Опеки и попечительства

Статья 24. Надзор за деятельностью опекунов и попечителей

Комментарий к статье 24

1. Еще одним из достоинств Закона об опеке является то, что в нем впервые закреплены нормы об ответственности в сфере деятельности по опеке и попечительству. Этим вопросам посвящена специальная глава, которая определяет порядок осуществления надзора за исполнением опекунами и попечителями своих обязанностей, а также контроля за деятельностью органов опеки и попечительства.

2. Комментируемая статья прежде всего определяет орган, компетентный осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей. Поскольку опека и попечительство как общее правило устанавливаются по месту жительства подопечных, то именно на орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного и возлагается такая функция. Понятно, что в случаях, когда в соответствии с п. 1 ст. 35 ГК РФ опекун или попечитель назначается по его месту жительства, надзор за исполнением им своих обязанностей возлагается на орган опеки и попечительства по его месту жительства.

В случае перемены места жительства подопечного функции надзора за деятельностью опекуна или попечителя выполняет орган опеки и попечительства по новому месту жительства (см. ст. 9 Закона об опеке).

3. Надзор органа опеки и попечительства состоит:

- в регулярной проверке условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей ("индивидуальных требований");

- в проверке информации о нарушении прав и охраняемых законом интересов подопечных, поступающей от различных лиц и организаций (в том числе образовательных, лечебных, социальных);

- в проведении встреч с подопечным;

- в рассмотрении жалоб подопечных на действия или бездействие опекунов или попечителей и принятии мер защиты их интересов, предусмотренных законодательством, и т.д.

Законодательством субъектов Российской Федерации на органы опеки и попечительства могут быть возложены дополнительные задачи и полномочия в части надзора за деятельностью опекунов и попечителей и оказания помощи и содействия подопечным.

4. Проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей ("индивидуальных требований") - процедура, состоящая в посещении сотрудниками органа опеки и попечительства места жительства подопечного, лечебных или образовательных организаций, которые он посещает, а также в сборе информации о подопечном иным доступным образом.

5. Более конкретные правила проведения указанной проверки, а также ее периодичность в случае пребывания под опекой (попечительством) несовершеннолетних граждан установлены в Постановлении Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423.

При помещении несовершеннолетнего подопечного под опеку или попечительство плановая проверка проводится в виде посещения подопечного:

а) один раз в течение первого месяца после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

б) один раз в три месяца в течение первого года после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна;

в) один раз в шесть месяцев в течение второго года и последующих лет после принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна.

При проведении плановых и внеплановых проверок оцениваются жилищно-бытовые условия жизни ребенка, состояние его здоровья, внешний вид и соблюдение гигиены, эмоциональное и физическое развитие, навыки самообслуживания, отношения в семье, возможность семьи обеспечить потребности развития подопечного.

При поступлении от граждан и организаций устных или письменных обращений, содержащих сведения о неисполнении, ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей либо о нарушении прав и законных интересов подопечного, орган опеки и попечительства должен провести внеплановую проверку <1>.

--------------------------------

<1> К сожалению, в упомянутом Постановлении Правительства РФ ошибочно указывается на право, а не на обязанность органа опеки и попечительства проверить поступивший сигнал.

В случае изменения места жительства несовершеннолетнего подопечного орган опеки и попечительства по новому месту его жительства при получении личного дела подопечного обязан в течение трех дней со дня его получения провести внеплановую проверку.

По результатам проверки составляется акт проверки условий жизни несовершеннолетнего подопечного, соблюдения опекуном прав и законных интересов подопечного, обеспечения сохранности его имущества, а также выполнения опекуном требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей. Акт является документом строгой отчетности, хранится в личном деле подопечного и может быть оспорен опекуном в судебном порядке.

6. Аналогичные, по существу, правила предусмотрены и в отношении контроля за условиями жизни совершеннолетних подопечных (Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. N 927 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан"). При проведении проверок орган опеки и попечительства обязан оценить жилищно-бытовые условия совершеннолетнего недееспособного гражданина, состояние его здоровья, внешний вид и соблюдение гигиены, эмоциональное и физическое состояние, отношения с опекуном, возможность опекуна обеспечить потребности совершеннолетнего недееспособного гражданина, включая выполнение реабилитационных мероприятий, содержащихся в индивидуальной программе реабилитации инвалида. В случае возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью совершеннолетнего недееспособного гражданина орган опеки и попечительства обязан немедленно принять меры по обеспечению его "жизнеустройства" (видимо, Правительство РФ в своем Постановлении имело в виду немедленную передачу подопечного в медицинскую или социальную организацию или помещение под надзор родственников или иных граждан).

