Планирование в сфере использования и охраны земель и земельных участков

Как правомерно отмечается авторами в учебнике «Земельное право», под редакцией Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева, А. В. Бабанова (стр. 382-384), подготовленном Московской государственной юридической академией в 2006 году, планирование в сфере использования и охраны земель является частью «организационно-правового процесса подготовки и принятия государственными и муниципальным органами решений (направлений действия, комплекса мероприятий), связанных с хозяйственным и иным воздействием на природную среду, различных регионов страны, а также нейтрализацией последствий антропогенной деятельности и негативных (чрезвычайных) явлений природного характера, объективируемых в специальных правовых актах» (стр. 382). Однако, объектом планирования является не только природная среда, но и другие компоненты окружающей среды.

Земля как основа жизни и деятельности людей, основной компонент как природной среды, так и окружающей среды в целом, основной природный ресурс, используемый в сельском и лесном хозяйстве, является объектом планирования. При этом, планирование направлений использования земли для удовлетворения тех или иных потребностей людей, учитывая её значимость, является одной из важнейших государственных функций. Территориальное планирование как вид планирования, объектом которого является земля как территория проживания и хозяйственной деятельности людей, регулируется специальным кодифицированным актом – Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.

Планирование как одна из основных функций по управлению в сфере использования и охраны земель представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ по определению перспективных и приоритетных направлений при использовании и охраны земель, а также закреплению в нормативных правовых актах мероприятий, обеспечивающих рациональное и эффективное использование земли и других природных ресурсов, а также обеспечивающих устойчивое развитие окружающей среды в интересах настоящего и будущего поколений. Применительно к земле следует использовать термин «территориальное планирование».

Целью территориального планирования, при котором определяются перспективные и приоритетные направления использования земельных участков, является обеспечение условий для устойчивого развития территории в интересах настоящего и будущего поколений. Условия для устойчивого развития территории как основы жизни и деятельности людей создаются посредством установления в нормативных правовых актах требований к осуществлению градостроительной деятельности, которые обеспечивают безопасность жизни и деятельности людей, ограничивают негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечивают рациональное использование и охрану земли и других природных ресурсов на перспективу, в интересах настоящего и будущих поколений.

При территориальном планировании в документах определяются основное назначение территории (основное направление использования земли) – категория земель. Выделяются земли, предназначенные для развития транспорта, энергетики, обороны и безопасности, особо охраняемых территорий (см. ст. ст. 10, 19 Градостроительного кодекса РФ 2004 года), для ведения сельского и лесного хозяйства, а также застроенные и незастроенные земли (см. ст. 14, 19 Градостроительного кодекса РФ 2004 года). При территориальном планировании определяются перспективные и приоритетные направления использования земель. Например, при включении земель сельскохозяйственного назначения в состав земель населенных пунктов, изменяется категория земель посредством перевода земель сельскохозяйственного назначения в состав земель населенных пунктов или в случае включения земель или земельных участков в состав особо охраняемых территорий в порядке, определенном в соответствии с ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ.

Территориальное планирование осуществляется посредством проведения специально уполномоченными органами публичной власти мероприятий по зонированию земель и резервированию земель и земельных участков. При зонировании земель территория делится на зоны в зависимости от выбранных критериев. При резервировании выделяются зоны или земельные участки, которые в будущем должны быть использованы для удовлетворения определенных потребностей (нужд) людей в будущем. При резервировании приоритет имеют публичные нужды над частными. На момент резервирования земельные участки могут находиться в собственности или в пользовании определенных лиц, или в публичной собственности и использоваться определенным образом. В таком случае при резервировании земельных участков у правообладателей есть предусмотренные законом гарантии (компенсация убытков, возмездность изъятия земельного участка при резервировании).

При территориальном планировании в документах градостроительного зонирования (см. ст. 36 Градостроительного кодекса РФ 2004 года) и в документах по планировке территории (см. ст. 41 Градостроительного кодекса РФ 2004 года) в соответствии с законодательством выделяются элементы планировочной структуры, устанавливаются границы земельного участка как объекта недвижимости в градостроительстве.

По содержанию территориальное планирование представляет собой распорядительную деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти. При территориальном планировании принимаются нормативные правовые акты, в которых определяются правила по использованию земельных участков, включая ограничения в использовании таких участков. При территориальном планировании принятие нормативных правовых актов органами исполнительной власти осуществляется в рамках компетенции, установленной законами, в первую очередь Градостроительным кодексом РФ 2004 года. При этом, регламентированы в законе не только компетенция органов исполнительной власти, но и процедура принятия нормативных правовых актов территориального планирования.

Объектом правоотношений по территориальному планированию являются объекты земельных правоотношений – земли определенной категории в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса РФ 2001 года. Изменение категории земель при территориальном планировании осуществляется в соответствии с ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ.　

Правовыми формами планирования в сфере использования и охраны земель являются 1) документы территориального планирования; 2) документы градостроительного зонирования; 3) документы по планировке территории.

