Правовые меры охраны поверхностных водных объектов от деградации

Пользование водными объектами, особенно для хозяйствен­ных целей, а также прилегающими к ним природными объекта­ми — землями, лесами, недрами, растительным миром — способно вызвать негативные изменения в состоянии вод и тем самым ока­зать вредное воздействие на окружающую среду, здоровье людей и экономику страны. В целях предупреждения и устранения таких негативных изменений, в том числе восстановления водных объек­тов, водное законодательство устанавливает меры по охране вод от загрязнения, засорения и истощения.

Кроме того, с водами связаны такие опасные природные явле­ния, как наводнения, разрушение берегов, плотин и других водохо­зяйственных сооружений, эрозия почв, образование оползней, се­левых потоков, заболачивание и засоление земель, которые именуются негативным воздействием вод (ст. 67 ВК РФ). Эти явления возникают не только в силу действия стихийных сил природы, но и могут быть спровоцированы экологически некорректным поведе­нием людей, авариями на водохозяйственных и иных объектах. Опасность возникновения подобных явлений требует разработки и выполнения чрезвычайных мер, направленных на предотвраще­ние негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, предусмотренных, в частности, ст. 67 ВК РФ.

Воды также являются средой обитания животного и раститель­ного мира, и в необходимых случаях для охраны ценных видов жи­вой природы необходимо принятие мер по консервации водных объектов и присвоению им статуса особо охраняемых водных объектов.

Таким образом, под правовой охраной водных объектов сле­дует понимать установленные нормами права меры, направленные на предотвращение деградации, сохранение, улучшение и восстановление водных объектов, а также меры по предупреждению нега­тивного воздействия вод, в том числе через регулирование водо­пользования.

Характеризуя данный институт водного права, необходимо ис­ходить из того, что охрана водных объектов не является абсолютно самостоятельным видом деятельности, которым должны зани­маться специальные организации или органы государственной власти. Охрана водных объектов неотделима от регулирования во­допользования и пользования другими природными объектами, так как именно на стадии предоставления водных объектов в поль­зование и определения требований, обращенных к водопользова­телям, по предупреждению и устранению негативных последствий хозяйственного использования вод достигается наилучший эколо­гический эффект. Охрана вод — это прежде всего обязанность са­мих водопользователей, хотя специальные меры, скажем, по укреплению берегов, лесопосадкам и прибрежной полосе, созда­нию особо охраняемых водных объектов выполняются и могут вы­полняться самостоятельно специальными организациями и орга­нами вне прямой связи с водопользованием.

Правовые меры охраны водных объектов определены в ряде федеральных законов, комплексно регулирующих экологические отношения, а также в водном законодательстве, которым с учетом природных и иных особенностей вод, интересов общества, связан­ных с водами, предусмотрены специальные требования.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» как осно­вополагающий комплексный экологический нормативный правовой акт определяет общие обязанности природопользователей, вклю­чая водопользователей, органов государственной власти по пре­дупреждению и устранению негативных воздействий своей дея­тельности на окружающую среду. В частности, на этапе проектиро­вания водопользователи обязаны учитывать последствия своей деятельности на водные и другие природные объекты исходя из приоритетной обязанности рационального использования и вос­производства природных ресурсов (ст. 35). Они также обязаны применять наилучшие экологические технологии, устанавливать технические средства обезвреживания сточных вод (ст. 36). При решении вопроса о строительстве объектов гидроэнергетики долж­ны учитываться реальные потребности в электрической энергии и предусматриваться меры по охране водных объектов, водосборных площадей и экосистем в целом (ст. 40). Для сельского хозяйства действуют требования по установлению санитарно-защитных зон и использованию очистных сооружений, предупреждающих, в част­ности, поступление в водные объекты сточных вод с сельскохозяй­ственных угодий (ст. 42).

Предупреждение негативного воздействия на воды обеспечива­ется применением процедуры экологической экспертизы, установ­ленной Федеральным законом «Об экологической экспертизе». За­кон носит комплексный характер и нацелен на охрану окружаю­щей среды в целом и ее отдельных компонентов во взаимодействии и взаимосвязи. Для водопользования данный Закон означает, что проекты хозяйственной деятельности, влияющие на состояние вод, включая проекты строительства, модернизации, расширения, технического перевооружения и изменения в режиме эксплуата­ции объектов, требуют получения положительного заключения экологической экспертизы.

