Федерализация Украины как средство преодоления ее глубокой региональной дифференциации

В Украине, в том числе и в Крыму, идет обсуждение идеи федерализации страны. В феврале 2013 г. в Симферополе в рамках проекта «Украинская Федерация» прошел круглый стол «Крымская автономия, от химеры к реальности». Мероприятие было организовано общественным движением «Украинский выбор». Проект «Украинская Федерация» направлен на разработку научно обоснованной концепции перехода от унитарной к федеративной системе государственного устройства Украины. Большинство участников круглого стола назвали проблему федерализации страны актуальной, а вопрос о реформировании системы государственного управления в Украине – назревшим.[1]

Идея федерализации Украины весьма противоречива, она имеет в украинском политикуме как сторонников, так и противников. На наш взгляд, это объясняется реально существующими значительными различиями в социально-экономическом и политическом развитии регионов Украины. Нередко даже говорят о расколе Украины. В чем суть этого «раскола» и лежащие в его основе причины? Каковы возможные средства противодействия ему? Может ли федерализация Украины способствовать консолидации страны и ее более успешному развитию? Попытаемся ответить на эти вопросы.

Факторы «раскола» Украины

Основными аспектами существенных региональных различий украинского общества являются следующие факторы. Население Востока и Запада Украины имеет различную культурно-историческую идентичность и менталитет. В течение многих сотен лет восточная часть Украины находилась под влиянием Москвы, в то время как западная – в сфере Австро-Венгерской империи, Румынии и Польши. Об этих исторических реалиях свидетельствуют многочисленные документы. Так, 22 января 1919 г. на торжественном Акте Соборности в Киеве уполномоченные представители Украинской Народной Республики и Западно-Украинской Народной Республики подписали «Универсал Соборности», в котором провозглашалось, что «отныне воедино сливаются столетиями оторванные друг от друга части единой Украины»[2] (курсив мой. - А.М.). Однако возможно ли в одночасье изменить то состояние огромных масс населения, которое формировалось веками?

В Украине существует серьезная дифференциация в религиозной жизни. В западных областях преобладает протестантская и католическая церковь, в восточной части же – православная. В общей религиозной сети страны Украинская православная церковь Московского патриархата состоит из 8168 религиозных организаций (37% от общего числа), протестантские религиозные организации разных направлений - 5570 организаций (25%), Украинская греко-католическая церковь - 3315 организаций (15%), Украинская православная церковь Киевского патриархата - 2270 организаций (10%). В отдельные периоды истории Украины (например, во время правления президента В.А. Ющенко) церковная дифференциация активно использовалась в политических целях. Существенные проблемы в отношениях между православными и униатами в Украине сохранятся и сегодня.[3]

Не совпадают и внешнеполитические ориентиры жителей западной и восточной частей украинского государства. Согласно опросам общественного мнения, жители западных областей Украины выступают за скорейшее присоединение страны к Европейскому союзу и НАТО, а украинцы на востоке и юге страны – за более прочные отношения с Россией. За политическую ассоциацию Украины и вступление в зону свободной торговли с Евросоюзом выступают 66% жителей западного региона. В то же время большинство сторонников Единого экономического пространства и сотрудничества с Россией проживает на востоке (54%) и юге страны (74%).[4] Влиятельная зарубежная украинская диаспора в США и Канаде имеет этнические корни в основном на Западной Украине.

Вопросам региональных различий и региональной политики достаточно много места уделяется и в украинских внутриполитических дискуссиях. В 1994 г. лидер Народного Руха Украины В. Черновол заявлял о возможности формирования Галицкой Ассамблеи из пяти областных советов запада Украины. Во время, когда Президентом Крыма был Ю. Мешков, обсуждалась вероятность существенной автономизации полуострова. В начале 2000-х гг. в инициированном Президентом Украины Л.Д. Кучмой обсуждении политической реформы в стране одно из предложений состояло в учреждении второй палаты парламента. Как правило, сенат является институциональной формой, присущей федерализму. Таким образом, вопрос автономизации, федерализации, регионализации Украиныне является чем-то абсолютно новым для страны.

