Задачи финансового контроля

Понятие, цели, задачи и содержание финансового контроля.

Понятие классификация и финансово-правовых норм

Финансово-правовая норма — это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило поведения в отношениях, возникающих в.процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований.

Финансово-правовые нормы имеют общие признаки характерные для всех юридических норм и специфические, свойственные финансового права.

К общим признакам финансово-правовой нормы относятся:

· это писаные правила поведения установленные государством, а поэтому исполнение обеспечивается принудительной силой государства;

· правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение;

· это правило поведения общего характера, обращенное ко всем участникам регулируемых ею общественных отношений;

· возлагает на участников отношений юридические обязанности и предоставляет им субъективные права;

· имеет формализованный характер - всегда выражена в каком-либо правовом нормативном акте — законе, указе, постановлении, приказе, инструкции, принятом компетентным государственным органом или органом местного самоуправления.

Специфические признаки финансово-правовой нормы обусловлены особенностями предмета и метода финансово-правового регулирования.

Специфические особенности финансово-правовой нормы проявляются в:

· а) регулируемых правоотношений – финансовые;

· б) содержании финансово-правовых норм;

· в) характере установленных в них предписаний;

· г) мере ответственности за нарушение предусмотренных правил;

· д) способах защиты прав участников финансовых отношений.

1. Финансово-правовые нормы отличаются по своему непосредственно целевому назначению, которое определяется отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований по регулированию образования, распределения и ис­пользования государственных и муниципальных фондов, денежных средств.

2. Финансово-правовые нормы редко возникают как фактические, т.е. в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы. Финансово-правовые нормы не имеют своего прототипа в общественной жизни. Однако в редких случаях такие ситуации встречаются. Финансовые отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде. Они объективно обусловлены общественными потребностями, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., проявляются только в формах, установленных государством и муниципальным образованием. Однако в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований возникают и такие отношения, которые не являются с экономической точки зрения финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что является главным признаком финансов, например отношения по бюджетному процессу, по установлению налогов, сборов, пошлин, по государственному финансовому контролю и т.д.

Сначала создается фактическая модель поведения, а затем она оформляется нормой права. Так, на уровне субъектов Федерации порядок предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое время существовал фактически и лишь в последние годы был закреплен в праве.

3. Финансово-правовые нормы являются средством реализации общественных, т.е. публичных, а не частных интересов. Это обусловлено принадлежностью финансового права к праву публичному, особенностями предмета финансово-правового регулирования. Финансово-правовые нормы являются средством реализации интересов всего общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного, трудового и т.д.), являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов хозяйствования, физических лиц и др.

4. Финансово-правовые нормы отличаются своей нестабильностью.

Во-первых, отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются в своей основе экономическими, а значит, подвержены различным экономическим колебаниям, которые определяются влиянием политики на экономику, структурными перестройками в системе управления, миграционными процессами в различных регионах и др. Нестабильность отношений, приводит к нестабильности самого финансово-правового регулирования и прежде всего к отмене устаревших и появлению новых финансово-правовых норм.

Во-вторых, бюджетно-правовые отношения, охватываемые сферой финансовой деятельности государства и муниципальных образований, нестабильны изначально. Они существуют в рамках правовых актов о бюджете, которые вступают в силу с принятием соответствующих законов о бюджете и действуют только в течение финансового года.

5. Финансово-правовые нормы содержат редкую разновидность норм-расчетов, которые представляют собой показатели, содержащие выраженные в количественном измерении объемы деятельности и уровни развития. Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета и фиксации: например, нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного долга и т.д.

Финансово-правовые нормы имеют ряд особенностей, обусловленных методом финансово-правового регулирования, в качестве которого выступает метод властных предписаний.

6. Финансово-правовые нормы в большинстве являются обязывающими (или императивными), т.е. ими устанавливаются обязанности самых различных субъектов финансового права. Метод властных предписаний, доминирующий в финансовом праве, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны, а именно: государства в законах или муниципального образования в постановлениях. Императивность финансово-правовых норм распространяется как на субъектов, издающих властные предписания, так и на субъектов, следующих им. В Налоговом кодексе РФ определены требования к такого рода предписаниям и свобода воли налогового органа, очень мала.