7. Орган опеки и попечительства обязан реагировать на сигналы о нарушениях со стороны опекунов или попечителей, поступающие от самих подопечных. Статья 56 СК РФ предоставляет ребенку право самостоятельно обращаться за защитой в орган опеки и попечительства. Аналогичную норму содержит комментируемая статья Закона об опеке, в соответствии с которой любой подопечный вправе обратиться в орган опеки и попечительства, если считает, что действиями или бездействием опекуна (попечителя) нарушены его права или интересы. Такое обращение может быть как письменным, так и устным.

Жалоба подопечного должна быть зарегистрирована и рассмотрена по существу в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

8. Немалую помощь в защите прав и интересов подопечных могут оказать и иные лица, в частности, сотрудники образовательных или медицинских организаций, соседи или близкие подопечного. Комментируемая статья возлагает на любых лиц, которым стало известно об угрозе жизни или здоровью лица, находящегося под опекой или попечительством, о нарушении его прав и законных интересов, обязанность сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения подопечного или прокурору. Сообщение может быть как письменным, так и устным.

Аналогичная обязанность предусмотрена п. 1 ст. 122 СК РФ для случаев, когда обнаружен ребенок, оставшийся без попечения родителей. К сожалению, ни комментируемая норма, ни положение ст. 122 СК РФ не обеспечены санкцией, поэтому привлечь к ответственности за несообщение сведений о нарушении прав подопечного нельзя ни его соседей, ни участкового врача, ни директора школы, которые знали о неисполнении опекуном возложенных на него обязанностей.

Тем не менее законодатель надеется на то, что указанная норма будет исполняться гражданами РФ, заинтересованными в оказании помощи и содействия каждому, кто оказался в трудной жизненной ситуации, в том числе и взрослому гражданину.

Если в орган опеки все же поступил сигнал о нарушении прав или интересов подопечного, допущенном со стороны опекуна (попечителя), то орган опеки и попечительства обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов подопечного (например, отстранить опекуна, в том числе временно, или назначить подопечному временного представителя для разрешения возникших противоречий) и в письменной форме уведомить об этом заявителя.

9. Обнаружив факты ненадлежащего исполнения возложенных на опекуна (попечителя) обязанностей, нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе осуществления опеки или попечительства в корыстных целях либо оставления подопечного без надзора и необходимой помощи, существенного нарушения опекуном или попечителем правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом орган опеки и попечительства вправе принять акт об отстранении опекуна или попечителя.

Кроме того, орган опеки и попечительства может также принять меры по привлечению опекуна или попечителя к установленной законом ответственности (ст. 26 Закона об опеке).

Статья 25. Отчет опекуна или попечителя

Комментарий к статье 25

1. Поскольку меры по охране имущества подопечного начинаются с составления описи его имущества, дальнейшая охрана этого имущества и управление им должны состоять в регулярной проверке состояния имущества и в предоставлении опекуном (попечителем) отчета о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного.

С этой целью комментируемая статья вводит правило о ежегодном предоставлении опекунами и попечителями отчетов в органы опеки и попечительства. Отчеты могут предоставляться чаще, если это предусмотрено договором об осуществлении опеки или попечительства. По общему правилу отчет за истекший год должен быть представлен не позднее 1 февраля текущего года.

Кроме того, следует иметь в виду, что в случаях досрочного прекращения опеки или попечительства отчет должен быть представлен в течение трех дней с момента, когда бывшему опекуну или попечителю стало известно о таком прекращении.

Следует подчеркнуть, что попечитель гражданина, ограниченного судом в дееспособности (ст. 30 ГК), отчетов представлять не должен. Дело в том, что в силу ст. 22 Закона об опеке совершеннолетний гражданин, ограниченный судом в дееспособности, самостоятельно принимает меры по охране своих имущественных интересов. Поэтому Правительство РФ напрасно утвердило своим Постановлением от 17 ноября 2010 г. N 927 форму отчета попечителя об использовании имущества совершеннолетнего не полностью дееспособного гражданина и управлении этим имуществом. Эта форма не подлежит заполнению и сдаче в орган опеки и попечительства.

2. Содержание отчета опекуна или попечителя определено комментируемой статьей. Предполагается, что опекун (попечитель) укажет в отчете все виды имущества подопечного, как движимые и недвижимые вещи, так и денежные средства, ценные бумаги и иное имущество, а также сообщит сведения об изменениях в составе этого имущества, произошедших в истекший период в связи с отчуждением тех или иных вещей, приобретением иного имущества и т.п.

Наибольшие трудности могут возникнуть при составлении отчета в части расходования денежных средств, принадлежащих подопечному. Опекуну или попечителю потребуется указать все суммы, потраченные на питание, оплату коммунальных услуг, полученных подопечным, приобретение лекарственных средств, одежды, обуви, книг, канцелярских принадлежностей и т.п. Очевидно, что в целях наиболее точного учета этих расходов и отражения в ежегодном отчете опекунам и попечителям придется вести их запись.

