Формы и методы государственного финансового контроля

До проведения радикальной экономической реформы 90-х годов теоретической и практической разработкой методов и форм проведения контроля занималась преимущественно экономическая наука, которая создала теоретическую базу и основы классификации различных форм и методов осуществления контроля. Во многом это объясняется тем, что контроль за хозяйственной деятельностью организаций ранее осуществлялся в рамках ведомственных или межведомственных отношений организаций с контролирующими органами, в условиях, когда подконтрольная организация действовала в пределах установленных плановых заданий и не имела какой-либо значительной самостоятельности в сфере экономической деятельности. Поэтому, выбор того или иного метода контроля, как правило, не приводил к каким-либо существенным правовым последствиям для самой организации, а юридическое значение имел только результат контрольной деятельности. Возможно, это была одна из причин того, что проблемам регулирования форм и методов контроля и методам его осуществления было посвящено небольшое количество научных работ юридического профиля.

В настоящее время в условиях экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов методы и формы осуществления контрольной деятельности значительно трансформировались. Методы и формы контрольной деятельности в сфере бюджетных отношений постепенно приобретают юридическую значимость, хотя и не настолько высокую как в налоговых отношениях, когда осуществление налогового контроля в той или иной форме непосредственно затрагивает интерес частного субъекта – организации или физического лица. В бюджетной сфере в силу административной подчиненности большинства подконтрольных субъектов (в частности, органов власти и бюджетных учреждений) и отсутствия у них как такового самостоятельного экономического интереса, направленного на извлечение прибыли, выбор форм и методов осуществления контрольной деятельности не приводит к такому вмешательству в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного лица, которое нарушало бы функционирование подконтрольного лица, поскольку это лицо, как правило, призвано реализовывать не свой собственный, а публичный интерес. Этим и объясняется отсутствие жесткой законодательной регламентации форм и методов бюджетного контроля в отличие от контроля налогового, методы и формы которого регламентированы в Налоговом кодексе РФ.

Бюджетный кодекс, нормативно определил формы финансового контроля, положив в основу выделения форм контроля совершенно другой признак, отличный от того, который использован в Налоговом кодексе, а именно - признак времени совершения соответствующих контрольных действий. В результате, статья 265 Бюджетного кодекса РФ закрепляет следующие формы государственного финансового контроля: предварительный, текущий и последующий контроль. Заметим, что выделение именно таких форм финансового контроля давно сложилось в научной литературе (Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М., Финансы и статистика, 1989, с.51; Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973, с.68; Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., Наука, 1964, с.123; Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.- Финансы и статистика, 1999. с.39; Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., Юриспруденция, 2000, с.122-123; Родионова В. М. Финансовый контроль: Учебник. М.: ИД ФБК-Пресс, 2002, с.44). Однако, не все авторы согласны с такой точкой зрения. Так, В. В. Бурцев отмечает, что «трудно согласиться с мнением …, что к формам финансового контроля следует относить предварительный, текущий и последующий контроль. Это не формы, а виды контроля по отношению ко времени его осуществления. В качестве же форм государственного финансового контроля нужно выделить следующие: ревизия, проверка, надзор, экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов (включая касающихся государственных программ, международных договоров и т. п.), в том числе их проектов. (Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Информационно-внедренческий центр «Маркетинг», 2000, с.89). Предварительный, текущий и последующий контроль на самом деле объективируются и находят свое реальное внешнее выражение, например, в проверке и сопоставлении показателей проектов бюджетов, в экспертизе и др., т. е. сами имеют определенные формы, а следовательно являются видами финансового контроля. При таком подходе следует признать более удачной правовую регламентацию форм налогового контроля, закрепленную в Налоговом кодексе (налоговые проверки, осмотр помещений и территорий и др.), по сравнению с формами финансового контроля, установленными Бюджетным кодексом.

Форма бюджетного контроля как внешнее выражение конкретного содержания отражается, прежде всего, в совершении конкретных действий по применению тех или иных приемов и способов для установления фактов объективной действительности, а также в документах контроля, закрепляющих его результаты (актах, справках и др.).