7. Большая часть финансово-правовых норм это компетенционные нормы, т.е. такие, которыми устанавливается компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений и финансов (ст. 7, 8, 9 БК РФ). Компетенционные нормы в законе чаще всего даются в нейтральной формулировке или формулируются через права соответствующих субъектов (например, ст. 31 НК РФ). Однако компетенционные нормы нельзя рассматривать как исключительно управомочивающие, это такие права, которые государственный орган или орган местного самоуправления обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Компетенционная норма это право-обязанность, т.к. устанавливает полномочие и одновременно закрепляет обязанность государственного органа или органа местного самоуправления.

8. В финансовом праве есть правовые нормы, устанавливающие права субъектов финансового права - управомочивающие, не обремененные признаком обязательности (ст. 21 НК: право на использование налоговых льгот; на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов; на получение отсрочки, рассрочки, налогового кредита и т.д.). Особенность управомочивающих финансово-правовых норм состоит в том, что они в большинстве случаев производны, вторичны от обязывающих, как бы «привязаны» к обязывающей (императивной). Например, все управомочивающие нормы ст. 21 НК РФ производны от нормы п. 1 ст. 23 НК РФ, закрепляющей обязанность уплаты налога и сбора. Без этой нормы управомочивающие нормы не имели бы никакого смысла и у субъектов финансового права не возникало бы потребности в их реализации.

Преобладание в системе финансово-правовых норм обязывающих (императивных), компетенционных норм, специфика управомочивающих финансово-правовых норм позволяет констатировать, что в целом они имеют императивный характер.

Классификации финансово-правовых норм

Классификация финансово-правовых норм важна для понимания особенностей финансово-правового регулирования и уровня развития финансового законодательства.

В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные - непосредственно направлены на регулирование общест­венных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Основная масса финансово-правовых норм — регулятивные, поскольку финансовое право не является сугубо охранительной отраслью права, а призвана регулировать определенную группу отношений, т.е. закрепить их, упорядочить деятельность субъектов в этих отношениях и т.д. (ст. 51, 56 НК РФ).

Охранительные - предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения. Число охранительных норм в финансовом праве постепенно увеличивается, что связано с необходимостью установления, а в ряде случаев повышения, ответственности субъектов финансовых правоотношений за свои действия (ст. 116-129 НК РФ).

Регулятивные и охранительные нормы финансового права тесно взаимосвязаны друг с другом. Охранительные производны от регулятивных, так как они устанавливают ответственность за нарушение установленной обязанности, а если нет обязанности нет ответственности.

Регулятивные финансово-правовые нормы в зависимости от юридического содержания классифицируются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие финансово-правовые нормы.

Обязывающие - устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные действия. Большинство финансово-правовых норм — обязывающие. Очень часто они формулируются в финансово-правовых актах в виде прямых обязательных предписаний (ст. 45 НК РФ). Часто обязывающие финансово-правовые нормы внешне объ­ективируются в законодательстве в нейтральной формулировке (ст. 121 БК РФ - обязанность эмитента - «Информация о заимствованиях и других обязательствах вносится эмитентом в Государственную долговую книгу Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства»).

Запрещающие - устанавливают обязанность лица воздерживаться от определенных действий, указанных в финансово-правовой норме (ст. 87 НК РФ, запрещающая проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам). Запрещающие финансово-правовые нормы встречаются в финансовом законодательстве не часто. Это связано с тем, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не могут развиваться иначе как за счет активного поведения обязанных субъек­тов, т.е., за счет обязанности по уплате налога, по выделению бюджетных ассигнований и т.д. А запреты с юридической стороны выражаются в юридических обязанностях пассивного содержания, т.е. в обязанностях воздерживаться от совершения действий. Поэтому, в отличие от обязывающих финансово-правовых норм, запрещающие нормы не могут обеспечить цели финансово-правового регулирования.

Управомочивающие - предусматривают возможность субъекта финансового права действовать по своему усмотрению в рамках требований финансово-правовой нормы.

Существует два вида управомочивающих финансово-правовых норм.

Для первого вида этих норм характерно, что возможность их реализации (или не реализации) зависит исключительно от воли субъектов финансового права. Главным образом, к таким субъектам относятся налогоплательщики. Однако в последние годы круг таких субъектов расширяется.

Для второго вида управомочивающих финансово-правовых норм характерно то, что субъект права имеет определенную свободу, в выборе средств, времени и т.д. реализации этой, нормы, однако эта норма в любом случае должна быть им реализована. Речь идет здесь о финансово-правовых нормах, закрепляющих компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления через установление прав этих органов. (ст. 31 БК РФ). Эти права являются компетенционными, а значит, они одновременно становятся и обязанностями для данных органов.