Кроме того, законодатель обязывает опекунов и попечителей прикладывать к отчету документы, подтверждающие суммы произведенных расходов или их копии (товарные чеки, квитанции об уплате налогов, страховых сумм и другие платежные документы). Следовательно, в течение года такие документы опекуну (попечителю) необходимо хранить. Если такие документы не сохранились или не были предоставлены продавцом при приобретении товара, опекун (попечитель) должен дать соответствующее письменное пояснение.

Форма отчета опекуна (попечителя) о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного утверждена Правительством РФ <1>.

--------------------------------

<1> Постановления Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан", от 17 ноября 2010 г. N 927 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан".

3. Своевременно получив от опекуна (попечителя) отчет, орган опеки и попечительства должен его рассмотреть и при отсутствии сведений о том, что отчет недостоверен, либо при отсутствии в отчете информации, свидетельствующей о нарушении прав и интересов подопечного, такой отчет утвердить. Отчет утверждается руководителем органа опеки и попечительства.

Обнаружив недостоверность информации, содержащейся в отчете, либо факты нарушений правил охраны и управления имуществом подопечного со стороны опекуна (попечителя), орган опеки и попечительства отчет не утверждает, а принимает необходимые меры в защиту интересов подопечного, в том числе по расторжению договоров, заключенных без предварительного разрешения органа опеки и попечительства или с нарушением условий такового (ч. 4 ст. 21 Закона об опеке).

Не найдя оснований для утверждения отчета, а, напротив, обнаружив факты ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и др.), руководитель органа опеки и попечительства обязан составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному.

4. Утвержденный отчет опекуна (попечителя) является основанием для внесения соответствующих изменений в ранее составленную опись имущества подопечного. Для внесения изменений в опись достаточно совершения записи за подписью должностного лица органа опеки и попечительства.

Из описи должны быть исключены те виды имущества, право на которые у подопечного прекратилось (отчужденные вещи, ценные бумаги, закрытые счета и т.п.), а также вещи, пришедшие в негодность.

Статья 26. Ответственность опекунов и попечителей

Комментарий к статье 26

1. В комментируемой статье прежде всего идет речь о гражданско-правовой ответственности опекунов и попечителей.

В зависимости от оснований следует выделить следующие виды такой ответственности:

- ответственность по сделкам;

- ответственность за вред, причиненный по вине опекуна или попечителя личности или имуществу подопечного;

- ответственность за вред, причиненный подопечным личности или имуществу третьих лиц.

Последний из указанных видов ответственности не обозначен в комментируемой статье, однако этой ответственности посвящены положения ст. ст. 1073, 1074 и 1076 ГК РФ.

Общее правило об ответственности опекунов за вред, причиненный подопечным личности или имуществу третьих лиц, сводится к тому, что опекун за такое причинение вреда отвечает, если не докажет, что вред возник не по его вине. В то же время в ряде случаев в соответствии со ст. ст. 1073 и 1076 вред может быть возмещен и за счет имущества подопечного, причинившего такой вред.

К ответственности за причинение подопечным вреда личности или имуществу третьих лиц можно привлечь лишь попечителя, назначенного несовершеннолетнему гражданину. В соответствии со ст. 30 ГК РФ гражданин, ограниченный в дееспособности, самостоятельно несет ответственность за причиненный им вред. Попечители несовершеннолетних отвечают за причинение подопечными вреда лишь субсидиарно, поскольку в первую очередь такой вред подлежит возмещению самим несовершеннолетним (ст. 1074 ГК).

2. Поскольку несовершеннолетние подопечные в возрасте от 14 до 18 лет, а также граждане, ограниченные судом в дееспособности, в силу ст. ст. 26 и 30 ГК РФ самостоятельно несут ответственность по совершенным ими сделкам, то их попечители к такой ответственности привлечены быть не могут.

Только опекуны отвечают по сделкам, совершенным ими от имени подопечных. Именно такое правило закреплено не только в комментируемом Законе, но и в ГК РФ применительно к сделкам малолетних (несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет). В соответствии с п. 3 ст. 28 ГК РФ имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его опекуны, если не докажут, что обязательство было нарушено не по их вине.

Закон об опеке такую ответственность возлагает также и на опекунов недееспособных граждан.

