А.А. Гурьев

Организация судоходства в черноморских проливах является сложной международной проблемой, решение которой непосредственно затрагивает национальные интересы России. Поэтому российское руководство уделяет большое внимание урегулированию данного вопроса.

В начале апреля 2005 года в Министерстве транспорта России состоялось заседание коллегии этого ведомства, на котором выступил его глава Игорь Левитин. Министр отметил, что в российском правительстве растет обеспокоенность ситуацией в Босфоре, связанная с действиями турецких властей, направленными на ограничение судоходства в проливах. По мнению министра, это вызвано тем, что через черноморские порты проходит 30 процентов российского экспорта нефти. Проблема транспортировки нефти через проливы требует комплексного и системного подхода, одним из направлений которого является разработка альтернативных маршрутов транспортировки нефти в обход черноморских проливов.

Режим международного судоходства в черноморских проливах установлен Конвенцией о режиме проливов, подписанной в 1936 году в Монтрё. Согласно конвенции, торговые суда пользуются там правом свободы транзитного прохода днем и ночью, независимо от флага и груза.

В связи с интенсификацией судоходства, увеличением габаритов судов и перспективой дальнейшего роста перевозки нефти и нефтепродуктов через черноморские проливы Турция в 1994 году, а затем в 1998 году в одностороннем порядке ввела в действие правила судоходства в проливах, которые предусматривают существенные ограничения транзита крупных нефтеналивных судов.

Российская сторона разделяет озабоченность Турции проблемой обеспечения безопасности судоходства и сохранения морской среды в черноморских проливах, приветствует и поддерживает принятие основанных на международном праве мер в этом отношении.

В то же время Турция, вводя неоправданные ограничения в нарушение Конвенции Монтрё, выходит за рамки решения этой важной задачи. Россия готова сотрудничать с Турцией в решении вопросов безопасности мореплавания, как в двустороннем плане, так и в рамках международных организаций. При этом имеется в виду, что любые изменения правил судоходства в проливах должны соответствовать Конвенции Монтрё и общепризнанным нормам международного права.

В октябре 2002 года в Турции была принята новая инструкция о применении правил судоходства в проливах. По разъяснениям турецких властей, требования этого якобы чисто внутреннего документа лишь уточняют и детализируют порядок применения уже имеющихся правил и не направлены на их ужесточение. Однако по сведениям, поступающим от российских судовладельцев, введение инструкции привело к значительному увеличению простоев судов в ожидании прохода и соответствующему росту финансовых потерь. Так, по данным Минтранса России, дополнительные расходы на каждое судно составляют в среднем около 80 тыс. долларов за проход.

Наиболее существенным из введенных данной инструкцией ограничений представляется применение принципа «одиночного прохода» для судов, перевозящих опасные грузы. На время прохода таких судов встречное движение танкеров в проливах запрещается. Для пролива Босфор плавание танкеров длиной более 200 метров возможно только днем. Все это привело к тому, что на входах в проливы скапливаются и маневрируют на ограниченной акватории в ожидании прохода десятки судов с опасными грузами. Даже в ясную погоду до 40 судов ожидают очереди на входе в Босфор. Кроме материальных убытков, это создает благоприятные условия для актов терроризма, чреватых тяжелыми последствиями.

Российские эксперты, проанализировав эти ограничения, пришли к выводу, что они не дают серьезных преимуществ с точки зрения повышения безопасности мореплавания и охраны окружающей среды, а создают значительные дополнительные трудности для судоходства в черноморских проливах. В частности, по их мнению, основанному на многолетнем опыте эксплуатации водных путей, с точки зрения обеспечения безопасности судоходства минимальные радиусы кривизны полос движения должны в три раза превышать длину судна. Минимальная кривизна полос движения в проливе Босфор составляет более 5 кб (более 900 метров). Таким образом, допускаемая безопасная длина судов для прохода через проливы 310 – 320 метров.