Дифференциация запада и востока Украины проявляется и в сфере экономики. Уровни экономического развития территорий правого и левого берегов Днепра существенно различаются, в результате чего выделяются промышленно развитый (восточный) и депрессивный (западный) регионы. В Западной Украине гораздо сильнее, чем в восточных областях, развито малое предпринимательство. Очень различно место малых предприятий в экономике отдельных регионов Украины. Если их часть в общем объеме произведенной продукции в Черновицкой, Закарпатской, Ивано-Франковской, Тернопольской областях по итогам 2002 г. составляла 15-21 %, то в Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Луганской областях – от 4,1 до 5,4%[5].

Внешнеэкономические связи областей юга и востока Украины в значительной степени ориентированы на Россию. Например, в торговом обороте Харьковской области Россия занимает первое место, ее доля составляет около 40 %. При этом сотрудничество охватывает, прежде всего, высокотехнологичные производства, продукция которых является конкурентоспособной на мировом рынке. Это такие сферы как освоение космоса, самолетостроение, сложное машиностроение, оборонная промышленность и ряд других направлений. Наиболее активно развиваются связи Харьковщины с Московской, Белгородской, Курской и Оренбургской областями. На территории Харьковской и Белгородской областей создан еврорегион «Слобожанщина», в котором развивается целый ряд взаимовыгодных проектов. Харьковская и Белгородская области являются соседями, между их населением существуют тесные семейные и родственные связи.

Настороженность и даже напряженность в отношениях между западом и востоком Украины существовала, как уже отмечалось, веками. Она дремлет, когда не затрагиваются интересы друг друга, и обостряется, когда эти интересы противопоставляются. Пример подобного противопоставления – это обсуждение в политических кругах страны вопроса об уравнивании в правах ветеранов Великой Отечественной войны и участников Украинской повстанческой армии. Попытки бывшего президента Украины В.А. Ющенко посадить за один праздничный стол в мае 2005 г. этих непримиримых врагов привели к скандалам и в последний момент были отменены.

Таким образом, существует целый ряд исторических, политических, экономических, социальных и других факторов, влияющих на дифференциацию украинского общества. Можно предположить, что в целях укрепления суверенитета Украины и сохранения ее территориальной целостности руководство страны должно добиваться уменьшения влияния указанных факторов.

Причины региональной дифференциации в Украине

Как правило, в научной литературе и публицистике существующую дифференциацию украинского общества, в том числе при исследовании указанных выше факторов, характеризуют понятием раскола. Таково мнение ведущих украинских политологов.[6] На этой же точке зрения стоят и многие российские эксперты.[7] Подобое мнение довольно распространено и уже устоялось как в политике, так и в политологии. Однако нам представляется, что расколоть можно нечто целое, и при этом должна быть соответствующая цель и средства такого раскалывания. Анализ показывает, что подобного целого как сплоченного украинского государства в истории не существовало. Оно было составлено из отдельных фрагментов, которые принадлежали к разным государственным образованиям. Нет и субъекта международных отношений («дровосека»), который бы был заинтересован в расколе Украины. Нет и топора как средства такого раскола.

В 20-х гг. из состава Российской Федерации в Украину были переданы значительные территории на юго-востоке страны. В 1939 г. к Украине была присоединена Западная Украина (Галиция и Волынь), а в 1940 — Северная Буковина (Черновицкая область) и часть Бессарабии (юг Одесской области). В 1954 г. к 300-летию Переяславской рады Украине был подарен Крым. Существенные различия между ними сохраняются и сегодня. Как правило, говоря о «расколе» Украины, отмечают две большие ее части – запад и восток. Однако они далеко не однородны, членение можно продолжить. Так, экономическое и политическое своеобразие есть и в Крыму, которое центральная власть в Киеве пытается нивелировать. Киев стремится поставить на руководящие должности в регионе не крымчан, а своих политиков и управленцев.[8]

Таким образом, Украину составляют довольно значительные по размерам разнородные административно-территориальные единицы. Для их включения в новый организм необходимы были существенные усилия. В этом суть политики интеграции, если понимать под интеграцией соединение частей в целое. На наш взгляд, такие усилия в прошедший исторический период украинскими политиками не были предприняты. Более того, на каждых следующих национальных выборах проявлялось стремление политических сил ради победы использовать поляризацию населения, углубляя существующие различия. Между тем, в условиях такой мозаичной структуры страны необходимо было предпринять эффективные меры по «склеиванию» разнородных составляющих частей.