В комментируемой статье, однако, не идет речь об исполнении обязательства по сделке за счет опекуна. На него возлагается ответственность по сделке, т.е. мера гражданско-правового имущественного воздействия в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением возникшего из сделки обязательства. Это означает, что, например, в случае заключения опекуном от имени подопечного, выступающего в качестве покупателя, договора купли-продажи с условием оплаты в рассрочку (ст. 489 ГК) покупная цена должна быть уплачена за счет средств подопечного, а проценты за просрочку платежей - за счет опекуна.

3. Впервые в законодательстве прямо и недвусмысленно предусмотрена ответственность опекунов и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного. Нельзя сказать, чтобы ранее вовсе не имелась возможность привлечения опекунов и попечителей к такого рода ответственности. Однако на практике возмещение вреда было затруднено как отсутствием прямого указания закона, так и сложностью в установлении ответчика по иску о возмещении вреда в случаях, когда вред причинялся имуществу подопечного действиями третьих лиц.

С введением в действие Закона об опеке вопрос об ответственности за вред, причиненный личности или имуществу подопечного, решается значительно проще. Формулировка "по их вине", использованная в ч. 2 комментируемой статьи, означает, что опекун или попечитель отвечают не только за свои собственные действия или бездействие, но также и в случаях, когда вред подопечному был причинен третьими лицами, в чем непосредственно виновен опекун или попечитель.

Основанием такой ответственности во всех случаях является неисполнение или ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей.

К случаям привлечения опекунов и попечителей к ответственности, предусмотренной ч. 2 комментируемой статьи, могут быть отнесены, например:

- непосредственное причинение опекуном или попечителем вреда личности подопечного (путем нанесения побоев, телесных повреждений и т.д.), в том числе причинение морального вреда;

- порча или повреждение имущества подопечного действиями опекуна или попечителя;

- допущенное опекуном или попечителем уменьшение стоимости имущества подопечного или его утрата;

- совершение сделок с имуществом подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства и последующая невозможность возврата отчужденного имущества в собственность подопечного;

- допущенные по вине опекуна или попечителя порча или повреждение имущества подопечного третьими лицами.

Условиями привлечения опекунов и попечителей к ответственности за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, являются:

- наличие вреда;

- противоправность поведения опекуна или попечителя, выразившаяся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей;

- причинно-следственная связь между действиями (бездействием) опекуна или попечителя и наступившим вредом;

- вина опекуна или попечителя.

В соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ опекун и попечитель могут быть признаны невиновными, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от них требовалась по обстоятельствам и в силу возложенных на них обязанностей, они приняли все меры для надлежащего исполнения таковых.

4. Закон об опеке устанавливает и специальную процедуру принятия мер по охране имущественных интересов подопечного в случае обнаружения фактов ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного.

Если органом опеки и попечительства выявлены порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и т.п., то об этом составляется акт. Как и всякий другой акт органа опеки и попечительства, акт об обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного может быть оспорен в судебном порядке (ч. 3 ст. 8 Закона об опеке).

На основании составленного акта орган опеки и попечительства обязан предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному. Это требование может быть адресовано опекуну или попечителю в письменной форме по почте или лично, а также заявлено непосредственно в суд.

5. Законодательством установлены и иные негативные последствия ненадлежащего исполнения опекунских обязанностей. Так, лицо, отстраненное от исполнения обязанностей опекуна или попечителя, не может стать усыновителем, приемным родителем, не может быть вновь назначено опекуном или попечителем этому или другому ребенку (ст. ст. 127, 146, 153 СК).

Кроме того, ст. 26 Закона об опеке устанавливает, что опекуны и попечители несут как уголовную, так и административную ответственность за свои действия или бездействие в порядке, установленном соответственно законодательством РФ, законодательством субъектов Федерации.

Опекун или попечитель несовершеннолетнего может быть привлечен к административной ответственности на основании ст. ст. 5.35, 6.10, 20.22 КоАП. Кроме того, в случае совершения правонарушения самим несовершеннолетним, подлежащим административной ответственности, при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего административный штраф взыскивается с его попечителя.

Опекун или попечитель может быть привлечен и к уголовной ответственности, если его действия или бездействие отвечают признакам того или иного состава преступления. В целях привлечения его к ответственности орган опеки и попечительства обязан в письменной форме сообщить о фактах, ставших ему известными, прокурору, следователю, органам дознания, дознавателю.

Статья 27. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства

Комментарий к статье 27

1. Деятельность органов опеки и попечительства, как и иных органов государственной власти, подконтрольна. Подконтрольность, как уже отмечалось выше, представляет собой один из принципов законодательства об опеке и попечительстве. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в особенности важен, поскольку на эти органы возложено осуществление социальной заботы о наиболее уязвимых и беззащитных гражданах.

