Проблема Федеративного регулирования в рф

Исаев Д.Н. Психопатология детского возраста: Учебник для вузов - СПб.: СпецЛит, 2001. - 463 с.

7. Психиатрия детского возраста/Под ред. В.В. Ковалёва.- М.,1995.

8. Осовский Е. Г., Беленкова Л. Ю. Педагогическая деятельность и научные труды Г. Я. Трошина (1874—1939) // Дефектология. — 2000. — № 6. — С. 77-83.

9. Ждан А. Н. История психологии: от античности до наших дней.- М.,2003. — С. 275.

10. Бухановский А. О., Кутявин Ю. А., Литвак М. Е. Общая психопатология. 3-е изд. М., 2003.

Тезис «89 субъектов Федерации — это очень много» уже давно стал общим местом. Однако никто еще не предложил убедительной концепции укрупнения. Не достигнут консенсус и в вопросе о том, стоит ли в перспективе сохранить республики, города федерального значения, автономные области и авто­номные округа, или стратегической задачей должна стать их ликвидация. (Справедливости ради отметим, что по направлениям и пределам изменений и других конституционных институтов — организации высших органов государственной власти, избирательной, муниципальной систем — также не было и нет ясности.) В этих условиях затруднительно говорить не то что о реформе (пересмотре Конституции), но даже о модернизации (внесении изменений и дополнений, корректирующих существующую модель без ее коренного изменения).

В данной статье попытаемся истолковать конституционные положения, определяющие государственное (федеративное) устройство России с тем, чтобы понять, насколько действительно следует его реформировать или модернизировать.

Начать следует с основ, т. е. с определений.

Государственное устройство можно определить как внутреннюю террито­риальную организацию государства, т. е. систему его разделения на территориаль­ные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиямию.¹

Общепризнанно, что элементы, составляющие государство, — это территория, население (нация, народ) и публичная власть. Еще Г. Еллинек писал о таких элементах государства, как «территория, народ, властитель».³ Л. Дюги среди элементов государства особо выделял территорию: «Коллектив­ность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства».⁴ Уже в наши дни сходную точку зрения высказывает С. Н. Бабурин, считающий, что «феномен фик­сации населения на определенной территории (седентаризм) еще в догосудар-ственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному крите­рию, заменяющему прежний критерий родства. Однако поистине глобальное значение территориальный критерий приобретает... при переходе от родо­вого общества к государству».⁵

Нисколько не оспаривая значение территории как элемента госу­дарства, перенесем внимание на другой элемент — публичную власть. На наш взгляд, говорить о государстве можно только тогда, когда власть, осуществляемая в пределах некой обособленной территории над неким населением, проживающим в пределах этой территории, суверенна, т. е. самостоятельна, независима и, как утверждал К. Шмитт, обладает монопольным правом последнего решения в случае возникновения правовой коллизии.⁶ Иными словами, элементом государства является не просто публичная власть, но суверенная власть. Публичная власть, осуществляемая в пределах некой территории над неким населением, может быть и несуверенной, что в свою очередь предполагает ее подчинение суверенной власти.

Следовательно, сама по себе триада территории, населения и публичной власти еще не создает государства, а указанные элементы с равным основанием могут считаться и элементами территориальных образований — составных частей государства.

Любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию — часть территории государства, проживающее на этой тер­ритории население — часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т. д. властью государства, центральной властью.⁷ Будучи составными частями государств (и/или других территориальных образований), никакие территориальные образования не обладают и в принципе не могут обладать суверенитетом.

Обратимся теперь к вопросу о статусах территориальных образований.

В отечественной теории права категория «статус субъекта права» обычно понимается как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права.⁸ Как считает А. Н. Лебедев, «в самом общем плане категория «статус субъекта права» обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение (в правовые отношения. — В. И.)»⁹

Субъекты права традиционно делятся на две основные группы — индивидуальные и коллективные (комплексные) субъекты.¹⁰ Среди последних в обособленную подгруппу принято выделять территориальные образования."

В зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей необходимо различать общие видовые и специальные статусы субъектов права. Некое количество субъектов права, принадлежащих к той или иной группе или подгруппе, может обладать идентичными правами и обязанностями в определенных сферах отношений, т. е. видовыми статусами (так, индивиды могут быть гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства и т. д.), составляя тем самым некую группу или подгруппу. Специальные статусы — это права и обязанности, дополняющие и/или конкретизи­рующие общие права и обязанности отдельных субъектов, исходя из их особенностей (государственные служащие, военнослужащие, беженцы, осужденные и т. д.). Субъект права может обладать несколькими видовыми статусами и несколькими специальными статусами в рамках видовых статусов¹² (индивиды, имеющие двойное гражданство).