Финансово-правовые нормы могут быть классифицированы в зависимости от специализации, т.е. операции, которую они выполняют в процессе правового регулирования. Поэтому выделяются так называемые специализированные нормы. Они не являются самостоятельной норма­тивной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам.

Виды специализированных норм:

· - общие (общезакрепительные);

· - оперативные;

· - коллизионные;

· - нормы-дефиниции;

· - нормы-принципы.

Общие (общезакрепительные) нормы в обобщенном виде фиксируют определенные элементы регулируемых отношений (ч.1 ст. 2 НК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах).

Оперативные определяют вступление в силу финансово-правовых норм, отмену действующих, продление срока их действия и т.д. (ст. 1 и 2 ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 17 июля 1998 г.).

Коллизионные нормы указывают на законы, порядок и проч., которые должны действовать именно в данном случае (при наличии альтернатив) (ст. 7 ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Она сформулирована так: «Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, опре­деленный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса и подлежат приведению в соответствие с частью первой Кодекса»).

В нормах-дефинициях в обобщенном виде закрепляются признаки какой-либо финансово-правовой категории. Большое число норм-дефиниций содержится в НК РФ (ст. 8 НК РФ - понятие налога и сбора; ст. 6 БК РФ - понятия бюджета, бюджетной системы РФ, субвенции, дотации и т.д.).

В нормах-принципах сформулированы основные начала бюджетного, налогового и другого законодательства, финансовой деятельности тех или иных государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 3 НК РФ - определяет основные начала законодательства о налогах и сборах).

Кодификация финансового законодательства, проведенная в 1998 г., естественно привела к увеличению числа специализированных финансово-правовых норм.

В системе финансово-правовых норм можно выделить группу рекомендательных норм. Рекомендательные нормы - предложения конкретных органов, обращенные к тем или иным субъектам. Наиболее часто такие нормы встречаются в ежегодно принимаемых законах о бюджетах. Увеличение числа рекомендательных норм в современных условиях обусловлено проведением в жизнь политики федерализма, реализацией курса на финансовую децентрализацию, самостоятельность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

По масштабу действия финансово-правовые нормы классифицируются на общие и специальные.

Общими являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех, или иных отношений, а специальными - нормы, распространяющиеся на определенный вид отношений в пределах данного рода. К примеру, общими являются нормы первой части НК РФ, распространяющиеся на все налоговые отношения, а специальными — нормы, регулирующие тот или иной вид налогов, налоговых отношений.

По территории действия различают финансово-правовые нормы, действующие:

· а) на всей территории Российской Федерации;

· б) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

· в) на территории соответствующего муниципального образования. Соответственно, первые содержатся в правовых актах представительных и исполнительных органов власти федерального уровня, вторые — в аналогичных правовых актах субъектов Федерации, а третьи — в правовых актах органов местного самоуправления.

По времени действия финансово-правовые нормы подразделяются на постоянные и временные. Постоянные нормы, которых большинство в финансовом праве, устанавливаются на неопределенный срок действия и утрачивают силу в связи с их отменой или изменением. Временные нормы — это нормы, установленные на определенный срок.

В зависимости от особенностей предмета регулирования финансово-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные финансово-правовые нормы определяют источники образования денежных фондов государства и муниципальных образований, объекты налогообложения и ставки налогов, виды расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Таковы почти все нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, большинство норм части первой Налогового кодекса РФ и др.

Процессуальные финансово-правовые нормы устанавливают порядок реализации материальных финансово-правовых норм, последовательность действий субъектов правоотношения. К процессуальным нормам относятся нормы, содержащиеся в ст. 169-264; 274-281 БК РФ и определяющие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Ряд процессуальных норм содержится в части первой Налогового кодекса РФ.

В современных условиях в связи с развитием финансового за­конодательства число процессуальных финансово-правовых норм увеличивается, что свидетельствует о реальности, достаточно высокой степени гарантированности материальных финансово-правовых норм на современном этапе и т.д.

В зависимости от характера регулируемых отношений финансово-правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансового контроля, страховые и т.д.

В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть подразделены на нормы законов и нормы подзаконных актов.

По кругу лиц (по субъектам) на которых распространяется действие норм права, нормы подразделяются на общие, специальные и исключительные.

Финансовый контроль — это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации.

Финансовый контроль, будучи составной частью контроля в деятельности хозяйствующего субъекта, является одной из функций управления. Он представляет собой систему действий уполномоченных лиц по проверке соблюдения управляемым субъектом:

· норм финансового права и решений, принятых управляющим субъектом,

· интересов управляющего субъекта.