Комментируемая статья не перечисляет конкретных органов и должностных лиц, полномочных осуществлять контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. Однако в ст. 6 Закона об опеке один такой орган назван - это должен быть единый для всех органов опеки и попечительства уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (см. ч. 5 ст. 6), который, к сожалению, в данный момент пока не определен (не создан).

Кроме того, полномочия по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства принадлежат также прокурору в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". В порядке осуществления надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод подопечных граждан прокурор может принять соответствующие меры (протест, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т.д.).

2. Закон об опеке допускает, что перечень иных органов и лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства, может быть дополнительно установлен законами субъектов Федерации. Поэтому законодательные акты, принимаемые в регионах по вопросам опеки и попечительства, с учетом выстраиваемой системы органов опеки и попечительства могут возложить функции такого контроля на исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, уполномоченный в сфере опеки и попечительства.

Статья 28. Ответственность органов опеки и попечительства

Комментарий к статье 28

1. Возможность возмещения вреда, причиненного подопечному по вине органа опеки и попечительства, также не является абсолютной новеллой, как и нормы ст. 26 ГК РФ. До принятия Закона об опеке применение мер гражданско-правовой ответственности в таких случаях было возможно, но, к сожалению, не для всех очевидно.

Теперь законодатель напрямую закрепляет возможность возмещения вреда, причиненного подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов.

Специальным правилом о такой ответственности является норма ч. 8 ст. 11 Закона об опеке, устанавливающая ответственность за неисполнение или несвоевременное исполнение органом опеки и попечительства обязанности по назначению опекуна или попечителя. Кроме того, вред, причиненный подопечному, может быть взыскан во всех случаях вынесения органом опеки и попечительства актов в нарушение интересов подопечного, повлекших уменьшение стоимости или утрату его имущества. Даже само назначение опекуна может послужить основанием к возмещению причиненного подопечному вреда, если личность опекуна не была надлежащим образом проверена и в результате недобросовестных действий опекуна подопечный претерпел неблагоприятные последствия.

2. Вред, причиненный подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации. Поскольку органами опеки и попечительства могут быть исключительно органы государственной власти субъектов Федерации, к такого рода ситуациям подлежит применению ст. 1068 ГК РФ.

3. Условиями наступления ответственности, предусмотренной ст. 28 Закона об опеке, являются:

- наличие вреда, причиненного имуществу или личности подопечного (в том числе морального вреда);

- противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства, выразившаяся в незаконности таких действий (бездействия), в том числе в нарушении прав и охраняемых законом интересов подопечного;

- причинно-следственная связь между действиями или бездействием органа опеки и попечительства и наступившим вредом;

- вина органа опеки и попечительства.

Глава 6. ПРЕКРАЩЕНИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

Статья 29. Основания прекращения опеки и попечительства

Комментарий к статье 29

1. Комментируемая статья закрепляет три группы оснований прекращения опеки и попечительства. Первая группа - случаи автоматического прекращения. В указанных ниже ситуациях для прекращения опеки или попечительства не требуется издания специального акта, аналогичного акту о назначении опекуна или попечителя: правоотношения прекращаются сами собой, что подтверждается документами, свидетельствующими о том или ином юридическом факте:

1) смерть подопечного, а также опекуна или попечителя прекращают опеку или попечительство в силу того, что это правоотношение носит фидуциарный характер, возникает исключительно с целью охраны прав и интересов подопечного и никакого правопреемства не допускает;

2) достижение несовершеннолетними подопечными соответствующего возраста. При достижении малолетним лицом возраста 14 лет опека трансформируется в попечительство. При этом в соответствии с законом специального оформления полномочий попечителя не требуется. Следовательно, ранее вынесенный акт о назначении опекуна создает для этого лица статус попечителя. При достижении несовершеннолетним возраста 18 лет попечительство прекращается автоматически;

3) приобретение несовершеннолетним подопечным гражданской дееспособности в полном объеме при вступлении его в брак (ст. 21 ГК).

Положения о брачном возрасте содержатся в ст. 13 СК РФ. Общее правило заключается в том, что зарегистрировать брак возможно лишь после достижения 18 лет. Однако из этого правила есть два исключения:

а) орган местного самоуправления вправе разрешить вступить в брак лицам, достигшим 16 лет. Это возможно при наличии уважительных причин;

б) законодательство субъекта Федерации может допустить в качестве исключения на территории данного региона регистрацию брака с лицом, не достигшим 16 лет. Для этого необходимы особые обстоятельства, о которых должно быть указано в законе субъекта Федерации.

В случае вступления в брак до достижения совершеннолетия гражданская дееспособность наступает у лица в полном объеме в день государственной регистрации заключения брака. В этот же день прекращается попечительство над несовершеннолетним;

4) эмансипация - объявление несовершеннолетнего подопечного полностью дееспособным в связи с тем, что этот гражданин "работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью" (ст. 27 ГК). При этом несовершеннолетнему должно исполниться не менее 16 лет.

