Законодательная власть

Законодательная власть принадлежит Парламенту. Президент под­писывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского права он не охватывается понятием Парламента. Система, существую­щая во Франции, получила название «рационализированный Парла­ментаризм».

Структура Парламента. Парламент состоит из двух палат: Нацио­нального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и Сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают де­путатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обя­занность государства обеспечивать депутатам их материальные по­требности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (около трети основного), ко­торое должно выплачиваться в зависимости от участия членов Парла­мента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). С 1995 г. члены Парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совер­шения ими уголовного преступления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других случаях для лишения иммунитета тре­буется разрешение бюро палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена Парламента может быть приостановлено на пери­од сессии, если этого требует палата.

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракци­онная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата с госу­дарственными должностями невозможно, избранный должен отказать­ся от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (послед­ние поддерживают порядок в палате и занимаются административно-хозяйственными вопросами). Помимо руководства заседанием палаты председатель имеет и другие полномочия: председатели палат назнача­ют по три члена в Конституционный совет, председатель нижней пала­ты председательствует в конгрессе Парламента при утверждении по­правок к Конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции Президента республики в случае вакантности поста. С пред­седателями палат должен консультироваться Президент в случае вве­дения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает ре­шение, если правительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парла­ментом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Пред­седатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.

Как и в других парламентах, в палатах французского Парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсужда­ют законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан вхо­дить в постоянную комиссию.

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта зако­на. В них входят члены нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и сенаторы, избираемые верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласи­тельные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает вре­менные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии для определенных случаев, например для снятия депутат­ской неприкосновенности с члена парламента. Для изучения научных и технических проектов создано объединенное бюро палат (8 депутатов и 8 сенаторов).

Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председа­телей (бюро палаты и председатели фракций).

Депутатские объединения (во Франции их называют политически­ми группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти объ­единения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фрак­ций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фракций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.

Внутренняя структура Сената аналогична структуре Национально­го собрания. Сенаторов приблизительно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).

Полномочия Парламента. Как и другие парламенты, французский Парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) он реализует, как правило, путем принятия за­конов.

Осуществляя законодательную деятельность, Парламент принима­ет обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие Конституцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обык­новенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в Конституции, а закон о ее изменении можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: на­пример, нельзя изменить республиканскую форму правления). Фран­цузский Парламент по Конституции 1958 г. — это Парламент с ограни­ченной компетенцией (повторяем, что это относится прежде всего к обыкновенным законам).

В Конституции содержится перечень вопросов, по которым Парла­мент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает за­коны-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в Конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) Парламент издает исчерпывающие законы, а исполни­тельная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в Конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право Парламента издавать законы ограничивается также полномочиями Президента, который может выносить законо­проекты на референдум, минуя Парламент.

Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Пра­вительственный законопроект представляется в бюро любой палаты, законодательное предложение депутата и сенатора — только в бюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. Полномочия комиссий ограничены: они могут подержать или отклонить законопро­ект и предложение, но не могут заменить их своими. После этого проект проходит три чтения: общую дискуссию, постатейное обсуждение, го­лосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения, если законо­проект возвращается из другой палаты непринятым. Однако прави­тельство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокиро­ванного голосования» — с учетом только поправок правительства. До первого чтения возможен «предварительный вопрос»: обсуждение це­лесообразности законопроекта, но оно имеет ограниченный характер. Выступает лишь автор текста и один противник, после чего произво­дится голосование.

Принятый в одной палате, проект передается в другую, и если будет принят в том же тексте, — идет на подпись к Президенту. Если другая палата его не примет, возможно длительное его хождение из палаты в палату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты можно, если этого желает правительство: оно может потребовать от Парламен­та создать смешанную паритетную комиссию (по семь человек от каж­дой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с правительством. Если комиссии не удается подго­товить согласованный текст или ее текст не принимается обеими пала­тами Парламента, правительство может потребовать от нижней палаты принять окончательное решение. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это относится обычно к предло­жениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законо­проекта), оно исключает из процедуры верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Из сказанного видно, что роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодо­леть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты толь­ко обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. все воздер­жавшиеся и неучаствующие в голосовании автоматически зачисляют­ся в число голосовавших против).

Закон после принятия передается Президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секре­тарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодо­левается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифи­цированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем один раз в три с половиной года, но президент Ф. Миттеран, например, приме­нял его за 14 лет лишь два раза).

Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет. Органические законы направ­ляются туда в обязательном порядке. Обратиться в Конституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы (минимум 60 членов любой палаты). Такое обращение приостанавли­вает подписание закона, оно возможно только при положительном ре­шении Конституционного совета.

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осущест­вления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий долж­ны быть внесены в Парламент на утверждение.

Французский Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства: вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий,^ следственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее палате. Возможна подача петиции Парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посред­ник Парламента, назначаемый, однако, правительством на шесть лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав по­средник не имеет, но он может сообщать об этом Парламенту, возбуж­дать дисциплинарное и судебное производство, давать свои рекоменда­ции государственным органам (по вопросам прав граждан). В департа­ментах (административно-территориальных единицах) есть предста­вители посредника — делегаты.

Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить прави­тельство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа в доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о доверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в от­ставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к Парламенту принять правительственную програм­му, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство должно уйти в отставку, оно не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у Президента имеется «личное» право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необхо­димым.

В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится де­путатами. Внесение ее затруднено рядом процессуальных требований, а принятие почти невозможно: ведь правительство формируется на практике партиями парламентского большинства, хотя по конституции это не обязательно. Резолюция может быть принята только абсолют­ным большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воздержавшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к го­лосующим против). Резолюции порицания принимаются крайне редко.

Судебные полномочия Парламента связаны с созданием им особых судов (Высокий суд правосудия и др.) для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинения. Института импич­мента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия Парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с на­чала октября по конец июня. Переход во Франции к одной девятиме­сячной сессии с 1995 г. объясняют сокращением законодательной дея­тельности (уже существует развитое законодательство) и усилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должна провести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможны дополнительные заседания. Постоянные комис­сии могут работать и вне сессии. Палаты заседают раздельно, совмест­ные заседания возможны только в форме конгресса для утверждения поправок к конституции. Послания Президента Парламенту заслуши­ваются на раздельных заседаниях палат.

Дата добавления: 2015-05-31