При территориальном планировании в документах градостроительного зонирования (см. ст. 36 Градостроительного кодекса РФ 2004 года) и в документах по планировке территории (см. ст. 41 Градостроительного кодекса РФ 2004 года) в соответствии с законодательством выделяются элементы планировочной структуры, устанавливаются границы земельного участка как объекта недвижимости в градостроительстве.

Документы территориального планирования в зависимости от объекта могут быть следующих видов: 1) документы территориального планирования РФ – схемы территориального планирования РФ (см. ст. 10-13 Градостроительного кодекса РФ 2004 года); 2) документы территориального планирования субъекта РФ – схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ст. 14-17 Градостроительного кодекса РФ 2004 года); 3) документы территориального планирования муниципальных образований – схемы территориального планирования муниципального образования, генеральные планы городских и сельских населенных пунктов и городских округов (см. ст. 18-22 Градостроительного кодекса РФ 2004 года).

Документами градостроительного зонирования являются: 1) карта градостроительного зонирования (см. статья 34 Градостроительного кодекса РФ 2004 года); 2) градостроительный регламент (см. статьи 36 - 40 Градостроительного кодекса РФ 2004 года).

Любое строительство на территории населенного пункта осуществляется в соответствии с генеральным планом населенного пункта. В случае, если застройка участка не предусмотрена генеральным планом это может быть основанием для отказа в предоставлении земельного участка (см. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 08.07.2005 г. № КА-А41/5734-05).

Документы территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат обсуждению с заинтересованными органами местного самоуправления (см. статьи 16, 21 Градостроительного кодекса РФ 2004 года) и населением (см. статью 24 Градостроительного кодекса РФ 2004 года) в порядке, установленном законодательством. Градостроительный регламент в составе Правил землепользования и застройки выносится на публичные слушания (см. статью 31 Градостроительного кодекса РФ 2004 года).

Документами по планировке территории являются: 1) проект планировки территории (см. статья 42 Градостроительного кодекса РФ 2004 года); 2) проект межевания территории (см. статья 43 Градостроительного кодекса РФ 2004 года); 3) градостроительный план земельного участка (см. статья 42 Градостроительного кодекса РФ 2004 года); 4) решение о развитии застроенной территории.

Территориальное планирование осуществляется такими способами как зонирование и резервирование земель и земельных участков.

Зонирование – деление земель определенной категории на зоны в соответствии с установленными критериями. Выделяют экологическое и градостроительное зонирование. Выделяют также правовое зонирование. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ предусматривает выделение защитных, охранных и санитарно-защитных зон в целях охраны условий жизнедеятельности человека, окружающей его среды, снижения негативного воздействия на окружающую среду от деятельности человека. Экологическое зонирование – выделение зон в зависимости от экологических критериев.

Примером экологического зонирования является экологическое зонирования территории, прилегающей к озеру Байкал, которое регулируется в соответствии с федеральным законом "Об охране озера Байкал" специальным постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 661 "Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон". Органы государственной власти обязаны информировать население относительно месторасположения границ экологических зон. Границы экологических зон закрепляются специальными межевыми знаками, форма которых утверждается Министерством природных ресурсов.

Экологическое зонирование может применяться также в случаях причинения вреда окружающей среде с целью определить на местности загрязненные территории. Границы «зон загрязнения» должны быть установлены и отмечены на местности информационными знаками, о чем должны быть информированы все граждане, как проживающие в зоне загрязнения, так и проживающие в зонах, имеющих непосредственную границу с зоной загрязнения. Установление границ зон радиоактивного загрязнения, зон отселения, отчуждения связано с определенными правами и обязанностями, в том числе и для правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости. Поэтому местоположение границ таких зон имеет значение для определения объема прав и обязанностей участников различных правоотношений, в том числе и земельных.

Градостроительное зонирование делится на два вида: территориальное и функциональное. При территориальном зонировании критерием выделения зоны является её территориальная принадлежность. При территориальном зонировании выделяются земли определенной категории, например, земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности в границах субъекта РФ. Территориальное зонирование может совпадать с административно-территориальным делением. Кроме того, территориальное зонирование на землях населенных пунктов представляет собой выделение зон, для которых в правилах землепользования застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Функциональное зонирование представляет собой выделение зон в зависимости от видов функционального назначения объектов, расположенных на земельных участках. Территориальные, функциональные или экологические зоны определяются в документах градостроительного зонирования.

Резервирование земель в соответствии со статьей 70.1 Земельного кодекса РФ представляет собой выделение в документах территориального планирования зон планируемого размещения объектов, необходимых для государственных или муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, особо охраняемых территорий, водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Срок резервирования не может быть более 7 лет, а для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных сооружений не более 20 лет. Резервирование оформляется актом о резервировании в соответствии со статьей 9 ФЗ от 10 мая 2007 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд». Резервирование является основанием для ограничения прав правообладателя земельного участка, включая ограничение его оборота (см. статьи 27 и 56.1. Земельного кодекса РФ).

Порядок резервирования регулируется постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 года № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд».

Дата добавления: 2015-05-31