Что касается прохода танкеров длиной более 200 метров только в дневное время, то российские эксперты указывают на тот факт, что именно днем в проливах резко (в 8раз) возрастает интенсивность поперечного судопотока. Это в основном суда местных линий и паромы. Из этого следует, что именно днем вероятность их столкновений с транзитными судами значительно увеличивается.

Из опрошенных за полгода 414 капитанов судов, проходивших через черноморские проливы, ограничения, введенные Турцией, считают чрезмерными: по типу груза - 59, по времени суток - 110, по движению в одном направлении – 79, по длине судна – 92.

Сложившаяся ситуация обсуждалась на очередных раундах регулярных российско-турецких консультаций по проблеме судоходства (очередной, 13-й раунд консультаций состоялся в Турции в декабре 2003 г.).

МИД совместно с Министерством транспорта и связи Российской Федерации участвует в рассмотрении проблемы судоходства в черноморских проливах в Международной морской организации (ИМО). Эти вопросы регулярно поднимаются Москвой на встречах «шестерки» ведущих морских держав (Россия, США, Великобритания, Франция, Германия, Япония). По инициативе России в ИМО были приняты правила и рекомендации о движении судов, которые основываются на принципе свободы прохода через проливы при необходимом обеспечении безопасности мореплавания. Это позволило внести ряд изменений в турецкие инструкции, учитывающие интересы России. В частности, из Регламента 1998 года исключены положения, затрагивающие проход военных кораблей, ограничено действие турецкого законодательства в отношении транзитных судов, сокращено число оснований для приостановления судоходства в проливах. При этом, однако, Имо подтвердила право Турции регулировать движение судов, что обусловливает определенное ограничение свободы прохода. В частности, остались ограничения, касающиеся прохода крупных нефтеналивных судов.

В 2002-2004 гг. на сессиях Комитета по безопасности на море ИМО российская делегация обращала внимание на ситуацию в черноморских проливах, в том числе на статистику простоев и чреватые авариями скопления судов у входов в проливы. Турки в свою очередь, как обычно, парировали тем, что все меры, принимаемые ими по управлению движением, обусловлены их обязанностью обеспечивать свободу прохода, так как в случае крупных аварий проход может быть прерван на достаточно длительный срок. Поэтому, по мнению турецкой стороны, любые акты Анкары, направленные на обеспечение безопасности судоходства и охрану морской среды, в том числе и ограничивающие проход, в конечном итоге соответствуют Конвенции Монтрё и другим нормам международного морского права.

Результаты рассмотрения этого вопроса в ИМО показывают, что проблема обеспечения беспрепятственного прохода танкеров через черноморские проливы в рамках ИМО не может быть решена полностью, поскольку политика Турции в области обеспечения безопасности судоходства и охраны морской среды в большей мере отвечает задачам этой организации, чем российская обеспокоенность преимущественно экономического характера.

Следует также отметить, что в последние годы мировое сообщество все большее внимание уделяет защите морской среды. Об этом свидетельствуют, в частности, акты, принятые Европейским союзом в связи с гибелью танкера «Престиж». Государства идут на определенные ограничения свободы судоходства в своих экономических зонах и в проливах. В этой связи усилия Турции по регулированию судоходства в черноморских проливах, охране морской среды и защите интересов жителей прилегающих к проливной зоне городов воспринимаются как соответствующие указанным тенденциям и задачам ИМО. Российские же доводы и требования в пользу неукоснительного соблюдения положений Конвенции Монтрё 1936 года, предусматривающей свободный проход и плавание в проливах торговых судов днем и ночью без каких-либо ограничений, кроме санитарного контроля, в последнее время не имеют достаточной поддержки ни со стороны упомянутых выше ведущих морских держав, ни со стороны черноморских стран.

Приходится также учитывать, что нагрузка на черноморские проливы продолжает нарастать. В 1997 году через Босфор было транспортировано 63 млн тонн нефти, в 2003 году – 135 млн тонн. В этом контексте постановка вопроса о допустимом максимуме имеет под собой определенные основания.

