Основные направления и правовые средства государственной поддержки сельскохозяйственного производства

Институт финансово-экономической государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции - правовое явление, свойственное всем капиталистическим странам с развитой экономикой (кроме Австралии и Новой Зеландии, где условия сельскохозяйственного производства оптимальны), которое получило особую значимость и масштабность в последние три десятилетия.

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому - технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энергоемкость, зависимость от природно-климатических и других условий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и после вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) составляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной поддержки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федеральном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструментов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохозяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на промышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в качестве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных закупок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные "ножницы цен" на указанные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т.е. не только вымывание полностью созданного в отрасли чистого дохода (прибыли), но и непокрытие выручкой от реализации сельскохозяйственной продукции значительной части затрат на ее производство. В итоге 1994 г. "ознаменовался" глубоким финансовым кризисом, абсолютной финансовой неспособностью сельскохозяйственных организаций получить краткосрочный кредит на проведение весенне-посевных и иных работ (при их неплатежеспособности и высоком банковском проценте - 180-200%). Введенное Правительством РФ (как выход из тупикового положения) в 1994 г. товарное кредитование - поставка горюче-смазочных материалов, транспортных услуг сельскохозяйственным организациям под будущую государственную закупку сельскохозяйственной продукции спасло сельскохозяйственное производство, но одновременно увеличило его убытки в результате невмешательства государства в ценообразование на горюче-смазочные и иные товары и услуги, что создало условия для резкого повышения цен на них. Важную роль в спасении сельского хозяйства сыграло введенное в 1995 г. обеспечение агропромышленного производства продукцией машиностроения и племенного животноводства на основе финансовой аренды (лизинга). Однако по той же причине - невмешательство государства в установление лизинговыми компаниями снабженческих наценок на оптовые цены лизинговой продукции - сельскохозяйственные организации вновь понесли дополнительные убытки (и это продолжалось в последующие годы).

Система финансовой государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства"*(126), который ввел:

закупочные и товарные интервенции как институт вмешательства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимствован из многолетней практики Европейского союза);

льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

государственную поддержку страхования урожая сельскохозяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельности государства;

основные направления бюджетного финансирования ряда мероприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

Система государственной поддержки сельского хозяйства получила развитие в первые годы XXI в. Это касается прежде всего кредитования. Льготное кредитование расширяется: в 2001 г. - краткосрочное (на один год), в 2002 г. - среднесрочное (на три года), в 2003 г. - долгосрочное (на пять лет), затем предусматривается кредитование крупных инвестиционных проектов (строительство животноводческих комплексов и пр.) сроком до восьми лет. Причем коренным образом изменяется формула участия государства в кредитовании сельскохозяйственного производства. По сути это четвертая модель кредитования. Ранее применялись следующие три модели:

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов - 28% (для фермеров - 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому использованию бюджетных средств;

вторая модель - товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель - поистине льготное кредитование, практиковавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюджетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельского хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие годы, основан не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерческих кредитных организациях, в размере не более двух третей ставки рефинансирования Банка России. Эта модель получила дальнейшее развитие на следующем этапе согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках национального проекта "Развитие АПК" (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрасли в расходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% - в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей"*(127) (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором предусмотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) отсрочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сумму долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В программе финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т.е. ко времени принятия Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" и соответствующей программы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" в соответствии с Государственной программой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льготному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специальная система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения. Режим единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) закреплен в ст. 346.1-346.10 гл. 26.1 НК РФ (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 155-ФЗ). Суть этого режима состоит в следующем:

1) плательщиками ЕСХН являются организации и индивидуальные предприниматели, которые признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями согласно критериям, установленным в ст. 346.2 НК;

2) переход на уплату ЕСХН добровольный;

3) организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;

4) организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

5) иные налоги и сборы уплачиваются организациями, перешедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режимами налогообложения;

6) индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности), а также единого социального налога (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;

7) объектом налогообложения признаются доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы - материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции. Иначе говоря, в классическом экономическом смысле налоговой базой единого сельскохозяйственного налога в Налоговом кодексе признается, по существу, прибыль организации или индивидуального предпринимателя;

8) налоговая ставка - 6%;

9) налоговый период - календарный год.