Форму бюджетного контроля <quest6< font="">можно определить как регламентированный нормами бюджетного законодательства способ организации, осуществления и формального закрепления результатов мероприятий контроля, представляющих собой единую совокупность действий уполномоченных органов по выполнению конкретной задачи бюджетного контроля. </quest6<>

В настоящее время в большинстве случаев для осуществления бюджетного контроля используются такие формы как ревизия и проверка. Цель ревизии (проверки) состоит в определении правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств бюджетов всех уровней, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в государственной (муниципальной) собственности. В зависимости от темы ревизии (проверки) в ходе ревизии (проверки) может проводится комплекс контрольных действий по изучению соответствия деятельности учредительным документам; исполнения смет доходов и расходов; использования бюджетных средств; соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями бюджетных средств; использования средств государственных внебюджетных фондов; поступления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; ведения бухгалтерского и бюджетного учета, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности и др. (Приказ Минфина РФ от 02.05.2007 № 39н "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок федеральной службой финансово-бюджетного надзора")

Выше уже было отмечено, что содержание контрольной деятельности и соответственно конкретная форма контроля во многом определяется приемами, применяемыми уполномоченными контролирующими органами, т. е. форма существует в неразрывном единстве с методами контрольной деятельности. Сама реализация контрольной деятельности происходит лишь путем применения уполномоченными органами соответствующих методов контроля. Более того, развитие самой контрольной деятельности полностью зависит от развития приемов и способов её осуществления и всецело им подчиняется.

«Метод» обычно понимается как способ (или совокупность способов) практического осуществления или познания изучаемых явлений. Кроме того, категория метода может рассматриваться как совокупность свойственных человеку эмпирических приемов познания окружающей действительности.

Метод бюджетного контроля <quest7< font="">можно определить как совокупность приемов, применяемых уполномоченными органами для установления объективных данных о распределении и использовании бюджетных средств, а также об исполнении лицами, возложенных на них обязанностей, т. е. при помощи методов бюджетного контроля происходит реальное изучение состояния объектов и предметов налогового контроля.</quest7<>

К методам контроля относятся конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций. Методами финансового контроля являются, в частности, проверка документов; экономический анализ; пересчет; контрольные замеры; исследование предметов и документов; осмотр помещений (территорий) и предметов; инвентаризация; экспертиза, счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности и т. д. Контрольные действия могут проводиться сплошным или выборочным способом. Сплошной способ заключается в проведении контрольного действия в отношении всей совокупности финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Выборочный способ заключается в проведении контрольного действия в отношении части финансовых и хозяйственных операций, относящихся к одному вопросу программы ревизии (проверки). Объем выборки и ее состав определяются уполномоченным проверяющим органом таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки всей совокупности финансовых и хозяйственных операций по изучаемому вопросу. Эффективность отдельных мероприятий бюджетного контроля во многом будет зависеть от последовательности и сочетания применяемых при их проведении методов контроля. (Приказ Минфина РФ от 02.05.2007 № 39н "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок федеральной службой финансово-бюджетного надзора")

Необходимо отметить, что формы и методы налогового контроля существуют в неразрывном, органичном единстве. Поэтому, как ни парадоксально, но при осуществлении контрольной деятельности в правовой форме проверки уполномоченные органы применяют проверку документов как прием или способ изучения реального состояния расчетов по налогам с бюджетом. При этом проверка документов будет являться лишь одним из целого комплекса методов бюджетного контроля, применяемых уполномоченными органами при проведении своей контрольной деятельности в форме проверок. Таким образом, в рамках одной правовой формы организации контрольной деятельности могут применяться различные методы контроля, в некоторых случаях совпадающие по наименованию с самой формой контроля.

Закрепление форм и методов осуществления контрольной деятельности на должном законодательном уровне имеет важное значение для защиты и сохранения баланса интересов обязанных и уполномоченных лиц при осуществлении бюджетного контроля. В настоящее время приходится констатировать отсутствие единого для всех уровней бюджетной системы должного законодательного регулирования всего комплекса элементов бюджетного контроля, включая формы, методы, порядок и сроки совершения контрольных мероприятий, а также оформления результатов бюджетного контроля.

В последнее время в области правового регулирования методов и форм контрольной деятельности появилась новая правовая форма регламентации контроля - административные регламенты и стандарты контрольной деятельности. Регламенты и стандарты контрольной деятельности устанавливают, как правило, основные единые принципы и требования к проведению контроля соответствующими органами. Очень часто регламенты и стандарты определяют требования к профессиональной квалификации инспекторов, правовому и документальному обеспечению проверок, оформлению результатов (доказательств), действиям контролирующих органов. Такие стандарты разрабатываются и применяются контрольными органами во многих странах мира. В России в настоящее время наиболее динамично развивается “стандартизация” аудиторской деятельности. На наш взгляд, стандартизация деятельности органов, осуществляющих бюджетный контроль на всех уровнях бюджетной системы, также была бы очень эффективной для обеспечения единообразного применения норм бюджетного законодательства.

Дата добавления: 2015-05-31