Правительственные акты

Икес начал с цен. Он видел, что цены на нефть, как и на другие товары, были слишком низкими. Необходимо было «поставить подпорки» для цен на сырье, чтобы восстановить покупательную способность всей экономики. Нефтяники и другие производители сырья не могли дальше продавать свою продукцию дешевле себестоимости. «Десять центов за баррель» способствовали продолжению депрессии. Для того, чтобы цены росли, необходимо было контролировать добычу. Чтобы поставить добычу под контроль, Икес начал решительную кампанию против «горячих нефтяников», наделенных, по его словам, «животной хитростью». Несмотря на то, что «горячая» нефть текла, разделяясь на тысячи отдельных ручейков, она образовывала мощный поток — по оценкам 1933 года, до полумиллиона баррелей в день. Эту «левую» нефть тайно сливали из трубопроводов, прятали в замаскированных цистернах, прикрытых сорняками, перемещали по сложно организованным сетям и потайным трубопроводам, а затем контрабандой по ночам вывозили за границы штата. Каждый нелегальный шаг «смазывался» взятками и выплатами. В результате образовался большой и доходный бизнес. Ситуация осложнялась тем, что любое укрепление цен только побуждало добывать больше «горячей» нефти, которая заполняла рынок. И цены снова «рушились».

«Горячая» нефть к тому моменту представляла собой серьезную угрозу рационированию, подрывая все попытки стабилизировать рынок. Чтобы рационирование работало, необходимо было добавить жесткости системе, остановить мощную утечку. Проблему нельзя было решить порознь на уровне Техаса, Оклахомы или других штатов. Федеральному правительству предстояло выполнять роль полисмена. Но на какой основе? Ответ следовало искать в полномочиях федерального правительства по регулированию торговли между штатами. Законодательство, поспешно принятое в 1933 году, давало президенту четкие полномочия объявлять вне закона «горячую нефть» и предотвращать ее выход в торговлю между штатами. Самого Рузвельта ужаснуло, по его выражению, «жалкое состояние» нефтяной отрасли. 14 июля 1933 года он подписал административное постановление, которое, как отметил Икес в своем дневнике, было призвано «остановить выход в торговлю между штатами или за рубеж любой нефти или нефтепродуктов, полученных с нарушением законов штата, в котором они произведены». Икес добавил: «В соответствии с постановлением, мне предоставлены широкие права не только в установлении правил регулирования, но и по их претворению в жизнь».

Икес немедленно направил федеральных следователей на восточно‑техасское месторождение, чтобы осмотреть измерительные приборы, цистерны — даже выкопать нефтепроводы для проверки точности ведения учета. Теперь для вывоза нефти из Восточного Техаса требовались федеральные «сертификаты очистки». Икес призвал арестовывать и предавать суду тех, кого звали «парнями горячей нефти». Федеральные власти приняли на себя основную тяжесть работы по пресечению распространения «горячей» нефти, поскольку штат Техас был настолько разорен, что не смог даже предоставить дополнительных рейнджеров.

Нефтяной кодекс, созданный в соответствии с законом о восстановлении национальной промышленности, предоставил Икесу чрезвычайные дополнительные полномочия в установлении месячных квот для каждого штата. Несколькими годами ранее подобного правительственного вмешательства было бы достаточно, чтобы разжечь бунт среди нефтяников. Теперь же в потрепанной отрасли его приветствовали многие. Икес отвечал за дело и снискал себе лавры. 2 сентября 1933 года, с целью уменьшить добычу нефти в стране на 300 тысяч баррелей в день, Икес разослал губернаторам нефтедобывающих штатов телеграммы с указанием квот — уровня добычи для каждого штата. Это был исторический акт, фундаментальный поворот в отрасли. Дни «поточной» добычи подошли к концу. Рационирование отменилоправо захвата. То, что регулировало отстрелоленей и дичи в средневековой Англии, более не действовало в США, так как бесконтрольная добыча нефти грозила разрушить всю нефтяную промышленность страны.

Восстановления и стабилизации цен можно было бы добиться другим путем ‑фиксированными ценами, устанавливаемыми правительством. Мощную поддержку идее фиксирования цен оказали некоторые промышленники, пострадавшие от ценового краха. «Если вы не дадите нам регулировку цен, — заявил в 1933 году представитель „Стандард оф Калифорния“, — вы можете издавать кодексы до конца света и ни к чему не придете». Но многие выступали против. Они опасались того, что, если правительство начнет устанавливать цены, то будет обращаться с нефтяной отраслью как с общественным достоянием и станет регулировать еще и прибыли. Какое‑то время сам Иксе демонстрировал большое желание заняться установлением цен на нефть. Этого было достаточно, чтобы возбудить подозрения. На самом деле, введение фиксированных цен могло вызвать обратный эффект, давая серьезный стимул дополнительной добыче. Фиксация цен, по сравнению с регулированием добычи, выглядела еще более трудным, публичным и, конечно, намного более спорным делом. Регулирование добычи было явно предпочтительнее. Кроме того, несмотря на попытки управлять процессом прямо из Вашингтона, работа реально осталась на уровне штатов, где выполнение ее порождало меньше противоречий, стояло ближе к реальному миру нефтедобычи и было не столь заметным для публики.