Таким образом, плательщиками ЕСХН становятся только те сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые ведут сельскохозяйственное производство рентабельно (с прибылью), и они, как и все остальные сельскохозяйственные товаропроизводители, освобождаются от уплаты существенного по величине налога на добавленную стоимость и единого социального налога, что в совокупности составляет значительную сумму льгот (несколько десятков миллиардов рублей).

Государственная поддержка сельскохозяйственного производства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельствуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животноводства и растениеводства направлено на развитие:

племенного животноводства;

северного оленеводства и табунного коневодства;

овцеводства и козоводства;

элитного семеноводства;

сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

производства льна;

производства рапса;

закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого использования указанных средств сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не более 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федерального бюджета (т.е. в сумме это составляет не менее 40% производственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потребители (племенная продукция, элитные семена). Особенно существенна государственная поддержка производителей сельскохозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не более 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т.е. всего - не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растениеводства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

сельскохозяйственным организациям, а также организациям, осуществляющим ее первичную и последующую (промышленную) переработку, двумя путями: а) повышением размера возмещения части затрат на уплату процентов по кредиту (займу), полученному в кредитных организациях или сельскохозяйственных потребительских кооперативах, до двух третей ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России (но не более фактических затрат) - за счет средств федерального бюджета при условии финансирования из бюджетов субъектов Федерации в пределах одной трети учетной ставки; б) предоставлением не только краткосрочных (до одного года), но и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет;

малым формам хозяйствования, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, а также всем сельскохозяйственным товаропроизводителям на развитие несельскохозяйственной деятельности (туризм, народные промыслы и пр.): а) повышением сумм возмещения затрат на уплату процентов за кредит (заем) за счет федерального бюджета до 95% на условиях финансирования их из бюджетов субъектов Федерации в размере не менее 5% учетной ставки Банка России (по указанным кредитам, оформленным после 1 января 2000 г., - возмещение в пределах половины учетной ставки); б) предоставлением краткосрочных (до двух лет) и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет (для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, а также на развитие несельскохозяйственной деятельности - сроком до пяти лет).

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целевого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продукции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в пределах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила государственной финансовой поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур, которая впервые была установлена Федеральным законом "О государственном регулировании агропромышленного производства" (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. "Об осуществлении государственной поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур". Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для возмещения 40% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляемых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страховых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4. Механизм реализации Государственной программы следующий:

а) реализация осуществляется Минсельхозом России и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации;

б) субъектам Федерации рекомендуется на основе Государственной программы разработать и утвердить региональные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в) реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком - Минсельхозом России - соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обязательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г) уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государственной программы в пределах субъекта Федерации;

д) Минсельхоз России совместно с Федеральной службой государственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж) Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з) специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Федерации и публикуется в средствах массовой информации.

5. Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохозяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.

6. Важное значение имеют разделы Государственной программы:

а) об устойчивом развитии сельских территорий;

б) о поддержании почвенного плодородия;

в) о создании системы информационного обеспечения сельского хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования.

Содержание понятия "устойчивое развитие сельских территорий" в Государственной программе и Федеральном законе "О развитии сельского хозяйства" отсутствует*(128). Программа предусматривает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу "Социальное развитие села до 2010 года", утвержденную постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. N 858*(129).

Государственная программа предусматривает реализацию мероприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99*(130), учитывая при этом предполагаемое продолжение программных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в § 4 настоящей главы.

§ 3. Правовое регулирование управления агропромышленным комплексом Российской Федерации

Российский агропромышленный комплекс (АПК) в современных условиях - это совокупность взаимосвязанных отраслей экономики, производства и отдельных производителей, которая обеспечивает как производство сельскохозяйственной продукции, так и ее переработку, транспортировку, сбыт. Агропромышленный комплекс помимо прямых производителей сельскохозяйственной продукции включает также предприятия промышленности, обеспечивающие поставку машин для выращивания и переработки сельхозпродукции, строительные организации, отрасли, связанные с переработкой, заготовкой, хранением, доставкой продукции (мукомольные заводы, элеваторы, хлебо- и мясокомбинаты, маслоперерабатывающие, консервные, ликероводочные и другие предприятия), научно-исследовательские центры и др.