В том случае, если на эмансипацию согласны родители, усыновители или попечитель несовершеннолетнего, то эта процедура производится в административном порядке - по решению органа опеки и попечительства. Если родители, усыновители или попечитель не дают согласия на эмансипацию, то несовершеннолетний вправе обратиться в суд с заявлением об объявлении его полностью дееспособным (гл. 32 ГПК).

Последствием эмансипации, как отмечалось, является наступление полной гражданской дееспособности лица. Это означает, что попечительство над ребенком прекращается, несовершеннолетний уже вправе совершать сделки самостоятельно, без согласия кого-либо. В то же время эмансипированный несовершеннолетний несет полную имущественную ответственность за свои действия.

Однако такой гражданин продолжает оставаться несовершеннолетним, а следовательно, на него распространяются нормы уголовного и административного законодательства об ответственности несовершеннолетних. Кроме того, это лицо не может по общему правилу вступить в брак, стать усыновителем и пр.;

5) если опекун был назначен ребенку несовершеннолетних родителей (ст. 62 СК), то достижение таким родителем 18 лет, а равно его эмансипация или вступление в брак до 18 лет прекращают полномочия опекуна над ребенком. В данном случае сам родитель непосредственно приобретает полную гражданскую дееспособность, а следовательно, вправе совершать необходимые юридические действия от своего имени и от имени своего ребенка (ч. 2 ст. 29 Закона об опеке);

6) восстановление дееспособности совершеннолетнего подопечного.

Для того чтобы лицо, признанное недееспособным вследствие психического расстройства, приобрело гражданскую дееспособность в полном объеме, необходимо соответствующее решение суда (п. 3 ст. 29 ГК). Моментом прекращения опеки будет в данном случае день вступления решения суда в законную силу.

Аналогичное правило действует и в случае ограничения дееспособности гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами. Признание его дееспособным будет означать прекращение попечительства.

В соответствии со ст. 286 ГПК РФ для отмены решения об ограничении дееспособности гражданина необходима подача заявления самого гражданина, его представителя, члена его семьи, попечителя, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. Для того чтобы было принято решение о восстановлении дееспособности гражданина, признанного недееспособным полностью, необходимо заявление его опекуна, члена семьи, психиатрического или психоневрологического учреждения, органа опеки и попечительства.

Отметим, что в силу п. 5 ст. 36 ГК РФ опекуны и попечители обязаны подавать вышеназванные заявления;

7) новым основанием автоматического прекращения опеки или попечительства является истечение срока действия акта о назначении опекуна или попечителя. Поскольку опека может быть краткосрочной (например, на период отсутствия по уважительным причинам родителя ребенка), то с истечением указанного в акте о назначении срока такая опека прекратится сама собой.

Вынесения акта о прекращении опеки или попечительства в указанных случаях не требуется.

2. Вторая группа оснований прекращения опеки (попечительства) объединяется законодательством общим термином - "освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей":

1) основанием для освобождения опекуна или попечителя от исполнения обязанностей может служить его просьба (заявление, поданное в письменной форме). В силу того что отношения, складывающиеся между опекуном (попечителем) и подопечным носят лично-доверительный характер, всякое нежелание опекуна или попечителя продолжать эти отношения должно немедленно повлечь их прекращение. Для заявления просьбы об освобождении от исполнения обязанностей нет необходимости указывать ее причину;

2) основанием для освобождения опекуна (попечителя) от обязанностей является также возникновение противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя. Речь не идет о случаях нарушения опекуном или попечителем требований закона или договора. В приведенной норме имеются в виду объективные причины и обстоятельства, препятствующие осуществлению прав опекуна (например, участие опекуна и подопечного в одном и том же судебном разбирательстве на противоположных сторонах).

Наличие указанных противоречий может стать основанием не только для окончательного, но и для временного освобождения опекуна или попечителя от обязанностей.

Освобождение опекуна или попечителя от возложенных на него обязанностей оформляется актом органа опеки и попечительства, который может быть оспорен в судебном порядке опекуном или попечителем.

3. Третья группа оснований прекращения опеки и попечительства представляет собой случаи отстранения опекунов и попечителей от исполнения возложенных на них обязанностей.

Закон закрепляет только три случая такого отстранения:

1) при ненадлежащем исполнении возложенных на опекуна или попечителя обязанностей, например, при нерегулярном обеспечении подопечного питанием или при неосуществлении мер по судебной защите прав подопечного;

2) при нарушении прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

3) при выявлении органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом. В последнем случае основанием для отстранения опекуна или попечителя могут служить расходование денежных средств подопечного на свои нужды или использование имущества подопечного без необходимых оснований.

