Вопросы для самоподготовки. 1. Дайте характеристику источнику экологического права

1. Дайте характеристику источнику экологического права.

2. Из каких элементов складывается система экологического законодательства?

3. Охарактеризуйте Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

4. Каково соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере экологии?

5. Что понимается под экологизацией законодательства?

Глава 5

ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

§ 5.1. Периодизация правового регулирования

экологических отношений

Экологические отношения в последние годы являются сферой повышенного внимания со стороны законодателя, что в общем­то обусловлено необходимостью выработки наиболее оптимальных правовых механизмов осуществления рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Вместе с тем проблемы правового регулирования отдельных направлений экологических отношений возникли не в современную эпоху, поэтому целесообразно рассмотреть этот вопрос
в исторической ретроспективе. Для удобства пользования, а также
учитывая особенности государственного устройства страны в конкретно взятый временной отрезок, рассмотрим становление и развитие правового регулирования экологических отношений исходя из следующей условной периодизации:

• досоветский период (до 1917 г.);

• советский период (1917–1991 гг.);

• современный период (1992 г. — настоящее время).

§ 5.2. Досоветский период (до 1917 г.)

Из истории государства и права известно, что неотъемлемым атрибутом государства является наличие установленных реализующей его функции публичной властью правовых предписаний, призванных регламентировать общественные отношения в той или иной сфере.

Поскольку в период зарождения в IX в. и становления в последующие годы государственности на территории России природные богатства являлись едва ли не основным объектом собственности
и средством существования, правовое регулирование не могло обойти стороной и вопросы природопользования и охраны природных ресурсов, которое естественно осуществлялось с позиции понимания этого вопроса на бытовавшем тогда уровне правосознания.

К числу первых писаных нормативных источников российской государственности относится Русская Правда (1016 г.), в которой, в частности, предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти (дупла), наполненной сотами с медом.

Среди охраняемых правовыми запретами в Средние века природных объектов на территории страны следует выделить также леса, которые носили в том числе и оборонное значение.

В свою очередь, Соборное уложение (1649 г.) отождествляло
с кражей чужого имущества ловлю рыбы в чужом пруду, а также добычу бобров и выдр, за что предусматривались телесные наказания.

С учетом роста городов в XVII в. начинают устанавливаться правила санитарно­эпидемиологического характера, призванные обеспечить чистоту на территориях населенных пунктов и предписывающие своевременно убирать с улиц и хоронить падший скот и иных животных.

В XVIII в. в рамках существовавшего порядка землепользования начинают приниматься нормы, регламентирующие право на разработку недр, а во второй половине столетия собственники земли получают даже право собственности на расположенные
в границах земельных участков недра.

А в XIX в. появляются первые нормы, призванные упорядочить процесс размещения и функционирования промышленных производств. Так, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.) предусматривало серьезные негативные последствия для того, кто осуществляет строительство в городской черте либо вверх по течению предприятий, оказывающих на окружающую среду вредное воздействие. Таким образом, во главу угла ставилась необходимость недопущения ухудшения среды обитания городского населения.

Вместе с тем рассматриваемый период можно охарактеризовать отсутствием комплексного подхода к регулированию общественных отношений в сфере экологии, хотя проведенная М. М. Спе­
ранским в первой половине XIX в. систематизация разрозненных
правовых предписаний при формировании Свода законов Россий­
ской империи в определенной мере упорядочила соответствующий нормативный массив.

В 1915–1916 гг. усилиями ученых­правоведов был разработан первый в российской истории проект Закона об охране природы, который не был реализован в силу известных исторических причин.

§ 5.3. Советский период (1917–1991 гг.)

Этот период характеризуется заметной активизацией нормо­
творчества в экологической сфере, однако, по оценкам ученых, примерно до 1970­х годов приоритет отдавался природоресурсным вопросам. В целом это было обусловлено необходимостью закрепить монополию вновь созданного государства на все природные ресурсы на его территории.