Агропромышленный комплекс России является важнейшей частью экономики страны. В нем занято почти 30% работающих в сфере материального производства и пятая часть производственных фондов. В АПК создается около трети национального богатства.

Центром агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. В России доля сельского хозяйства в ВВП страны относительно мала и составляет около 7%. При этом следует учитывать низкий уровень инфраструктуры в сельской местности и низкую продуктивность российской пашни. В России, как и во всех странах мира, сельское хозяйство дотируется, так как производство продуктов питания является фактором продовольственной безопасности страны.

Государственное управление в области сельского хозяйства - это управление в области производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья, обеспечения населения продовольствием, а также производственно-технического обслуживания и материально-технического снабжения агропромышленного производства.

Задачами государственного управления в области сельского хозяйства являются стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства*(131).

Управление агропромышленным комплексом включает трехуровневую систему органов управления в аграрной сфере: федеральный, региональный (субъектов Федерации), муниципальный (органов местного самоуправления). Государственное управление отличается от регулирования тем, что регулирование не предполагает прямое подчинение субъектов регулирования, скорее речь идет о создании условий, правил, норм поведения для достижения поставленных целей и задач. Регулирование предполагает широкое использование экономических методов.

Коренное отличие системы управления агропромышленным комплексом от аналогичной системы управления в СССР в том, что в настоящее время объектом регулирования выступают многочисленные и разнообразные собственники (их объединения) в основном негосударственной формы собственности.

Переход от централизованного руководства агропромышленным комплексом на основе плановых заданий и директив к обеспечению равных прав и возможностей для всех участников отношений в этой сфере потребовал наиболее болезненной и существенной ломки всей системы управления сельским хозяйством, землепользованием, производством продуктов питания. Поэтому следует говорить о системе государственного управления агропромышленным комплексом с многочисленными оговорками, и целесообразным представляется использовать термин "государственное регулирование агропромышленного комплекса". При этом в отличие, скажем, от периода централизованной (плановой) экономики основными методами управления выступают не директивные, плановые методы, а экономические, нормативные методы, индикативное планирование. За период с 1992 по 2009 г. основной задачей Правительства РФ в сфере регулирования отношений в агропромышленном комплексе стало создание не системы органов управления, а системы экономических институтов государственного управления, разработка стратегии развития, условий для развития рыночных механизмов, региональной политики, макроэкономических показателей, защиты отечественного производителя, развития сельских территорий, землепользования и охраны окружающей среды. Сфера сельского хозяйства и шире - агропромышленного комплекса - оказалась одной из самых сложных для реформирования и принципиально важных в социально-экономическом плане. В настоящее время непосредственное государственное управление осуществляется в сфере государственного сектора агропромышленного комплекса, селекционной деятельности, элитного семеноводства, ветеринарии и племенного животноводства.

Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ) и органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Учитывая межотраслевой и многопрофильный характер агропромышленного комплекса, важнейшую роль в организации управления АПК играет Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. N 8-ФКЗ) "О Правительстве Российской Федерации" оно "руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12), осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13), осуществляет регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14).

Полномочия и система органов исполнительной власти на федеральном уровне, установленная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г. N 1883) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", позволяют сделать вывод, что к органам государственного управления агропромышленным комплексом можно отнести:

Министерство сельского хозяйства РФ;

Министерство природных ресурсов и экологии РФ;

Министерство промышленности и торговли РФ;

Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство по рыболовству;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

Приведенный перечень государственных органов в сфере агропромышленного комплекса не является исчерпывающим. Многие другие федеральные и региональные органы могут издавать нормативные акты и проводить мероприятия, в той или иной мере оказывающие влияние на развитие агропромышленного комплекса. Например, в области образования и подготовки кадров - Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ - бюджет и финансирование целевых программ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ - санитарно-эпидемиологическое нормирование.