За отдельно взятым субъектом права также могут быть закреплены особые («эксклюзивные») права и обязанности, которыми более не обладает никто, образующие, соответственно, особый статус (монарх), который в отличие от специального, не связан с видовым. Важно различать специаль­ный и особый статусы, ведь в рамках некой подгруппы субъектов права («вида») также может быть только один носитель определенного специаль­ного статуса (президент, премьер-министр).

Отдельный видовой или особый статус может носить характер базового. Это предполагает, что права и обязанности, составляющие данный статус, имеют для субъекта приоритетный характер относительно других его прав и обязанностей, образующих другие его статусы, прямо или косвенно влияют на другие его статусы (статус гражданина относительно статуса члена политической партии).

Права и обязанности субъекта права, образующие его статус, можно назвать элементами статуса. Элементы статуса отдельно взятого субъекта права могут быть основными (видовые и особые статусы) и дополнитель­ными, факультативными (специальные статусы).

Статусы территориальных образовании — это комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях, законах или договорах). Это правовые нормы, установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.¹³

Статус территориального образования может быть:

1) видовым (если в составе государства имеется более одного террито­риального образования с идентичными правами и обязанностями): а) тер­риториальной единицы государства (административной единицы, автоном­ной единицы, колонии, протектората и т. д.), либо б) территориальной части (единицы) другой территориальной единицы, в) муниципальной единицы (территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление);¹⁴

2) специальным, охватывающим дополнительные и/или конкретизи­рованные права и обязанности отдельных образований (или их групп) в рамках видового статуса;¹⁵

3) особым (если в составе государства есть только одно образование с такими правами и обязанностями).'⁶

По нашему мнению, не следует отождествлять понятия «территориаль­ное образование» и «территориальная единица». В действительности соот­ношение здесь такое же, как у понятий «человек» и «гражданин». Никому ведь не придет в голову их смешивать. Понятие «территориальная единица» в определенном смысле вторично, поскольку отражает статус террито­риального образования (т. е. первичного понятия). Последнее может быть как территориальной единицей государства, так и территориальной едини­цей другой территориальной единицы.

Территориальные образования могут совмещать несколько различных статусов — видовые, специальные и даже особые. Так, Париж сочетает статусы департамента (т. е. территориальной единицы государства) и коммуны (т. е. муниципальной единицы) и при этом является столицей Французской Республики.

Что такое «статус субъекта федерации»? Это базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, на принятие законов, на формирование соб­ственных органов власти и т.д.), и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т. п.)

В современной доктрине принято разделять федерации на симметрич­ные и асимметричные. По нашему мнению, симметричными федерациями являются те государства, территориальные образования которых имеют единый видовой статус субъектов федерации (например, кантоны в Швей­царской Конфедерации). К асимметричным же федерациям относятся госу­дарства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа Российской Федерации между заключением Федеративного договора и принятием действующей Кон­ституции); либо носители статуса субъектов федерации имеют также специаль­ные статусы (например, штату Джамму и Кашмир в Индии предоставлены права на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства, для земель ФРГ, эмиратов ОАЭ установлены различные квоты на представительство в федеральных парламентах).

Территориальные образования в федерациях могут совмещать базовый | видовой статус субъектов федерации с другими статусами. Эти статусы могут 1 охватывать только часть образований, являющихся носителями статуса' субъектов федерации. Например, в ФРГ земли (т. е. территориальные единицы — субъекты федерации) Берлин, Бремен и Гамбург являются и общинами (т. е. муниципальными единицами) и даже союзами общин. Берлин, будучи столицей ФРГ, имеет также особый статус.

Известны и прецеденты, когда статус субъекта федерации не являлся базовым. Так, с 1901 г., австралийские колонии Британской Империи— Квинсленд, Виктория, Тасмания, Новый Южный Уэльс и др., одновременно являлись субъектами Австралийского Союза. Базовым статусом этих образо­ваний тогда был статус британских колоний (т. е. территориальных единиц Империи), тем более что, в частности, на их территориях продолжали действовать имперские законы.

В общетеоретическом плане территориальные образования в зависи­мости от объема, содержания и пределов своих прав и обязанностей, степени самостоятельности разделяются натри типа: административные, автономные ', и государственные (государствоподобные). ¹⁷

Административное территориальное образование — обособленная составная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, подчиненные (и во многих случаях непосредственно формируемые) вышестоя­щими органами власти государства. В рамках конституционно и/или законо­дательно определенной компетенции государственные органы в администра­тивном территориальном образовании принимают (издают) нормативные акты, действующие в пределах соответствующей территории. Образование, реорганизация, ликвидация административных территориальных образова­ний, как правило, находится в компетенции вышестоящих органов власти.