Для обеспечения охраны вод имеют значение Федеральный за­кон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Закон РФ «О недрах», Зе­мельный и Лесной кодексы РФ и др.

Специальные меры охраны водных объектов от деградации, в том числе меры обеспечения рационального водопользования, содержатся в водном законодательстве. Для удобства изложения целесообразно воспользоваться методом классификации и объеди­нить эти меры в несколько групп. Охрана водных объектов дости­гается путем:

-установления правового режима охраны водных объектов;

-определения общих и индивидуальных прав и обязанностей во­допользователей по охране вод и их рациональному использованию;

-разработки и реализации мероприятий органами государствен­ной власти и местного самоуправления по обеспечению исполне­ния законодательства;

-поощрения экологически благоприятной деятельности и уста­новления мер юридической ответственности за нарушение водно­го законодательства.

Правовой режим охраны водных объектов, под которым по­нимается система правил и мероприятий, нацеленных на преду­преждение и устранение деградации вод, включает прежде всего запреты и ограничения на сбросы отходов и не подвергшихся сани­тарной очистке сточных вод, а также на осуществление отдельных видов деятельности. В частности, запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления. Содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ в водных объек­тах не должно превышать естественного фона; захоронение в вод­ных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ за­прещено (ст. 56 ВК РФ). Содержание правового режима такого вида водного объекта, как болото, включает запрет за их загрязне­ние и засорение отходами производства и потребления, нефтепро­дуктами, ядохимикатами (ст. 57 ВК РФ). На водосборных площа­дях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового во­доснабжения, не допускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ. Также не разрешается орошение земель сточны­ми водами, если это не соответствует санитарному законодатель­ству (ст. 59 ВК РФ). Водные объекты, обладающие особой приро­доохранной, научной, культурной, рекреационной и иной немате­риальной значимостью, могут быть признаны Правительством РФ особо охраняемыми водными объектами (ст. 66 ВК РФ). Такие объекты могут быть полностью или частично, постоянно или вре­менно изъяты из хозяйственной деятельности.

Учитывая, что состояние водных объектов зависит не только от водопользования, но и от деятельности, осуществляемой на водосбор­ной площади, водное и земельное законодательство предусматривают установление водоохранной зоны для каждого поверхностного вод­ного объекта, в пределах которой действует режим ограничений на хозяйственную и иную деятельность (ст. 65 ВК РФ).

Водоохранная зона — это территория, примыкающая к берего­вой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, на ко­торой действует специальный режим осуществления хозяйствен­ной и иной деятельности. Основное назначение водоохраной зоны — предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов, истощения вод, сохранение среды обитания водных био­логических ресурсов, объектов животного и растительного мира. Для этого в пределах водоохранных зон запрещены такие дей­ствия, как использование сточных вод для удобрения почв, захоро­нение отходов, радиоактивных, химических и иных опасных ве­ществ, размещение кладбищ и скотомогильников, движение и сто­янка транспортных средств, за исключением их проезда по дорогам и стоянок на дорогах и в специально оборудованных местах, имею­щих твердое покрытие.

В состав водоохранной зоны входит прибрежная защитная поло­са — часть водоохранной зоны, непосредственно примыкающая к береговой линии. Здесь действует более строгий режим хозяйст­венной деятельности: запрещены распашка земель, выпас сельско­хозяйственных животных, размещение отвалов размываемых грун­тов. Примечательно, что установленный прежним Водным кодексом запрет на размещение дачных и садово-огородных участков, а также на выделение земель для индивидуального жилищного строитель­ства в прибрежной защитной полосе снят. Таким образом, Водный кодекс РФ узаконил сложившуюся в последнее десятилетие практи­ку незаконного (с точки зрения действовавшего ранее законодатель­ства) использования земель в водоохранных зонах. Собственникам земельных участков и коттеджей, расположенных в непосредствен­ной близости от водных объектов, теперь не грозит их изъятие.

Ширина водоохранной зоны зависит от вида водного объекта и его размеров. Так, для рек и ручьев в зависимости от их протяжен­ности ширина водоохранной зоны колеблется от 50 до 200 м. Ши­рина водоохранной зоны моря составляет 500 м. Внешние границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос закрепляются на местности специальными информационными знаками.