Начало советскому периоду в экологическом законодательстве положили декреты Совета народных комиссаров РСФСР: «О земле» (1917 г.), «О лесах» (1918 г.), «О санитарной охране жилищ» (1919 г.),
«О недрах земли» (1920 г.), «Об охоте» (1920 г.). «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.).

Вместе с тем начинается работа над отраслевой кодификацией, к первому этапу которой можно отнести принятые в 1922 г. Земельный кодекс РСФСР и в 1923 г. Лесной кодекс РСФСР.

В 1960 г. был принят первый законодательный акт природоохранного характера — Закон РСФСР «Об охране природы
в РСФСР».

Второй этап кодификации в советском периоде пришелся на 1970­е — начало 1980­х годов, когда были приняты Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), законы РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.) и «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.). В этом проявился комплексный подход к проблемам правового регулирования экологических вопросов на законодательном уровне.

Однако, по оценкам ученых, советский период в целом характеризовался преобладанием в числе регуляторов общественных экологических отношений подзаконных актов, к числу которых можно отнести совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»,
от 1 декабря 1978 г. «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов» и от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в которых закреплялась необходимость осуществления планирования природоохранных мероприятий
и совершенствования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, предусматривалось образование единого координирующего природоохранного органа —
Государственного комитета СССР по охране природы.

Особняком следует выделить Земельный кодекс РСФСР (1991 г.), законы РСФСР «О санитарно­эпидемиологическом благополучии населения» (1991 г.) и «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), которые можно отнести к законодательным актам переходного периода, положившим начало современному экологическому законодательству Российской Федерации.

§ 5.4. Современный период
(1992 г. — настоящее время)

Рассматриваемый период в правовом регулировании экологических отношений в России характеризуется тем, что в 1990­е годы произошло полное обновление базовых законодательных актов.

В 1992 г. вступил в силу Закон РФ «О недрах», а в 1993 г. —
Основы лесного законодательства Российской Федерации. До принятия ныне действующей Конституции РФ имел место научно­практический подход, согласно которому с учетом федеративного устройства Российской Федерации на федеральном уровне предлагалось принимать именно Основы законодательства, на базе которых субъекты Российской Федерации могли бы принимать с учетом региональной специфики собственные законодательные акты. Однако дальнейшего развития эта тенденция не получила.

В 1995–1999 гг. вступила в силу целая обойма обновленных отраслевых законодательных актов: Федеральный закон «О животном мире» (1995 г.), Водный кодекс РФ (1995 г.), Лесной кодекс РФ (1997 г.), федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и «О санитарно­эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.). Логическим продолжением названной законотворческой цепочки явилось принятие Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.).

К законодательным актам, принятым в последующие годы, относятся Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (2004 г.), Водный и Лесной кодексы (2006 г.).

Кроме того, следует отметить, что на законодательном уровне нашли свое закрепление отдельные области экологических общественных отношений, ранее регулировавшиеся на подзаконном уровне. В частности, увидели свет федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995 г.), «Об экологической экспертизе» (1995 г.) и ряд других.

Рассматриваемый период ознаменовался принятием принципиально новых законодательных актов, регулирующих отдельные группы общественных отношений, среди которых можно назвать федеральные законы «О государственном регулировании в области генно­инженерной деятельности» (1996 г.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»
(2001 г.) и некоторые другие.