Нужно отметить, что административные образования могут быть тер­риториальными (административными) единицами как унитарных (воеводства в Польше), так и федеративных государств — так называемые несубъекты, федерации (например, федеральные округа в Бразилии, Индии, США и т. п.).¹⁸'

Автономное территориальное образование — обособленная составная, часть государства, наделенная (по конституции и/или закону) правами на самостоятельное регулирование отдельных сфер общественных отношений, формирование органов власти, принятие нормативных актов и т. д. Авто­номное образование создается решениями центральных органов государственной власти и в принципе может быть ими преобразовано или ликви­дировано в одностороннем порядке. Чаще всего автономные образования создавались на национальной основе (в России, Китае, Вьетнаме), но известны прецеденты наделения автономией на основе учета географических и культурных (Италия), языковых (Никарагуа), релижозных (Филиппины) и иных факторов.

Государственное территориальное образование — обособленная состав­ная часть государства, обладающая (по конституции, договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус и территория государственного территориального образования не могут быть изменены без его согласия.

Государственность и автономия — качественно разные степени само­стоятельности территориальных образований В этой связи нам пред­ставляется необходимым четко разграничивать такие элементы статуса, как государственность и права на государственные атрибуты.

Государственность применительно к территориальным образованиям предполагает принадлежность им всей полноты власти, а значит, всей полноты государственной власти вне пределов ведения государства, ограни­ченное территориальное верховенство, а также гарантии от произвольного изменения их статуса. Неправы ученые, считающие, что понятие «государствен­ность» предполагает соответствующую суверенность.¹⁹ В действительности государственность не следует путать с суверенностью — обладанием сувере­нитетом.

Государственные атрибуты — это конституция, законодательство, гражданство, система органов государственной власти, налоги и сборы, займы, государственная символика, государственный язык, в отдельных случаях собственная правоохранительная и судебная системы, даже военизи­рованные формирования. Ни каждый из этих атрибутов в отдельности, ни все они в совокупности государственности территориальным образованиям не придают. Государственными атрибутами, в отличие от государственности, могут обладать и автономные образования.

Государственное образование нередко имеет собственное внутреннее государственное устройство, которое может быть по форме как унитарным, так и федеративным.

В современном мире в большинстве случаев государственными образо­ваниями являются носители статуса субъектов федеративных государств. Однако известны примеры, когда государственные образования входят в состав федеративных государств, не будучи их субъектами (Пуэрто-Рико в США) или унитарных государств (Каракал пакстан в Узбекистане).

Право автономных и государственных территориальных образований на именование себя «государствами» (англ. state может переводиться как государство) также представляет собой государственный атрибут, причем сугубо формальный, связанный с соблюдением неких исторических тради­ций либо политической необходимостью. Территориальное образование, не имеющее суверенитета, государством в действительности не является.

Мировой практике государственного строительства известны преце­денты, когда автономные образования входили в состав других террито­риальных образований: автономное образование в составе государственного образования (АССР в составе РСФСР и других союзных республик СССР²⁰), автономное образование в составе другого носителя автономии — более высокого уровня (Каракалпакская автономная область в Казахской АССР, входившей в РСФСР, и Горно-Бадахшанская автономная область в Таджик­ской АССР, входившей в Узбекскую ССР²¹), автономное образование в составе административного образования (автономные республики, автономные области, автономные округа в краях, областях РСФСР). Сходные конструк­ции мы можем обнаружить и в практиках государственного устройства европейских монархий. Уместно вспомнить, к примеру, об особом положении Хорватии (Кроации) в составе Венгерского королевства, в свою очередь входившего в Австро-Венгерскую империю. Все это сложносоставные (сложные) территориальные образования.

Сахалинская и Амурская области РСФСР входили вначале в состав Дальневосточного, а затем Хабаровского края. Здесь сложная конструкция была составлена административными образованиями.

Сложные конструкции могут быть образованы и государственными образованиями. Так, Канада между принятием Акта о Британской Северной Америке (АБСА) в 1867 г. и подписанием Конституционного акта в 1982 г. (закрепившего передачу Канаде права самостоятельно вносить поправки в свою Конституцию) была государственным образованием, находившимся в составе Британской Империи, а затем Великобритании (отдельные формаль­ные элементы британской юрисдикции сохраняются до сих пор). В составе Канады были объединены британские колонии: Онтарио, Новая Шотландия, Квебек и др., получившие государственность. Аналогичным образом шло строительство Австралийского Союза, Южно-Африканского Союза, Британ­ской Индии.

