Источники российского экологического права 2 страница

Кроме того, огромное значение имеют экологизированные законы, в которых, наряду с нормами других отраслей (уголовного, гражданского, административного, трудового и др.), содержатся и нормы, регулирующие отношения в области охраны и использования окружающей среды.

Среди источников российского экологического права важное место занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерацией. Перечень вопросов, по которым Президент РФ вправе принимать соответствующие указы и распоряжения, не ограничен. Указы и распоряжения Президента РФ определяют основные направления внешней и внутренней политики, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (при этом, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам). Например, Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «Основные положения государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» и др. определяют порядок и основные этапы перехода внутренней и внешней политики РФ к устойчивому развитию.

К числу источников экологического права относятся нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Российской Федерацией и иными федеральными органами исполнительной власти: они могут быть правительственными, ведомственными и межведомственными. Подзаконные нормативные акты издаются федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в соответствии с действующим федеральным законодательством.

На основании и во исполнении Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Постановления и распоряжения Правительства РФ обеспечивают единую государственную политику в сфере природопользования и охраны окружающей среды, направлены на регулирование общественных отношений по каким-либо определенным вопросам и обращены к определенному кругу субъектов. Например, Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»; Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. № 1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» посвящены порядку и методикам разработки и утверждения некоторых экологических нормативов.

Нормативно-правовые акты – постановления Правительства РФ могут приниматься во исполнение закона для конкретизации его отдельных положений (так, например, Постановление о порядке проведения государственной экологической экспертизы⁷ было принято для конкретизации Федерального закона «Об экологической экспертизе») или для определения компетенции органов управления и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды (как, например, Постановление Правительства РФ «Положение о Министерстве природных ресурсов РФ» от 22 июля 2004 г.).

Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления экологического контроля, ведения кадастров природных ресурсов, государственной экологической экспертизы, нормирования, лицензирования и др. представляют собой значимое звено в иерархической системе источников российского экологического права.

Министерства, комитеты, ведомства, агентства и службы издают приказы, постановления, инструкции, распоряжения, правила, положения и другие нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией по вопросам применения экологического законодательства, обязательные для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц. Например, приказ Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду в РФ» является важнейшим правовым актом, регулирующим порядок проведения ОВОС.

В данном контексте необходимо отметить ведомственные нормативные акты, принятие Министерством природных ресурсов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством здравоохранения РФ и др.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления являются самостоятельными в пределах своих полномочий и также могут издавать постановления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Компетенция органов местного самоуправления определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в РФ» и др. Им принадлежащие нормотворческие права несколько расширены и им принадлежит право в пределах своей компетенции принимать решения о проведении экологических мероприятий локального характера. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 43 устанавливает, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1. устав муниципального образования;

2. правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3. правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В частности, в их компетенцию входит решение таких вопросов, как, например, организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения и др.

Особое внимание хотелось бы обратить на такой источник экологического права, как локальный нормативный акт. В условиях развития рыночных отношений, роль локальных нормативных актов все возрастает – они обеспечивают свободу предпринимательства, право свободного распоряжения своим имуществом. Локальные акты можно классифицировать на юридические нормативные акты и на индивидуальные локальные акты. К первой группе локальных актов относятся нормативные решения, регулирующие экологические отношения, которые могут создавать и фактически создают признанные государством обязательные для участников правоотношений локальные нормы экологического права (например, распределение имущественных паев, распределение прибыли, правила внутреннего распорядка, инструкции, регулирующие охрану труда и др.) Вторую группу локальных актов составляют индивидуальные локальные решения, обладающие признаками, присущими юридическим фактам, с которыми нормы экологического права связывают возникновение, развитие, прекращение правоотношений с сфере природопользования и охраны окружающей среды. Локальные экологические акты становятся источниками экологического права толь в случае, если они санкционированы государством по предварительному полномочию на основе государственных рекомендаций или приняты субъектом экологического права по полномочию государства.