В связи с этим, по мнению МИДа России, предлагаемое некоторыми российскими ведомствами обращение к государствам-участникам конвенции (то есть в основном к тем же государствам, которые не поддержали Россию в ИМО) вряд ли может привести к желаемым результатам. Более того, возможным следствием такого обращения может стать пересмотр конвенции, что в нынешних условиях чревато ужесточением регулирования судоходства в проливах, включая проход военных кораблей.

Однако, поскольку простои танкеров приводят к увеличению стоимости доставки энергоносителей и ситуация в проливах затрагивает не только отдельные компании, но и экономические интересы государства, необходима разработка дополнительных мер воздействия на Турцию. При этом, как представляется, следует исходить из того, что правовая аргументация в данном вопросе практически исчерпана. Речь может идти о том, чтобы применялись лишь обоснованные меры регулирования судоходства, не нарушающие право прохода и не допускающие дискриминации в зависимости от флага судна, маршрута следования и т.д. Возможные пути решения этой задачи лежат сегодня главным образом в сфере политики и экономики.

В этой связи в последнее время в России данному вопросу уделяется серьезное внимание. В марте 2003 года министр иностранных дел РФ направил послание министру иностранных дел, заместителю премьер-министра Турецкой Республики, в котором обращал внимание на то, что проблема проливов имеет весьма большое значение для обеих стран, в том числе и с точки зрения перспектив их плодотворного взаимодействия. В послании выражалась надежда на то, что турецкая сторона примет меры, которые позволили бы обеспечить бесперебойное функционирование проливов в качестве международного транзитного пути и избежать возникновения факторов, омрачающих конструктивное сотрудничество между Россией и Турцией.

В марте 2003 года вопрос о судоходстве в черноморских проливах рассматривался на морской коллегии при правительстве Российской Федерации. В сентябре 2003 года на совещании по военно-политическим вопросам в г. Ейске В.В. Путин, отметив особое геополитическое значение Черноморского региона, дал поручение МИДу и другим ведомствам обеспечить эффективную правовую и дипломатическую защиту наших политических и экономических интересов в проливах.

24-26 февраля 2004 года ситуация в проливах обсуждалась в ходе визита МИД Турции А. Гюля в Москву, в том числе на встрече с В.В. Путиным. Этот вопрос также подробно обсуждался в ходе встречи глав дипломатических ведомств России и Турции С. Лаврова и А. Гюля 24 сентября с.г. в Нью-Йорке в рамках работы ГА ООН.

В ходе визита и нью-йоркской встречи туркам были переданы предложения российской стороны по совместному решению практических проблем обеспечения режима прохода через проливы, соответствующего Конвенции Монтрё и учитывающего современные требования по безопасности судоходства. В частности, Россия предложила и далее на регулярной основе проводить российско-турецкие консультации по проблематике судоходства в проливах, а также организовать совместные научные исследования по проблеме их пропускной способности и анализ системы управления судами в проливной зоне. Результаты этих исследований могут быть представлены в заинтересованные международные организации.

По мнению экспертов, это сохранит адресный канал, позволяющий обеспечивать постоянные контакты специалистов двух стран в области торгового и военного судоходства, обсуждать наши озабоченности. Как показывает практика таких консультаций и переговоров, при грамотном их ведении с использованием политико-экономических мер воздействия на турецкую сторону удается добиваться минимизации применения к российским судам ограничений, которые может вводить турецкая администрация проливов. В этой связи перспективным выглядит и предложение о совместной проработке с турецкой стороной вопроса о создании совместной российско-турецкой агентской компании-оператора для упорядочения прохода российских судов через проливную зону. Этот вопрос обсуждался и в ходе официального визита в Турцию президента РФ В.В. Путина в декабре 2004 года.

ПРИЛОЖЕНИЕ 3: ПОЧЕМУ "СУЖАЮТСЯ" БОСФОР И ДАРДАНЕЛЛЫ?