«Вхождение» автономных краев Воеводины и Косово в Республику Сербию (СФРЮ)" также образовывало конструкцию «государственное образование в составе государственного образования»

Обобщая подобную практику, следует выделить три способа создания сложносоставных образований:

— объединение территориальных образований в территориальное образование более высокого уровня с сохранением за «объединенными» определенной степени самостоятельности (в Британской Империи объедине­ние имперских колоний в доминионы);

— присоединение к существующему либо создаваемому территориаль­ному образованию другого образования в качестве его составной части (в РСФСР периода 1920—1930 гг. — автономные республики в составе краев, областей);

— предоставление определенной степени самостоятельности образо­ванию, существующему либо создаваемому внутри другого образования (в СФРЮ автономные края в составе республик, в РСФСР автономные округа в составе краев, областей).

Все эти образования — носители базовых видовых статусов террито­риальных единиц государства. Как правило, это разные видовые статусы. Так, Канада и Австралия относились к доминионам, а Квебек или Тасмания до определенного периода — к имперским колониям. Разные видовые статусы в Югославской федерации имели союзная республика и автономный край и т. д. Были и исключения — край и область в РСФСР обладали прак­тически идентичным видовым статусом.

Что касается прав и обязанностей, связанных с «вхождением» и «включе­нием», то они могут образовывать как видовой статус (если «входящих» и «включающих» единиц в государстве несколько), так и особый (если таковые существуют в единственном числе).

Таким образом, по нашему мнению, сложносоставное территориальное образование — это конструкция, состоящая из территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, и предполагающая, что одно из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы. Это определение нуждается в двух дополнительных принципиаль­ных уточнениях.

1. О сложносоставной конструкции можно говорить только тогда, когда образование, входящее в состав другого («входящее» образование), имеет определенную степень самостоятельности относительно образования, в состав которого оно входит («включающего» образования). Эта самостоятельность предопределяется тем, что как «включающее», так и «входящее» образование имеют базовый статус территориальной единицы государства.

2. Количество «входящих» потенциально не ограничено.

Понятие «сложносоставный» («сложнопостроенный», «сложноустроен-ный») часто используется в узком смысле — как синоним «включающего», хотя это не совсем корректно. В широком смысле оно характеризует всю конструкцию.

Нам представляется, что статусы «входящих» и «включающих» террито­риальных единиц, во-первых, содержат право или обязанность «вхождения» и, соответственно, право или обязанность «включения». Во-вторых, «входящая» единица имеет право на реализацию самостоятельности в пределах «включа­ющей» единицы, а та в свою очередь обязана эту самостоятельность при­знавать. В-третьих, между «входящей» и «включающей» единицами должны выстраиваться определенные связи, отношения. Они, как правило, основаны на принципах подчинения (субординации). В-четвертых, «входящая» единица может иметь право на выход из состава «включающей». Последняя, соответ­ственно, обязана согласовывать выход.

В советской и российской практике государственного строительства были и есть прецеденты образования так называемых «сложносоставных субъектов федерации» — конструкций «носитель статуса субъекта федерации в составе другого носителя статуса субъекта федерации» (АССР в составе ССР в 1990-1991 гг., автономные округа в составе краев, областей с 1992 г.). В самом таком определении заложено противоречие, поскольку «входящее» и «включающее» образования составляют сложное образование не как Объекты федерации. Однако понятие «сложносоставные субъекты феде­рации» является вполне устоявшимся и может употребляться, разумеется, с необходимыми оговорками.

С общетеоретической точки зрения необходимо обозначить следующее, j Территориальные образования имеют базовый видовой статус субъектов' федерации. Но при этом у них есть и другие видовые статусы, т. е. комплексы прав и/или обязанностей. Статус «входящей» единицы включает: а) право или обязанность «вхождения», б) право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей» единицы, в) обязанность установления отноше­ний с «включающей» единицей, г) право на выход из состава «включающей» единицы. Статус «включающей» единицы образуют: а) право или обязан­ность «включения», б) обязанность признавать самостоятельность «входящей» единицы, в) обязанность установления отношений с «входящей» единицей, г) обязанность согласовывать выход «входящей» единицы из своего состава.

Статус субъектов федерации — базовый статус, автоматически пред­полагающий предельную самостоятельность «входящих» от «включающих». Отношения между ними должны строиться на добровольных началах, какое-либо подчинение «входящего» возможно только при наличии его на то волеизъявления.

Следует также обозначить, что опыт регулирования отношений внутри «обычных» сложносоставных образований практически мало применим к «сложносоставным субъектам федерации». В первом случае, как правило, активно используется метод субординации, к примеру, «включающее» образование издает акты, обязательные к исполнению «входящим», органы власти «включающего» обладают правом отмены решений органов власти • «входящего». Во втором — государственность «входящего» объективно предопределяет приоритет использования метода координации, практи­ческим инструментом которого выступает договор."

Дата добавления: 2015-06-27