Вторую группу мер охраны водных объектов образуют общие и индивидуальные права и обязанности водопользователей по охране и рациональному использованию вод. Водный кодекс РФ возлагает на водопользователей такие общие обязанности, как обя­занности не допускать причинения вреда окружающей среде, сво­евременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, вести учет объема забора и сброса сточных вод, вести наблюдение за со­стоянием водных объектов и водоохранными зонами (ст. 39). Кро­ме того, водопользователи, использующие водные объекты для це­лей теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать тем­пературный режим водных объектов, т. е. не допускать изменения естественного температурного фона (ст. 62). При эксплуатации водо­хозяйственных систем водопользователи не могут осуществлять сброс сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке или не соот­ветствующих требованиям технических регламентов (ст. 60).

В договорах водопользования, а также решениях о предостав­лении водных объектов в пользование общие права и обязанности конкретизируются. В частности, этими документами могут быть индивидуально установлены условия и режим забора воды, опре­делены разрешенные для использования технические средства за­бора и другие условия.

Охрана водных объектов от деградации обеспечивается испол­нительной деятельностью органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления, отвечающих за регулирование использования и охрану вод. В интересах охраны водных объектов Федеральное агентство водных ресурсов ведет Государственный водный реестр, Росгидромет осуществляет мониторинг состояния водных объектов. По каждому речному бассейну Федеральным агентством водных ресурсов готовятся схемы комплексного ис­пользования и охраны водных объектов, которые включают мате­риалы о состоянии водных объектов, их использовании. На основе таких материалов определяются допустимая антропогенная нагруз­ка на водные объекты, мероприятия по охране водных объектов, водохозяйственные мероприятия, водохозяйственные балансы, лимиты забора воды, квоты забора и сброса сточных вод, необходи­мые финансовые ресурсы, а также другие необходимые мероприя­тия. На основе схем комплексного использования и охраны вод­ных объектов, которые являются обязательными для соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, принимаются решения о предоставлении водных объектов в поль­зование и определяются условия водопользования.

В целях выявления правонарушений и обеспечения соблюде­ния водопользователями требований водного законодательства осуществляются государственный контроль и надзор за использо­ванием и охраной водных объектов (ст. 36) [27]. Полномочия по веде­нию контроля возложены на территориальные органы Росприроднадзора и Ростехнадзора.

Важным правовым механизмом обеспечения охраны водных объектов является нормирование. Порядок нормирования — это сложная в правовом и техническом выражении схема определения и установления ограничений загрязнения водных объектов, кото­рая регулируется большим числом актов, особенно подзаконных, хотя общие правила установлены ВК РФ. Следует отметить, что новый ВК РФ существенно изменил прежний порядок нормиро­вания, действовавший ранее на основании ВК РФ 1995 г., и прак­тическое внедрение новой системы нормирования еще потребует немало времени, так как связано с разработкой и технических рег­ламентов, и дополнительных подзаконных актов.

Статья 35 ВК РФ предусматривает установление следующих нормативов и иных качественных показателей для водных объектов:

-нормативов предельно допустимых воздействий на водные объ­екты (ПДВ);

-нормативов предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах (ПДК);

-целевых показателей качества воды в водных объектах.

Нормативы предельно допустимых воздействий на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных веществ, микроорга­низмов и иных показателей качества воды в водных объектах (нор­мативы ПДК). Они определяются по каждому бассейну водного объекта с учетом природной особенности территории и содержат допустимую величину антропогенной нагрузки и массу вредных веществ, которая может поступить в водный объект. В настоящее время такие нормативы отсутствуют, хотя уже принят ряд государ­ственных решений, предписывающих их разработку[28].

Нормативы ПДК определяют показатель максимально допусти­мого содержания в водных объектах химических и биологических веществ. В отличие от нормативов ПДВ, которые могут быть раз­личными по каждому водному объекту, нормативы ПДК едины для всех водоемов и водотоков и устанавливают по каждому загрязняю­щему веществу его допустимую максимальную концентрацию. Этот показатель определяется исходя из назначения водного объекта и по сути не учитывает естественные различия в качестве вод.

В целях нормирования качества все водные объекты делятся на два вида: водные объекты хозяйственно-питьевого и коммунально-бытового водопользования и водные объекты рыбохозяйственного назначения. Соответственно ПДК по одному и тому же веществу будут различными для водного объекта, имеющего питьевое или хозяйственно-бытовое назначение, и для водного объекта, имею­щего рыбохозяйственное назначение. По сложившейся практике водные объекты или их части, расположенные на территории посе­лений, признаются объектами питьевого и хозяйственно-бытового назначения, а все остальные — рыбохозяйственными. Первые раз­рабатываются и утверждаются Минздравсоцразвития России, а последние — Минсельхозом России. В настоящее время действу­ют ПДК по примерно 2000 загрязняющим веществам. Несмотря на наличие различного рода методик, соотношение нормативов ПДВ и ПДК остается недостаточно ясным.