Министерство сельского хозяйства РФ непосредственно отвечает за развитие агропромышленной сферы и является основным органом государственного управления, осуществляющим регулирование и контроль за деятельностью значительной части агропромышленного комплекса.

Уместно в данном случае сравнить раннюю редакцию и подход государства к функциям управления агропромышленным комплексом.

В редакции постановления Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. N 81 "О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации"*(132) основными задачами государственного управления агропромышленным комплексом являлись:

создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса;

проведение аграрной реформы;

содействие развитию аграрной науки и распространению передовых технологий и новых методов хозяйствования.

Многие перечисленные задачи остались, но в значительной мере изменились. Произошло серьезное изменение самой структуры и социально-экономических условий существования агропромышленного комплекса прежде всего путем организации сверхкрупных агропромышленных холдингов, владеющих тысячами гектаров земли, перерабатывающих и сбытовых производств, транспортных и иных предприятий.

В современную систему органов управления агропромышленным комплексом входят: Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы, министерства сельского хозяйства субъектов Федерации, комитеты продовольствия Москвы и Санкт-Петербурга, районные управления (отделы) сельского хозяйства.

В соответствии с положением о Министерстве сельского хозяйства РФ*(133) Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, лесных отношений, за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, селекционных достижений и т.д.

В ведении Минсельхоза России находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства.

Среди полномочий Минсельхоза России необходимо выделить наиболее существенные для руководства агропромышленным комплексом.

1. Реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.

2. Организация проведения государственных закупочных и товарных интервенций.

3. Формирование и использование федерального фонда семян.

4. Организация проведения сортового и семенного контроля.

5. Эксплуатация и паспортизация государственных мелиоративных систем.

6. Проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.

7. Регистрация племенных животных, выдача сертификатов на племенную продукцию.

8. Организация применения в ветеринарии биологических, химических и других препаратов.

В структуре Минсельхоза России для реализации перечисленных функций созданы несколько департаментов и других подразделений, непосредственно отвечающих за агропромышленный комплекс.

Так, Департамент земельной политики, имущественных отношений и государственной собственности курирует отношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время отвод земель сельскохозяйственного назначения под иные нужды проводится только с ведома Минсельхоза России.

Департамент сельского развития и социальной политики отвечает за комплексное развитие сельских территорий. Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности и качества продукции ответствен за перерабатывающую отрасль. Департамент растениеводства, химизации и защиты растений - за качество растительной продукции.

Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ, являясь внутренними структурными подразделениями, непосредственно готовят проекты федеральных законов, правовые акты министерства, проекты технических регламентов, прогнозы развития отраслей, предложения по совершенствованию форм и методов производства товаров и услуг, правила проведении конкурсов на выполнение работ и услуг для государственных нужд; вносят предложения по финансированию строящихся объектов, привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс, защите отечественных производителей от недобросовестной конкуренции.

Помимо внутренних структурных подразделений Минсельхоза России определенную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса играют государственные унитарные предприятия, среди них есть особо крупные, созданные постановлением Правительства РФ.

Функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 (с изм. от 11 июня 2008 г.)*(134). В положении "О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному контролю" на нее возложены следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; обеспечение плодородия почв; обеспечение качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, побочных продуктов переработки зерна; земельных и лесных отношений; охраны и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; защита населения от болезней, общих для человека и животных.

Следует подчеркнуть особую важность государственного регулирования и осуществления контроля в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обеспечения качества и безопасности производства продуктов питания. Глобализация в той или иной степени затронула все сферы производства и потребления. Импорт продуктов питания составляет по разным товарным позициям от 30 до 60% объема внутреннего потребления. Поэтому государственный контроль качества как производимого внутри России, так и особенно импортируемого продовольствия является важным фактором продовольственной и экологической безопасности.

Федеральное агентство лесного хозяйства, также входящее в систему Минсельхоза России, имеет определенные функции по руководству агропромышленным комплексом, в частности регулирует лесовосстановительные, лесоустроительные работы, добычу и переработку даров леса.