Новая система партнерства федерального правительства и штатов уверенно развивалась до конца 1934 года. «Похоже, что мы добились серьезного прогресса в вопросе „горячей нефти“ в Восточном Техасе», — информировал президента один из его помощников в декабре. Однако уже в следующем месяце — в январе 1935 года — Верховный суд внезапно нанес новой системе удар, который мог бы стать смертельным. Он отменил подраздел Закона о восстановлении национальной промышленности, в соответствии с которым была запрещена «горячая» нефть и спровоцировал тем самым новый кризис. В отсутствие контроля над «горячей» нефтью всю систему ожидал крах. Чтобы не допустить добытую в превышение установленного уровня нефть в торговлю между штатами, быстро составили и приняли новый законодательный акт. Закон стал известен как Акт Коннелли о «горячей» нефти благодаря его инициатору, сенатору от Техаса Тому Коннелли. Затем, в июне 1935 года, Верховный суд нанес еще более серьезный удар, объявив неконституционным большую часть Закона о восстановлении промышленности. Повод не имел отношения к нефти, скорее там были замешаны «больные цыплята», которых продавал в нарушение правил торговец птицей в Нью‑Йорке. В любом случае отмена закона, среди прочего, связала руки Икесу в исполнении его полномочий по установлению обязательных квот для штатов.

Однако последствия были далеко не такими разрушительными, какими могли бы быть годом или двумя ранее. Уже был создан каркас регулирования нефтяной отрасли и достигнут консенсус. В рамках системы по‑прежнему происходило сотрудничество между федеральным правительством и штатами, и Акт Коннелли по «горячей» нефти предоставлял значительные полицейские полномочия по прекращению контрабанды. Кроме того, федеральное правительство, — а конкретно, Горнорудная администрация — готовило оценку спроса на предстоящий период и «назначало» для каждого штата предлагаемую долю общего спроса — неформальную, добровольную «квоту». После отмены НИРА штаты не были обязаны выдерживать этот уровень. Действительно, чтобы показать свою независимость, Железнодорожный комитет Техаса, ставший к этому времени более профессиональным и технически компетентным, изредка немного превышал «квоту» Техаса. Однако в основном штаты принимали федеральную оценку и ограничивали себя в соответствии с ней.

Разумеется, штат мог крупно превысить свою квоту. Но тем самым он обрек бы себя на санкции со стороны федерального правительства и других штатов, а также столкнулся бы с опасностью подать пример перепроизводства другим штатам, результатом чего могли стать новое перепроизводство и новый обвал цен. Десять центов за баррель были свежи в памяти как нефтедобытчиков, так и правительств штатов, зависевших от нефтяных доходов. Один юрист‑эксперт писал в тридцатые годы: «Не надо быть пророком, чтобы чувствовать, что опыт восточно‑техасского месторождения никогда не повторится»7.

Оформление роли штатов продолжилось принятием Нефтяного соглашения между штатами. Подготовка его стала причиной серьезной борьбы между Оклахомой и Техасом. Оклахома хотела создать нечто похожее на картель, который имел бы четкие полномочия доводить до сведения нефтяных штатов оценку спроса на нефть, данную Горнорудной администрацией, и одновременно обладал законным правом контролировать соблюдение квот. Техас решительно противился идее такого картеля. Он не хотел терять суверенитет. Техас победил, и Нефтяное соглашение между штатами воплотилось в существенно более слабом варианте, чем картель. Тем не менее, Нефтяное соглашение давало штатам хороший механизм обмена информацией и планами, стандартизации законодательства, координации рационирования и консервации.

Оставалось, однако, упущенным одно звено, без которого система не могла работать — тариф для сдерживания потока иностранной нефти. Дешевый импорт просто затопил бы американский рынок, игнорируя любые ограничения внутреннего производства и создавая второй поток «горячей нефти» за пределами системы регулирования. Несмотря на провал попытки ввести нефтяную пошлину в Акт Смута — Хоули 1930 года, агитация за подобный тариф продолжалась. В 1931 году основные компании‑импортеры договорились сократить импорт «добровольно», чтобы предотвратить атаки «независимых», которые предпочитали обвинять в низких ценах скорее крупные компании и иностранную нефть, нежели собственную бесконтрольную добычу. Однако добровольное установление ограничения импорта, как и следовало ожидать, провалились.

К 1932 году положение в отрасли и нефтедобывающих штатах стало настолько бедственным, что тариф был принят Конгрессом и приобрел силу закона. На сырую и топливную нефть установили пошлину в 21 цент за баррель, а на бензин — в 1,05 доллара. Тариф получил поддержку еще по одной причине: он становился хорошим источником государственных доходов в разгар Депрессии. Введение тарифа произошло вовремя и возвело барьер на пути зарубежной нефти, что было необходимо для работы новой системы рационирования. Пошлины сделали свое дело, поддержанные «добровольным соглашением» по объемам импорта в 1933 году, которое было заключено между Икесом и основными компаниями‑импортерами. В конце дцадцатых — начале тридцатых годов импорт нефти покрывал 9‑12 процентов потребностей страны. (Разумеется, сторонники тарифа редко вспоминали о том, что Соединенные Штаты оставались нетто‑экспортером нефти, а объем экспорта в два раза превышал объем импорта.) После принятия тарифа импорт нефти упал до уровня 5 процентов.

Главной проблемой была Венесуэла, поставки из которой составляли более половины импорта сырой нефти в США; при этом в Соединенные Штаты поступало 55 процентов всей добытой в Венесуэле нефти, в виде сырой нефти и продуктов нефтепереработки. Промышленность этой страны, бурно развивавшаяся в течение двадцатых годов, испытывала спад. Корабли с нефтяниками‑иностранцами и их семьями отплыли по домам. Компании, работающие в Венесуэле, спешили переориентировать экспорт на европейский рынок, и страна заняла место крупнейшего поставщика Европы. К середине тридцатых годов Венесуэла восстановила прежний уровень добычи. Но в Америке тариф построил защитную дамбу, за которой можно было последовательно вводить в действие недостающие части системы регулирования.

Дата добавления: 2015-06-28