Другой важный вопрос касается субъектов мировой политики, заинтересованных в «расколе» Украины. Если смотреть на современное состояние страны, то в качестве «дровосеков» могут восприниматься одновременно и ЕС, и Россия. Они как бы растягивают Украину в разные стороны: первый – к ассоциированному членству, вторая – в Единое экономическое пространство. Однако такое мышление возможно при поиске врагов и перекладывании своих проблем на чужие плечи. На самом деле в данном случае сказывается отсутствие эффективной внутренней политики по формированию целостной украинской политической нации. Мы оставляем в стороне вопрос о противоречиях между Москвой и Брюсселем, хотя очевидно, что в случае более гармоничного развития сотрудничества между ними Украина не оказалась перед таким геополитическим выбором, который стоит перед ней сегодня.

Данный подход позволяет более четко рассмотреть и подходящие средства для современной украинской политики. Если остановиться на концепции раскола Украины, то необходимо искать противодействие топору. Если же исходить из того, что составные части Украины плохо соединены, то и искать нужно клей, который позволит их надежно склеить. Между этими двумя средствами есть принципиальная разница. «Контрраскольные» средства должны иметь противоударные мгновенные свойства типа своевременно раскрывающейся при ДТП воздушной подушки в автомобиле. Склеивающие средства, наоборот, должны обладать долгоиграющими характеристиками, и они должны быть способны адаптироваться к потребностям изменений в склеиваемых частях.

В общем плане любая проблема в политической жизни страны может быть использована для региональной дифференциации, будь то наводнение на западе Украины или годовщина принятия Конституции 1992 г. в Крыму.[9] Ввиду остроты проблемы региональной дифференциации любые политические действия в Украине должны обладать скрепляющим свойством. Однако попытки чисто механического соединения элементов востока и запада Украины не будет эффективным. В качестве примера такого механического проекта можно привести идею, в соответствии с которой крымских военных моряков-курсантов следовало бы поженить на девушках из Западной Украины, и проблема «раскола» пропала бы сама собой. Но это очередная иллюзия.

Федерализация как средство консолидации Украины

С этой точки зрения можно посмотреть на федерализацию как на средство консолидации Украины. Эта идея не нова. По мнению украинских политологов, существует определенная связь между региональной дифференциацией Украины и возможностью (или необходимостью?) ее федерализации.[10] Более того, в ряде работ выдвигается идея о том, что именно федерализация может стать спасательным средством от «раскола» Украины.[11]

Идея федерализации Украины имеет богатую историю. Известный украинский историк, общественный и политический деятель, один из лидеров украинского национального движения М.С. Грушевский писал, что «верные заветам украинского национального освободительного движения, выдвинувшего федеративный принцип, как основание будущего устроения отношений политических и национальных, и неизменно проводившего его, начиная с т. н. кирилло-мефодиевского братства, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни…»[12] Данная идея М. Грушевского не покрылась пылью истории, она актуальна и сегодня.

Как правило, когда говорят о федерализме, то видят конечный результат – совершенную систему взаимоотношений между Центром и регионами, а также между самими регионами. Однако такое идеальное состояние – это конечная цель, до нее нужно долго идти, ведь становление системы федерализма – это длинный путь. По нему, например, идет Россия. Исследователи отмечают множество проблем в функционировании российского федерализма. Так, Ю.М. Королева пишет, что российский федерализм еще в полной мере не сложился. В России имеет место неодинаковый правовой статус субъектов Федерации. При закрепленной в Конституции самостоятельности субъектов Федерации реально многое зависит от решений федерального центра.[13] У российского федерализма есть и множество других проблем, но из-за этого вряд ли кто-то откажется от федерализма как принципа развития демократического многонационального государства.