Галина Константиновна Прозорова
Старший научный сотрудник ИАМП ДА МИД России,
кандидат исторических наук

1.1. Международно-правовой режим Черноморских проливов: Черноморские проливы¹ - одна из самых старых и сложных проблем международных отношений. Ее острота проистекала из стратегического и экономического значения этих проливов для причерноморских стран, а также из такой их особенности, что оба их берега принадлежат одному и тому же государству - Турции, а связывают они открытое Средиземное море с закрытым Черным, из которого нет другого выхода. Следовательно, затрагивают жизненные интересы не одной Турции, а всех черноморских держав.

Основой, определяющей ныне действующий режим Черноморских проливов, уже не один десяток лет служит Конвенция Монтре, подписанная 20 августа 1936 г.

Ее участниками до настоящего времени являются 11 государств: Австралия, Болгария, Великобритания, Греция, Италия (присоединилась в 1938 г.), Кипр (на основе правопреемства - с 1969 г.), Румыния, Россия (на основе правопреемства - с 1991 г.), Турция, Франция и Югославия. Среди первоначальных участников была и Япония, но в соответствии с договоренностями союзников на Берлинской конференции 1945 г., отраженными впоследствии в Сан-Францисском мирном договоре, Япония была лишена прав и привилегий, вытекающих из Конвенции Монтре.

Важнейшей чертой Конвенции было сочетание полной свободы международного торгового судоходства с преимущественными правами прибрежных государств в области военного мореплавания.

Статья 1 Конвенции гласила: "Высокие Договаривающиеся Стороны признают и подтверждают принцип права свободы прохода и мореплавания в Проливах".

Раздел 1 Конвенции, посвященный торговым судам, предусматривал в мирное время для торговых судов право полной свободы прохода и плавания в Проливах днем и ночью, без каких-либо формальностей, без сборов или плат при проходе транзитом, при необязательности проводки лоцманами (ст. 2). Согласно ст. 3 вводился лишь санитарный контроль.

В интересах безопасности Турции и безопасности в Черном море прибрежных государств Конвенция вносила ограничения, относящиеся к боевым кораблям не прибрежных государств. Боевым кораблям посвящен самый крупный раздел 2 Конвенции с детально проработанными приложениями. Принципиальное значение имеют статьи 14 и 18 Конвенции. Ст. 14 ограничивает общий максимальный тоннаж всех судов иностранных морских отрядов, могущих находиться в состоянии транзита через Проливы. Ст. 18 накладывает ограничения на общий тоннаж, который Державы, не прибрежные к Черному морю, могут иметь в этом море в мирное время, а п.2 ограничивает срок их пребывания там не более чем 21 днем, независимо от цели. Следует заметить, что, по мнению экспертов, в Конвенции были моменты, позволяющие Турции толковать Конвенцию по своему усмотрению (ст. 6, 20, 21).

Закрепленный Конвенцией режим Черноморских проливов, несомненно, отражал расстановку политических сил и научно-технические реалии своего времени. Однако тот факт, что Конвенция действует по настоящее время и ее участники ни разу, за исключением периода 1945-46 гг., не поднимали вопрос о ее пересмотре, доказывает, что она действительно отвечала и до настоящего времени отвечает принципу "баланса интересов" всех заинтересованных сторон.

Следует обратить внимание на высказанную в июле 1996 г. послом Турции в России позицию его страны по данному вопросу: "Турция считает, что Конвенция должна быть продлена автоматически. Если Россия не намерена менять конвенцию, мы в одностороннем порядке делать этого не будем".

И тем не менее острейшая коллизия вокруг Конвенции, связанная с регулированием режима Проливов, в 1994 г возникла.

1.2. Турция вводит национальный Регламент судоходства в Проливах: 13 марта 1994 г. при прохождении через Босфор и Дарданеллы танкер, шедший под кипрским флагом, столкнулся с сухогрузом. Танкер имел на борту 98600 тонн сырой российской нефти. В результате столкновения возник пожар, около 13 тыс. тонн нефти вылилось в море и горело в течение 4 дней, представляя реальную опасность для 12 миллионов жителей Стамбула.

Ссылаясь на необходимость повысить безопасность навигации и улучшить состояние окружающей среды, Турция еще до этой аварии объявила, что с 1 июля 1994 года вступает в силу национальный Регламент судоходства в зоне Черноморских Проливов.