Абсолютно новой категорией в системе нормирования явля­ются целевые показатели качества воды, которые устанавливают­ся для каждого речного бассейна или его части с учетом, с одной стороны, природных особенностей водного объекта, а с другой — условий целевого использования водных объектов. Водный ко­декс возлагает обязанность по разработке и принятию порядка утверждения целевых показателей водных объектов на Прави­тельство РФ.

Таким образом, Водный кодекс 2006 г. изъял из системы норма-¹ тивов предельно допустимые сбросы, или ПДС, определяющие по­рядок сброса сточных вод в нашей стране начиная с конца 40-х гг. прошлого столетия. Однако данные нормативы предусмотрены пока действующими подзаконными актами, а общие правила уста­новлены Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Установление нормативов ПДС по данным правовым актам для каждого источника сброса индивидуально предусматривалось Водным кодексом 1995 г. и служило одним из основных механиз­мов контроля за сбросами сточных вод. Исчезновение нормативов ПДС из Водного кодекса 2006 г. также поставило под сомнение применимость процедуры выдачи разрешений на сброс сточных вод, так как именно в разрешениях содержатся показатели ПДС по каждому веществу для данного источника. На основе этих данных ведется расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Из смысла Водного кодекса РФ 2006 г. (ст. 35) следует, что кон­центрация загрязняющих веществ в сточных водах в обязательном порядке и индивидуально в разрешениях устанавливаться не будет при соблюдении правила о том, что количество веществ и микро­организмов, содержащихся в сбросах сточных вод, не должно превышать нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Водный кодекс РФ не определяет методики того, каким образом можно этого достичь. Поэтому остается открытым вопрос о том, каким образом и кто будет определять количество веществ и мик­роорганизмов в сточных водах. Статья 60 ВК РФ вносит некото­рую ясность для сбросов сточных вод с водохозяйственных сис­тем (системы водоснабжения, канализации, орошения и удобре­ния земель, гидротехнические сооружения), устанавливая, что при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается сброс сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов. Таким образом, в этой области предположительно будет введен порядок, при котором количественные и качествен­ные показатели сбрасываемых сточных вод (вместо нормативов ПДС) будут определяться для отдельных видов деятельности фе­деральным законом — техническим регламентом. Однако какими будут эти показатели и по каким критериям они будут определять­ся, не ясно.

Наконец, меры охраны включают поощрение экологически благоприятной деятельности и установление мер юридической ответственности за нарушение водного законодательства. Приме­чательно, что ст. 20 ВК РФ предусматривает, что плата за пользо­вание водными объектами устанавливается на основе принципа стимулирования экономного использования водных ресурсов. Од­нако как будет применяться этот принцип, не ясно, поскольку не­обходимых постановлений Правительства РФ по определению ставок платы и порядка ее взимания не принято. Пока же льготы по уплате водного налога для экологически добросовестных водо-пользоватей не установлены, а плата за негативное воздействие на окружающую среду в силу низких ставок платы не имеет ощутимо­го стимулирующего эффекта.

Нарушение правовых требований по охране и рациональному использованию водных объектов, пользование без правоустанав­ливающих документов, сброс с превышением нормативов ПДВ, нарушение режима использования водоохранных зон влекут приме­нение к нарушителям мер юридической ответственности, а также прекращение и ограничение водопользования. Такие меры в соот­ветствии со ст. 41 ВК РФ применяются в случаях угрозы причине­ния вреда жизни и здоровью человека, возникновения радиацион­ной аварии и иной чрезвычайной ситуации, причинения вреда окружающей среде, в иных случаях. Приостановление водопользо­вания осуществляется как в судебном, так и в административном порядке. Ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления либо решени­ем суда.

В соответствии со ст.68 ВК РФ за нарушение водного законодательства наступает административная и уголовная ответственность. Административная ответственность в соответствии со ст. 8.13 КоАП РФ (нарушение правил охраны водных объектов); 8.14 (Нарушение правил водопользования); 8.15 (Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных и водоохранных сооружений и устройств); 8.16-8.20.