Федерализм – это политическая форма, которая создает благоприятные условия для нахождения политических компромиссов в отношениях по горизонтали и вертикали, выявления конкурентных преимуществ своего региона и их развития в интересах всей страны, овладения стратегией выстраивания отношений части и целого и другие. Эти черты не возникают по мановению палочки; они формируются в парламентских дискуссиях, при распределении бюджетного пирога, в отношениях между соседними регионами. Но можно предположить, что именно федеративный принцип поможет сгладить и впоследствии снять те существенные противоречия, которые сегодня имеют место между украинскими регионами ввиду их дифференциации.

Наиболее целесообразно использовать принципы федерализма в условиях, когда составляющие страну регионы являются крупными и примерно одинаковыми по важным геополитическим показателям. Очевидно (и это явно проявилось на национальных выборах), что население запада и востока Украины примерно одинаково, разница составляет ничтожные проценты. Данное обстоятельство является долгоиграющим, его не изменить в одно мгновение. Поэтому и средства политической деятельности при решении актуальных проблем должны подбираться соответствующие. На наш взгляд, федерализация Украины с этой точки зрения заслуживает самого серьезного внимания. Федерализация не может выступать в качестве инструмента раскола страны в предложенном в данной статье смысле слова, но она может стать действенным средством склеивания ее частей в единое целое.

А.Н. Михайленко, профессор кафедры внешнеполитической деятельности России Факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, доктор политических наук, профессор,

государственный советник Российской Федерации 3 класса.

[1] В Симферополе состоялся круглый стол проекта «Украинская Федерация» // Официальный сайт Общественного движения «Украинский выбор» http://vybor.ua/news/v_simferopole_sostoyalsya_kruglyy_stol_proekta_ukrainskaya_federaciya.html

[2] Універсал Директорії УНР про злуку Західноукраїнської Народної Республіки з Українською Народною Республікою. 22 січня 1919 р. ЦДАВО України, ф. 1429, оп. 1, спр. 5, арк. 5.

[3] Отношения православных и греко-католиков на Украине переживают новую полосу трудностей, считают в Московском патриархате // Информационное агентство «Интерфакс». 2013. 6 февраля.

[4] 46% населения считают, что Украина должна стать полноправным участником Таможенного союза // Информационное агентство УНИАН. 2012. 20 декабря. (http://www.unian.net/news/542388-46-naseleniya-ukrainyi-za-tamojennyiy-soyuz-opros.html)

[5] Варналий З.С., Павлюк А.П. Региональная политика способствования развитию малого предпринимательства в Украине // Стратегическая панорама (издание Национального института проблем международной безопасности при Совете национальной безопасности и обороны Украины). 2004. № 3. С. 78.

[6] См., например: Погребинский М. Раскол Украины по политическому признаку будет продолжаться еще многие годы // http://www.bagnet.org/news/ukraine/140035

[7] Раскол Украины создаст нам проблемы – российский эксперт // http://glavcom.ua/news/122849.html

[8] См., например: Киев «зарубил» крымского кандидата в мэры Ялты в пользу «донецкого» // Крымская правда. 2013. 24 апреля.

[9] См., например: «Крымскую землю крымчанам, а не макеевским и галичанам» // http://www.bagnet.org/news/society/215531

[10] Погребинский М. Раскол или федерализация // Официальный сайт Общественного движения «Украинский выбор» http://vybor.ua/article/vybory/raskol-ili-federalizaciya.html

[11] Раскол Украины остановит федерализация // http://newsland.com/news/detail/id/1147281/

[12] Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. — СПб, 1907. — с.88.

[13] Королева Ю.М. Российский федерализм как фактор формирования системы национальной безопасности страны // Власть. 2010. № 3. С. 53-56.

Дата добавления: 2015-06-25