Принятый Турцией Регламент по существу вводил разрешительный порядок прохода через Проливы, вплоть до полного запрещения. Следует отметить существенное обстоятельство, которое особо подчеркивалось российской стороной: введенный 1 июля 1994 г. Регламент был принят Правительством Турции еще в январе 1994 года в одностороннем порядке без каких-либо предварительных консультаций с другими странами или с Международной морской организацией (ИМО).²

Такой шаг Турции входил в противоречие с Конвенцией Монтре, породив серьезное международное осложнение вокруг регулирования прохода по международным проливам.

1.3. Реакция России: Официальная реакция России на действия турецкой стороны последовала незамедлительно и была достаточно энергичной и решительной. В конце июня 1994 г. Посольству Турции в Москве был передан Меморандум МИД России. (До этого вопрос ставился в нотах от 20 апреля и 17 июня).³

В Меморандуме были зафиксированы основные моменты существа российской позиции в отношении принятых Турцией решений:

- "Россия как один из основных "пользователей" Проливами полностью разделяет озабоченность Турции проблемой обеспечения безопасности судоходства в Черноморских проливах, поддерживает принятие мер в этом отношении.

- Новый регламент выходит за рамки решения этой важной задачи, вводя неоправданные ограничения, вплоть до полного приостановления судоходства в Проливах, что прямо противоречит Конвенции Монтре и другим общепризнанным нормам морского права.

- Мы не можем признать правомерным введение по существу разрешительного порядка прохода через проливы и односторонние ограничения, вплоть до фактического запрещения такого прохода для определенных категорий судов ". (Курсив везде - Г.П.)

Сдержанность выражений принятого в дипломатической практике языка не могла скрыть глубокой озабоченности значительной части российской общественности не только в связи с положением дел с судоходством в Проливах, но и со всей ситуацией на южных рубежах постсоветской России. Не случайно средства массовой информации откликнулись на это событие гораздо более эмоционально.

1.4. Геополитические изменения в Черноморском регионе и озабоченность россиян: Почему же столь остро, и даже в некоторой степени болезненно, были восприняты турецкие решения в российских средствах массовой информации, отражавших реально существующие в стране настроения и позиции?

Объясняется это, на наш взгляд, как некоторыми константами российской политики и политического сознания, так и обстоятельствами текущего момента.

Среди таких констант отметим, по меньшей мере, две бесспорные.

Первое. Проливы - извечная забота российской внешней политики со времен выхода России к Азовскому, а затем Черному морям в ХУII веке. От Босфора и Дарданелл веет победами российского оружия, успехами российской дипломатии. Проливы символизируют "открытую дверь" в мировой океан и мировую политику. Такой результат был достигнут нелегкой ценой - русско-турецкие войны, Крымская война, неоднократные сложнейшие переговоры и большой труд российской, а затем и советской дипломатии. На таком культурно-историческом фоне односторонние действия турецкого правительства не могли вызвать никакой иной реакции, не могли быть расценены иначе, как направленные против интересов России и унизительные для нее.

Второе. Основной же объективный и постоянный фактор состоит в том, что Проливы продолжают иметь для России жизненно важный интерес, оставаться единственным морским путем на Юг. Через них ныне осуществляется 25% российской внешней торговли.

Посему Россия, наряду с другими прибрежными государствами, в долговременной перспективе непосредственно заинтересована в свободном и безопасном судоходстве через Черноморские проливы, в безопасности самой зоны Проливов.

И все же на сегодня гораздо более значимой причиной озабоченности значительной части российского общественного мнения являются геополитические перемены в южных пределах России, заметное ослабление ее позиций в Черноморском регионе, привнесены скоропалительным, обвальным распадом СССР.

Значительно изменилась конфигурация российских границ в регионе, утрачен ряд портов на Черноморском побережье. Расширился круг прибрежных черноморских государств, заинтересованных в проблеме Проливов: это ныне независимые Украина, Грузия, Молдова.