Федеральное агентство по рыболовству, напрямую подчиненное Правительству РФ (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444*(135)), осуществляет следующие функции: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны биоресурсов, а также рыбоводства, рыбопереработки. Федеральное агентство по рыболовству выполняет следующие полномочия:

вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере его деятельности;

осуществляет полномочия собственника имущества, переданного им для исполнения функций федерального органа исполнительной власти;

самостоятельно принимает нормативные акты - перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа; перечень видов водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.

Значительную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса (помимо Минсельхоза России) играет Министерство экономического развития РФ и, в частности, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом*(136). Оно осуществляет контроль за использованием государственного имущества, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, формирует уставной капитал, осуществляет иные действия от имени собственника. Через свое структурное подразделение "Управление организации промышленности, сельского хозяйства и природопользования" Агентство осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью земельных участков, иного федерального имущества, закрепленного за предприятиями; согласованием проведения крупных сделок, осуществлением заимствований, другими формами сделок, затрагивающими интересы государства; проводит проверку использования имущества; организует оценку имущества; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых и научно-исследовательских программ и проектов.

Агентство не вмешивается в оперативную деятельность, например, сельскохозяйственных или пищевых предприятий, но осуществляет государственный контроль за соответствием уставных целей, для которых они созданы, и проводимой ими деятельностью.

Картина органов государственного управления в сфере агропромышленного комплекса будет неполной без анализа функций и структуры органов управления на уровне регионов (субъектов Федерации) и местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности к полномочиям субъектов Федерации в сфере агропромышленного комплекса можно отнести следующие:

организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов;

поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

развитие субъектов малого предпринимательства;

планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;

резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд субъекта Федерации;

осуществление полномочий собственника в отношении лесных участков;

нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений.

Учитывая характер федеративных отношений и наличие предметов совместной компетенции, можно констатировать, что полномочия субъектов Федерации значительно шире, чем приведенный перечень.

Рассмотренный опыт управления агропромышленным комплексом органами государственного управления субъектов Федерации показывает весьма значительное разнообразие в формах и методах управления, содержании самого управления, характере экономических отношений. Существуют субъекты Федерации с развитой инфраструктурой сельскохозяйственного производства, переработки и сбыта, с относительно сильным промышленным сектором. Эти и другие особенности накладывают отпечаток на выбор приоритетов в регулировании отношений в агропромышленном комплексе.

В целом можно отметить, что практически во всех субъектах Федерации существуют комплексные программы развития агропромышленного комплекса и органы управления на уровне правительств и администраций субъектов Федерации, в виде управлений, департаментов, отделов, министерств по агропромышленному комплексу или сельскохозяйственному производству.

Муниципальное управление в данной сфере осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 141-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г. N 77-ФЗ). Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений (ст. 14) относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства; к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района (ст. 15) - создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; аналогичные полномочия осуществляют органы местного самоуправления городского округа (ст. 16).

В некоторых муниципальных образованиях приняты нормативные акты, детализирующие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Так, в соответствии с положением "О полномочиях органов местного самоуправления в сфере сельского хозяйства, создания условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия", утвержденного решением Белокурихинского городского совета депутатов Алтайского края от 6 марта 2007 г., к полномочиям органов местного самоуправления относятся: организация мероприятий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства; создание условий для увеличения поголовья крупного рогатого скота и качественного улучшения племенного стада; организация мероприятий в целях нераспространения инфекционных заболеваний (бруцеллез, лейкоз) и профилактика инвазий.

Органам местного самоуправления может передаваться ряд государственных полномочий субъектов Федерации в сфере сельского хозяйства. Так, в соответствии с Законом Ростовской области от 22 октября 2005 г. N 372-ЗС (в ред. от 12 августа 2008 г. N 63-ЗС) исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по поддержке сельскохозяйственного производства и осуществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а именно возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным сельскохозяйственными товаропроизводителями в кредитных организациях на пополнение оборотных средств, компенсация части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям на содержание маточного поголовья овец и ярок старше одного года, компенсация части стоимости агрохимического обследования пашни сельскохозяйственных товаропроизводителей. Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

Дата добавления: 2015-05-31