Серьезный импульс получило и региональное законодательство, поскольку субъекты Российской Федерации стали более активно реализовывать свои конституционные полномочия в вопросах правового регулирования экологической сферы. При этом активизация регионального законотворчества обусловливается несколькими факторами, в том числе необходимостью:

• нормативного дополнения отдельных вопросов в прямо предусмотренных федеральными законами случаях. Например, ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», перечисляя категории таких территорий, одновременно предоставляет субъектам Российской Федерации право по своему усмотрению устанавливать иные категории особо охраняемых территорий, и эти правомочия во многих регионах уже реализованы;

• конкретизации норм федерального законодательства с учетом региональных особенностей. Так, наряду с непосредственно действующим Федеральным законом «Об охране окружающей среды» во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Республике Бурятия, Красноярском крае, Ростовской области, Ямало­Ненецком автономном округе, приняты свои законы об охране окружающей среды;

• восполнения пробелов в нормативном регулировании отдель­
ных вопросов со стороны федерального законодателя. К примеру, в Чувашской Республике, Курской области и Ненецком автономном округе приняты законы об экологической безопасности,
а в Республике Саха (Якутия), Приморском крае, Костромской области и Ханты­Мансийском автономном округе действуют законы об экологическом образовании.

§ 5.5. Перспективы развития экологического
законодательства

Несмотря на серьезный законодательный прорыв в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности в середине и второй половине 1990­х годов характер развития общественных отношений будет периодически ставить на повестку дня вопросы совершенствования экологического законодательства, что обусловит необходимость разработки
и принятия новых законодательных актов. Среди реальных кандидатов на обновление Закон РФ «О недрах», на смену которому может прийти новый федеральный закон о недрах.

Кроме того, следует учитывать и то, что рядом действующих федеральных законов предусматривается регулирование отдель­
ных общественных отношений самостоятельными специальными законодательными актами. Так, ст. 41 Федерального закона «О животном мире» указывает, что регулирование вопросов охоты должно осуществляться специальным законом. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также определил направления дальнейшей деятельности для законодателя. В частности, им обусловлена необходимость разработки и принятия федеральных законов о зонах экологического бедствия, об обращении с радиоактивными отходами, об экологическом лицензировании и ряд других.

Далеко не все законопроекты оперативно проходят законо­
творческую цепочку. В этом смысле примечательна судьба законопроектов, призванных регламентировать общественные отношения в сфере рыболовства.

Так, проект закона РФ «О рыболовстве в Российской Федерации» был предметом рассмотрения в Верховном Совете РФ еще в 1993 г. Тремя годами позже во втором чтении принимался Государственной Думой РФ проект федерального закона «О рыболовстве и об охране водных биоресурсов» [30]. Наконец, постановлением Совета Федерации от 04.04.2001 № 105­СФ одобрялся проект федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [31], но он был отклонен Президентом РФ. Таким образом, весьма важная сфера на федеральном уровне длительное время законодательно была не урегулирована. Только 20 декабря 2004 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Как показывает анализ планов законопроектной работы Го­
сударственной Думы Федерального Собрания РФ за период с 2000 по 2008 г. на рассмотрение выносилось достаточно много проектов федеральных законов экологического профиля, среди которых можно назвать следующие:

«Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта» (весна 2001 г.);

«Об обращении с радиоактивными отходами» (осень 2000 г., весна 2001 г.);

«Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» (весна 2001 г.);

«Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварий гидротехнических сооружений» (весна 2001 г.);

«Об охоте» (осень 2000 г.);

«Об экологической культуре» (весна 2001 г.);

«О городском природопользовании» (осень 2000 г.);

«О гражданско­правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» (осень 2000 г., осень 2001 г., весна и осень 2002 г., весна 2003 г., весна 2004 г., весна
и осень 2005 г., весна 2007 г.);

«О недрах» (осень 2005 г., весна 2006 г.);

«О плате за негативное воздействие на окружающую среду» (весна 2003 г., весна 2007 г.);

«О растительном мире» (осень 2000 г., весна 2001 г.);

«О регулировании образцов редких и исчезающих видов диких животных и растений» (весна 2001 г.);

«О сохранении осетровых рыб и рациональном использовании их запасов» (весна 2001 г., осень 2002 г.) и ряд других. Ни один
из них по состоянию на 30 апреля 2009 г. не пополнил экологическую законодательную базу.

Большой резерв для дальнейшего законотворчества в экологической сфере имеется и у субъектов Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-05-31