Технические акты: экологические нормативы и стандарты, санитарные нормативы и правила, строительные нормы и правила, экологические сертификаты, лицензии на отдельные виды деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды утверждаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ и являются нормативными актами, устанавливающими критерии безопасности окружающей среды для человека и выполняют вспомогательную роль при осуществлении правоприменительной деятельности.

Приказ Минюста РФ от 14 июля 1999 г. "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" устанавливает, что не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты, если они не содержат правовых норм, т.к. они не носят нормативный характер.

Являясь актами, признанными не нуждающимися в государственной регистрации, технические акты носят вспомогательный характер и могут дополнять подзаконные нормативные правовые акты.

Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Постановления Пленума высшего Арбитражного суда обязательны для судов соответствующих судебных систем и посвящены разъяснению, толкованию применения правовых норм. Так, например, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» в отсутствие прецедентного права в РФ, сложно отнести к числу источников экологического права, но они оказали весомое воздействие на некоторые отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не являются непосредственными источниками экологического права, поскольку Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд не наделены правотворческой функцией – их акты являются актами правоприменительного нормативного толкования в сфере правосудия.

Согласно Конституции РФ субъекты федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по тем вопросам, которые отнесены к их ведению. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Каждый субъект РФ имеет свою конституцию или устав и законодательство. Принятые в таковых формах нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды рассматриваются как источники экологического права.

Вопросы ведения субъектов конкретизируются федеральными отраслевыми законами в сфере природопользования и охраны окружающей среды. На их основе субъекты РФ принимают свои законодательные акты.

На территории субъектов РФ экологическое законодательство активно развивается. Тенденции развития весьма многообразны и, видимо, преждевременно формулировать определенные выводы о перспективах развития данных источников экологического права. Региональная специфика – природные особенности районов, экономическая база развития природоохранительных мероприятий и другие условия не позволяют в данный момент выделить общие тенденции и приоритеты. В ряде случаев природоохранительное законодательство субъектов дублирует федеральное, в иных случаях законодатель субъекта разрабатывает нормы, которые пока не получили своего закрепления и развития на федеральном уровне.

Весьма интересны и эффективны такие акты, как, например, Закон республики Адыгея «Об экологической безопасности на территории республики Адыгея» от 13 ноября 1998 г., который определяет правовые основы обеспечения экологической безопасности на территории Республики Адыгея - целями настоящего Закона являются регулирование правоотношений всех субъектов права в Республике Адыгея по вопросам экологической безопасности, решение общественно - политических, социальных и экономических проблем в Республике Адыгея на основе приоритета экологической безопасности при осуществлении всех видов деятельности; Закон республики Башкортостан «Об экологической безопасности республики Башкортостан» от 2 июня 1997 г. - данный закон регулирует отношения в области экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности граждан и юридических лиц, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц и направлен на защиту жизни, здоровья и условий жизнедеятельности человека, защиту общества, его материальных и духовных ценностей, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате воздействий на окружающую природную среду.

Распоряжение комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Администрации Санкт-Петербурга от 10 декабря 2001 г. «Об обеспечении химической безопасности населения Санкт-Петербурга» гласит: в целях обеспечения химической безопасности населения Санкт-Петербурга необходимо выполнение следующего комплекса мероприятий:

1. Функционирование городской аварийной службы по ликвидации химических загрязнений.

2. Укрепление материально-технической базы городской аварийной службы по ликвидации химических загрязнений.

3. Проведение учений по экстренной ликвидации химических загрязнений.

4. Очистка территории города от загрязнения токсичными веществами.

5. Изучение загрязнения почв тяжелыми металлами.

6. Составление поэлементных карт и карт суммарного загрязнения почв на всю территорию города.

7. Комплексное обследование территорий общего пользования и объектов социальной сферы с экстренной ликвидацией выявленных загрязнений.

8. Содержание и ведение банка данных участков химического загрязнения и объектов - потенциальных источников загрязнения.