Российское экономическое и политическое влияние в регионе ослаблено, в том числе сложными отношениями с Украиной, общей нестабильностью в Закавказье.

Снизился уровень российского военного и военно-морского присутствия в регионе. Понижение оборонного потенциала южных регионов России связано, в частности, с ослаблением Черноморского флота, потерей военных баз на Черноморском побережье.

Негативно сказались на общей ситуации роспуск ОВД, изменения во внешнеполитической ориентации таких прибрежных государств, как Болгария и Румыния.

Эти страны ставят вопрос о вхождении в НАТО. Согласно некоторым заявлениям, по этому пути может пойти и Украина. Реализация этих намерений будет означать для России и других прибрежных государств выхолащивание сути Конвенции Монтре, совершенно иную постановку проблемы безопасности в Черном море. Военно-стратегический аспект действующего режима Проливов, закрепленный Конвенцией Монтре, в свете нарушения баланса между Россией и НАТО серьезно волнует российских аналитиков. Происходит настойчивое продвижение НАТО в регион Черного моря. Никогда в прошлом его военные корабли не заходили сюда столь часто и не пребывали так долго, как теперь. Турецкий ВМФ начинает превосходить по боевой мощи Черноморский флот, и на южной границе России возникает мощный военный потенциал с современными видами вооружений.

Мы касаемся этих вопросов для того, чтобы обрисовать новые геополитические контуры причерноморской ситуации. По существу они заслуживают специального рассмотрения в контексте общей концепции российской внешней политики, где вопрос Проливов есть лишь составляющая общей политической линии.

Нельзя не отметить, что данная проблематика становится предметом регулярных политических консультаций между Россией и Турцией. Такие консультации, прошедшие в Москве 25 марта 1996 г., охватили широкий круг вопросов. Особое внимание было уделено проблемам укрепления европейской безопасности, взаимоотношений России и НАТО, фланговых ограничений по ДОВСЕ.

Возвращаясь непосредственно к геополитической ситуации в Черноморском регионе, следует заметить, что произошедшие изменения неоднозначны. С одной стороны, после распада СССР возникли новые необратимые реальности - новая Россия и ее новые партнеры в регионе. Многое здесь будет зависеть от дальнейшего внутриполитического и экономического развития России, действенности ее внешнеполитического курса. С другой стороны, немало вызывающих озабоченность примет ослабления позиций России носит преходящий, вполне преодолимый характер. Ситуация в целом еще далека от стабильности.

На фоне неопределенности в вопросах геополитического и регионального доминирования вполне возможно искушение попытаться осуществить передел регионального влияния в экономической, политической и военной сферах. Можно полагать, что именно ослабление России послужило поводом для односторонних действий Турции по введению национального Регламента судоходства в Черноморских проливах.

Турция не могла не предвидеть резкой реакции России и тем не менее пошла де-факто на пересмотр существующего режима Проливов. Исторический же опыт показывает, что вопрос о проливах всегда ставился той или иной стороной при изменении международной и региональной ситуации, соотношения сил. Момент был выбран турецкой стороной не случайно.

Не могли остаться незамеченными и иные, прежде всего экономические мотивы. За введением Регламента и угрозой закрытия Проливов для нефтеналивных судов России просматривалось стремление Турции затруднить доставку нефти и газа из Центральной Азии и Закавказья в Европу через российские черноморские порты, получить материальную выгоду за счет транспортировки нефти по трубопроводам через свою территорию. Распространенность такой точки зрения побудила посла Турции в России откликнуться на нее. В интервью журналу "Деловые люди" в июле 1996 г. он подчеркивал, что "в некоторых СМИ неверно истолковывают проблему, создавая впечатление, что Турция стремится закрыть проливы для России". Посол утверждал, что "проблема проливов - экологическая".⁴

Представляется, однако, что ограничивать сущность коллизии по проблеме Проливов только экологической стороной явно недостаточно. Здесь переплетаются военно-политические, экономические, геополитические, а также международно-правовые и другие факторы.

В настоящее время на первый план выходят два аспекта - экологический и международно-правовой.

Дата добавления: 2015-06-28