Отстранение опекуна или попечителя от возложенных на него обязанностей оформляется актом органа опеки и попечительства, который может быть оспорен в судебном порядке опекуном или попечителем.

Статья 30. Последствия прекращения опеки и попечительства

Комментарий к статье 30

1. Прежде всего со дня прекращения опеки (попечительства) забота о подопечном поручается иным лицам либо бывший подопечный, приобретя полную гражданскую дееспособность, более не нуждается в какой-либо защите. Если же подопечный не приобрел полной дееспособности, а орган опеки и попечительства при прекращении полномочий прежнего опекуна или попечителя не выбрал иной формы устройства, то функции опекуна (попечителя) исполняет данный орган.

2. В связи с прекращением опеки или попечительства по тому или иному основанию прекращают свое действие договор об осуществлении опеки или попечительства (ст. 14 Закона об опеке), а также договор доверительного управления имуществом подопечного (ст. 38 ГК). При прекращении договора об осуществлении опеки или попечительства бывший опекун или попечитель утрачивает право на получение вознаграждения со дня прекращения договорного обязательства.

Последствием прекращения обязательства по доверительному управлению имуществом подопечного является передача управляющим того имущества подопечного, которое на момент прекращения договора находится у него в управлении, самому подопечному (если он приобрел полную гражданскую дееспособность) или его законному представителю.

3. Комментируемая статья устанавливает специальные требования к действиям опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства при прекращении опеки или попечительства.

Как уже отмечалось выше, бывший опекун или попечитель не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства, обязан представить в орган опеки и попечительства отчет в соответствии с правилами, установленными ст. 25 Закона об опеке.

В свою очередь, орган опеки и попечительства, получивший такой отчет и обнаруживший в действиях опекуна или попечителя основания для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности, обязан принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета.

Если же отчет бывшим опекуном или попечителем не представлялся, то орган опеки и попечительства обязан принять при необходимости меры по привлечению этого лица к ответственности не позднее чем через 14 дней с момента обнаружения оснований для ответственности.

4. В зависимости от наличия вины в действиях или бездействии бывшего опекуна или попечителя для данного лица могут наступить негативные последствия, названные в комментарии к ст. 26 Закона об опеке.

Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

Статья 31. Формы государственной поддержки опеки и попечительства

Комментарий к статье 31

1. Комментируемая статья четко различает пособия, иные льготы и выплаты, право на которые принадлежит подопечному, а также пособия и льготы, право на которые принадлежит опекуну или попечителю.

Раздельность прав этих лиц на различные виды государственной поддержки проистекает из положения нормы ч. 1 ст. 17 комментируемого Закона, в соответствии с которой подопечные не имеют права собственности на имущество опекунов или попечителей, а опекуны или попечители не имеют права собственности на имущество подопечных, в том числе на суммы алиментов, пенсий, пособий и иных предоставляемых на содержание подопечных социальных выплат.

Отвечая принципу раздельности имущества и имущественных прав подопечных и их опекунов (попечителей), комментируемая статья устанавливает, что суммы пособий и иных выплат, предназначенных для проживания, питания и обеспечения других нужд подопечного, принадлежат самому подопечному и расходуются в соответствии с положениями, установленными ГК РФ и Законом об опеке. Суммы пособий и иных выплат, предназначенных для обеспечения нужд опекуна или попечителя, принадлежат опекуну или попечителю и расходуются ими по своему усмотрению.

2. Большинство видов государственной поддержки лиц, находящихся под опекой или попечительством, установлено федеральным законодательством. Так, в соответствии с п. 3 ст. 148 СК РФ дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно, за исключением случаев, когда опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном ч. 1 ст. 13 Закона об опеке.

Целый ряд социальных льгот и гарантий предоставляет находящимся под опекой (попечительством) детям Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в частности, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного за ними жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил РФ, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

3. Лица, принявшие под опеку или попечительство недееспособных или не полностью дееспособных граждан, также обеспечиваются различными видами государственной поддержки. Надо признать, что по большей части эта поддержка предоставляется опекунам и попечителям несовершеннолетних.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" предоставляет опекунам и попечителям право на:

- единовременное пособие в размере 8000 рублей при передаче ребенка на воспитание в семью (при установлении опеки (попечительства), передаче на воспитание в приемную семью детей, оставшихся без попечения родителей);

- ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения ребенком возраста полутора лет в размере 1500 рублей по уходу за первым ребенком и 3000 рублей по уходу за вторым ребенком и последующими детьми;

- ежемесячное пособие на ребенка - в размере, определяемом законами субъектов Российской Федерации.