9. Выявление, учет и паспортизация производственных и транспортных объектов, потенциально опасных по химическим загрязнениям.

10. Разработка и внедрение современных способов реабилитации почв, загрязненных токсичными веществами.

11. Проведение среди населения профилактических и информационно-разъяснительных мероприятий по предупреждению и ликвидации химических загрязнений.

Распоряжения комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Администрации Санкт-Петербурга от 3 декабря 2001 г. «Об обеспечении радиационной безопасности населения Санкт-Петербурга» утверждает необходимость выполнения определенного комплекса мероприятий по обеспечению радиационной безопасности населения.

Закон Санкт-Петербурга от 29 мая 2003 г. № 239-29 "Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге"(Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 15 мая 2003 года) также представляет собой достаточно интересный пример законотворчества субъекта Российской Федерации. Так, например, благоустройство рассматривается как состояние среды жизнедеятельности населения на территории Санкт-Петербурга (городской среды), оцениваемое с точки зрения ее потребительских качеств, а также деятельность по поддержанию и улучшению потребительских качеств городской среды. Объекты благоустройства рассматриваются в ст. 3. Глава 2 закона посвящена органам и должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере благоустройства, а глава 3. содержит перечень административных правонарушений в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге.

Указанные нормативные правовые акты, являются, на наш взгляд, одними из самых удачных примеров нормотворчества в сфере обеспечения экологической безопасности населения. При этом, разумеется, нормотворчество субъектов РФ в соответствующей сфере достаточно активно развивается и уже во многих субъектах можно обнаружить весьма интересные и позитивные примеры формирования и применения новых законодательных тенденций.

Задача улучшения качественного уровня экологического законодательства носит всеобщий характер, она не ограничивается рамками правотворческой и правоприменительной деятельности только отдельных стран. С другой стороны, такой подход не ограничивается исключительно правовыми науками или юриспруденцией, он объединяет множество академических дисциплин, занимающихся различными аспектами законодательной деятельности, но с учетом значения практических потребностей общества, а также и общественного отношения к вопросам охраны окружающей среды.

Необходимо признать, что различные аспекты создания, оценки и применения экологического законодательства во многом являются универсальными и поэтому должны исследоваться в междисциплинарном аспекте. Охрану и оздоровление окружающей природной среды; рациональное использование и возобновление природных ресурсов; сохранение и развитие социальной сферы, обеспечивающей нормальное существование и экологическую безопасность индивида и общества, невозможно обеспечить исключительно специальными эколого-правовыми нормами.

При формировании самостоятельной методики оценки эффективности соответствующей правовой нормы, следует иметь в виду, что современное экологическое право максимально приближено к естественным наукам, с одной стороны, а с другой – к образовательным и общественно-политическим дисциплинам (имеются в виду экологические направления почвоведческих, географических, биологических, геологических и других естественных наук, медицинских, социальных, правовых, политических и экономических научных дисциплин). Кроме того, происходит восприятие и реализация концепции устойчивого развития - программы действия всего мирового сообщества на современном этапе, т. е. экономического развития, социального развития и охраны окружающей среды.

Современное российское экологическое законодательство переживает некое преобразование из плоскости административно-командного регулирования в механизм реализации экономической и политической свободы его субъектов. В связи с этим формирование принципиально нового законодательства происходит достаточно сложно. Создание новых норм и институтов не должно приводить к уничтожению ранее действовавших эффективных юридических установлений. Успешно зарекомендовавшие себя как в теории, так и на практике институты, такие как, например, экологический контроль, нормирование в области охраны окружающей среды и др., несомненно, должны быть сохранены – их эффективность и действенность уже доказаны. Кроме того, и в целом система и методы регулирования экологически значимых общественных отношений в современном обществе должны сохранять стабильность и определенную устойчивость – хаотичные многочисленные изменения в законодательстве не могут привести к быстрому созданию новой эффективной системы правового регулирования.

Дата добавления: 2015-05-31