Фактически, выше названы две основные цели финансового контроля, которые можно назвать тактическими. При этом стратегические цели финансового контроля, как и любого другого, перечислены в статье Контроль.

Несмотря на множество видов контроля в деятельности организации, ряд специалистов высказывает мысль, что финансовый контроль является контролем более высокого порядка по отношению к другим видам контроля. Это объясняется тем, что многие процедуры финансового контроля невозможно осуществить только как контроль финансовых потоков, без рассмотрения сущности финансируемых операций, а следовательно, без привлечения других видов контроля.

Приведём примеры:

Контроль использования бюджетных средств, выделенных на борьбу с эпидемией — требует привлечения не только финансовых экспертов, но и специалистов в области эпидемиологии, санитарии, медицинской статистики, поскольку необходимы ответы на вопросы:

· существовала ли в действительности эпидемическая угроза?

· каковы могли быть последствия эпидемии?

· как соотносятся бюджетные расходы и потенциальный вред?

· были ли профинансированные меры наиболее эффективными?

· существует ли очевидная связь между профинансированными мероприятиями и улучшением эпидемической обстановки?

Контроль расходования средств при строительстве здания требует участия специалистов-строителей, которые в состоянии определить, например:

· правильно ли определены объёмы строительных работ?

· все ли заявленные работы выполнены фактически?

· соответствуют ли использованные материалы проектно-сметной документации?

· достигнута ли эксплуатационная готовность объекта?

Контроль ценообразования на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы требует участия не только учёных в соответствующей области, но также инженеров, технологов, материаловедов и других технических специалистов.

Задачи финансового контроля в целом соответствуют целям, заявленным выше. Таким образом, их можно разделить на две группы — задачи по обеспечению законности и задачи по защите интересов собственника хозяйствующего субъекта. При этом надо понимать, что под понятием «финансовый» здесь подразумевается относящийся не только к деньгам, но и к любому имуществу, а также обязательствам.

Задачи по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных актов различного уровня

· Проверка соблюдения финансовой дисциплины, в том числе кассовой.

· Проверка пределов полномочий должностных лиц при принятии решений; выявление случаев превышения полномочий, в том числе злоупотребление ими в корыстных целях.

· Проверка соответствия совершённых хозяйственных операций требованиям законодательства.

· Контроль соблюдения установленных бюджетов и лимитов по статьям затрат.

· Проверка правильности документального оформления хозяйственных операций.

· Проверка правильности ведения бухгалтерского учёта; причём не только финансового, но и управленческого, если его ведение предусмотрено локальными нормативными актами.

· Проверка правильности и своевременности расчётов с бюджетом и государственными внебюджетными фондами.

· Проверка целевого использования целевых средств, в том числе заёмных и бюджетных.

· Контроль ценообразования в областях, где оно регулируется государством.

· Определение и (в ряде случаев) применение мер ответственности лиц, допустивших нарушения финансово-экономического законодательства.

Задачи по обеспечению интересов собственника

Первый и основной интерес собственника — получение прибыли, то есть прирост вложенного капитала (рост курса акций, получение дивидендов). Однако, возможны и другие локальные задачи, например:

· сокращение активов,

· наращивание кредиторской задолженности,

· увеличение средней заработной платы.

Если подобные цели поставлены в виде локального нормативного акта, мы возвращаемся к задачам первой группы. Но в большинстве случаев, финансовый интерес собственника (выступающего одновременно субъектом контроля) принимается по умолчанию в виде наиболее эффективного управления капиталом. Названная цель финансового контроля достигается путём решения следующих задач:

· Контроль сохранности имущества (в том числе, финансовых ресурсов), выявление случаев недостач, хищений, порчи; контроль мер по обеспечению сохранности.

· Оценка эффективности использования материальных ресурсов (например, полноты загрузки оборудования, использования земельных участков, оптимальности оборачиваемости материалов и т. д.); выявление внутрихозяйственных резервов.

· Оценка использования трудового потенциала организации, анализ кадровой политики.

· Оценка наличия и степени разработанности бюджетов, собственного контроля за их исполнением, анализ отклонений и принятых мер.

· Анализ принятой процедуры принятия управленческих решений и проверка её соблюдения на практике.

· Оценка ценовой политики, анализ системы ценообразования и маркетинговых мероприятий.

· Анализ эффективности привлечения заёмных средств.

· Анализ мер по оптимизации налогового бремени.

Предметом финансового контроля являются хозяйственные операции, то есть любые действия, приводящие к изменению стоимости имущества любого вида или обязательств любого вида.

Классификация финансового контроля

Дата добавления: 2015-05-31