Право на получение вышеперечисленных пособий принадлежит также и патронатным родителям, которые заключили договоры о патронате с 1 сентября 2008 г. или переоформили ранее заключенные договоры.

4. Закон об опеке допускает, что законодательством субъектов Федерации могут быть предусмотрены дополнительные формы государственной поддержки опеки и попечительства, не предусмотренные законодательством РФ. Такие дополнительные формы поддержки, устанавливаемые при наличии соответствующих бюджетных средств, способны побудить более активно граждан участвовать в деятельности по опеке и попечительству, вставать на учет кандидатов в опекуны и готовить себя к такой деятельности.

Глава 8. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 32. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 32

1. Как и подавляющее большинство иных Федеральных законов, Закон об опеке не имеет обратной силы. Это означает, что по общему правилу он применяется к правоотношениям, возникшим после дня вступления его в силу, т.е. к случаям назначения опекунов, попечителей, приемных и патронатных родителей начиная с 1 сентября 2008 г.

В то же время большинство правоотношений по опеке и попечительству являются длящимися. Поэтому законодатель предусмотрел правило, в соответствии с которым к правоотношениям, возникшим до дня вступления в силу Закона об опеке, он применяется в отношении прав и обязанностей, которые возникнут после дня вступления его в силу. Это означает, что если опека была установлена до 1 сентября 2008 г., то эти отношения сохраняются, при этом на отношения с участием опекуна, складывающиеся после введения в силу Закона об опеке, распространяются нормы нового Закона.

Так, например, опека над ребенком была установлена 1 марта 2008 г. Опекун пожелал продать автомобиль, перешедший к ребенку в порядке наследования. Соответствующее заявление о выдаче предварительного разрешения органа опеки и попечительства на совершение сделки было подано им 2 сентября 2008 г. К этим новым правам и обязанностям, складывающимся по поводу поданного заявления, применяются нормы Закона об опеке, определяющие основания для выдачи разрешения или отказа, а также порядок и сроки рассмотрения вопроса.

2. Специальные правила установил Закон об опеке в отношении ранее заключенных договоров о приемной семье, а также договоров о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Поскольку с 1 сентября 2008 г. и приемная, и патронатная семья является одним из видов опеки (попечительства) над детьми, такие договоры должны заключать не учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а органы опеки и попечительства. Кроме того, эти договоры уже больше не могут оформляться как трудовые, поскольку законодатель отнес их к договорам возмездного оказания услуг.

Однако в связи с тем, что ранее на территории многих субъектов Федерации уже были заключены договоры о патронате, а дети были переданы на воспитание в патронатные семьи, законодатель пошел навстречу сложившейся ситуации и закрепил правило о том, что такие договоры сохраняют свою силу. Правда, необходимо признать, что такие договоры могут сохранять свою силу в части, не противоречащей законодательству. Тем не менее в подавляющем большинстве случаев договоры о патронатном воспитании противоречили законодательству до принятия Закона об опеке, противоречат они ему и сейчас.

Дело в том, что в соответствии с п. 1 ст. 121 СК РФ (как в ранее действовавшей, так и в новой редакции) выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирать формы их устройства могут исключительно органы опеки и попечительства. Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается. Поэтому договоры о патронатном воспитании, заключенные не с органом опеки и попечительства, а с учреждением для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, противоречили законодательству еще до принятия Закона об опеке. К сожалению, основой для заключения таких договоров служили законы субъектов Федерации, не соответствующие приведенной норме СК РФ.

По вышеуказанной причине вводная норма ст. 32 Закона об опеке применима не ко всем договорам о патронатном воспитании, а лишь к тем, которые заключались патронатными воспитателями с органами опеки и попечительства.

Такие договоры заключались, например, в Астраханской области на основании областного закона "О патронате над несовершеннолетними", в соответствии с которым в заключении договора участвовали три стороны - орган опеки и попечительства, учреждение и патронатный воспитатель. В части, не связанной с правами и обязанностями учреждения, предоставляющего патронат, указанные договоры сохраняют силу на основании ст. 32 Закона об опеке.

3. К сожалению, заключительные положения Закона об опеке не определили срок, в течение которого Правительство РФ должно принять все предусмотренные данным Законом акты. В отсутствие этих актов деятельность органов опеки и попечительства затруднена.

4. Необходимо также иметь в виду, что введение в действие Закона об опеке требует от субъектов Федерации проведения полной ревизии законодательства, затрагивающего сферу опеки и попечительства. Необходимо не только зафиксировать систему органов государственной власти субъектов Федерации, наделенных полномочиями по опеке и попечительству, но и снять проблему противоречия регионального законодательства о формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей, новой редакции ст. 123 СК РФ.

15 ноября 1997 года

N 143-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Дата добавления: 2015-05-31