Ответственность за действия, предусмотренные ст. 257 УК РФ, наступает в случаях, когда концентрация загрязняющих веществ в водоемах и водных источниках превышает установленные нормативы, в результате чего причи­нен или мог быть причинен вред здоровью людей, сельскохозяйственному производству, рыбным запасам, животному и растительному миру.

Под причинением существенного вреда здоровью людей, являющегося квалифицирующим признаком, следует понимать заболевания людей, опас­ные для жизни или соединенные со стойкой утратой трудоспособности или длительным расстройством здоровья.

Законодательством предусмотрено, что за загрязнение водоемов, в част­ности, путем эксплуатации на предприятиях, коммунальных и других объек­тах неисправных очистных сооружений и устройств, отключения очистных сооружений и устройств на какой-либо срок, нарушения правил транспор­тировки, хранения, использования минеральных удобрений и других препа­ратов, могущих повлечь или повлекших загрязнение воды, административ­ную и уголовную ответственность в предусмотренных законом случаях несут как должностные, так и иные виновные лица. Такие действия могут быть со­вершены как умышленно, так и по неосторожности.

Согласно уголовному законодательству преступными признаются также:

незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промысла­ми (ст. 256 УК РФ), лесосплав или взрывные работы с нарушением пра­вил охраны рыбных запасов, нарушение правил водопользования; несоблю­дение правил обращения с водой, отпущенной для полива, если это повлекло крупный ущерб или повреждение ирригационных сооружений и устройств;

бесхозяйственное использование воды, предназначенной для полива сель­скохозяйственных культур; умышленное уничтожение водохозяйственных объектов или ирригационных и осушительных сооружений.

Уголовное законодательство предусматривает ответственность за загряз­нение моря веществами, вредными для здоровья людей или живых ресурсов моря, либо другими отходами и материалами (ст. 250 УК РФ). Согласно дан­ной статье уголовному наказанию подлежат лица, осуществившие незакон­ный сброс в целях захоронения в пределах внутренних морских и террито­риальных вод РФ, а также открытого моря с судов и иных плавучих средств, воздушных судов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций веществ, вредных для здоровья людей или для живых ресурсов моря, либо других отходов и материалов, которые могут нанести ущерб зо­нам отдыха или препятствовать другим законным видам использования мо­ря. Ответственность наступает за сам факт незаконного сброса в море в це­лях захоронения вредных веществ. Под незаконным сбросом таких веществ следует понимать их умышленное затопление вопреки Правилам охраны от загрязнения прибрежных вод морей (утверждены 12 апреля 1984 г.) и Пра­вилам выдачи разрешений на сброс в целях захоронения в море отходов и

См.: Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 2. С. 16-17.

других материалов, регистрации их характеристик и количества, определе­ния места и времени сброса (утверждены 26 января 1983 г.). Незаконный сброс вредных веществ как с целью их захоронения, так и без таковой, по­влекший загрязнение морской среды, т. е. ухудшение физико-химических и биологических свойств морской воды, свыше предельно допустимых норм, в зависимости от наступивших последствий влечет ответственность лиц по ст. 252 УК РФ.

Ответственность за деяния, предусмотренные данной статьей, могут не­сти виновные лица из числа команд как российских, так и иностранных су­дов и иных плавучих средств, воздушных судов, платформ и иных искусст­венно сооруженных в море конструкций.

Материальная ответственность наступает независимо от привлечения ви­новных к административной или уголовной ответственности. Водопользова­тели обязаны возместить убытки, причиненные нарушением водного законо­дательства. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 14 от 5 ноября 1998 г., ущерб, причиненный сбросом неочищенных и недостаточ­но очищенных сточных вод и других вредных веществ в водные объекты, оп­ределяется в соответствии с действующим водным законодательством (ст.69 ВК РФ).

Ущерб, причиненный рыбному хозяйству сбросом в водоемы сточных вод и других видов отходов, исчисляется в соответствии со специально раз­работанной методикой подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству.

В соответствии с новым водным законодательством органам по регулиро­ванию использования и охраны водных объектов предоставлено право предъявлять иски к государственным объединениям, предприятиям, учреж­дениям, общественным организациям и гражданам РФ, а также к иностран­ным гражданам и юридическим лицам о возмещении убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства, и использовать эти сред­ства на проведение мероприятий по охране водных объектов.

Дата добавления: 2015-05-31