История развития местного самоуправления на территории Беларуси

Большинство современных ученых в области местного самоуправления полагают, что местное самоуправление соединяет в себе начала государственные и начала общественные. То есть, ученые придерживаются теории дуализма местного самоуправления.

Местное самоуправление классифицируют на несколько моделей, в основе которых лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

В научной литературе выделяют в основном четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. «Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства» [7, с. 20]. На всех уровнях административно-территориального устройства создаются лишь органы местного самоуправления, а местные органы исполнительной власти общей компетенции не создаются. Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется большим разнообразием и большим количеством актов. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов.

Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти, действуют самостоятельно;

на местах отсутствуют уполномоченные центрального правительства, контролирующие органы местного самоуправления. Контроль за ними – косвенный: через финансирование их деятельности; контроль через министерские инспекционные проверки; судебный контроль;

основная низовая единица местного самоуправления - приход;

в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Континентальная модель строится на основе соединения местного самоуправления и местного управления. На всех уровнях, за исключением низового, существуют выборные органы территориальной общины и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный контроль за деятельность органов местного самоуправления. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной (центральной) власти за местными органами власти (Франция, Италия, Испания, Бельгия). Она используется в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

основной низовой единицей местного самоуправления является коммуна. Каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ, Австрии, Японии и других постсоциалистических странах. Характерным для такой модели является сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. На федеральном уровне отсутствует закон о местных органах власти

Таким образом, местное самоуправление в зарубежных странах строится, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением страны.

В начальный период становления Киевской Руси как раннефеодального государства, она состояла из ряда княжеств и представляла собой «союз союзов племен». Государственность Киевской Руси зарождалась не сверху вниз, а посредством объединения общин. Первичной ячейкой самоуправления у славян являлась община. В основе самоуправления общин находился производственный и территориальный факторы, которые и определяли административно-территориальное устройство княжества, земли, города, волости. Административно-территориальными единицами, в которые объединялись общины, можно считать погосты, города, пригороды, улицы, волости, сельские селения и другие части территории русской земли. В каждой из них действовало свое вече (сход), было свое начальство в виде посадников, старост, сотских, десятских. В период существования Киевской Руси четко разграничить между собой местное управление и местное самоуправление весьма сложно, так как должностные лица общин или назначались князем либо избирались вечем; они осуществляли местное управление в качестве представителей центральных властей и одновременно решали вопросы местного значения в качестве представительных органов местного самоуправления. Задачи и функции органов центрального управления и местного управления и самоуправления четко не были разграничены.

Местное управление и самоуправление объединенных в силу экономических и политических интересов восточнославянских общин было вертикальным, иерархическим, региональным. Решения вышестоящего веча, вышестоящих должностных лиц было обязательным для нижестоящих общин и их управленческих структур.

Органами местного самоуправления являлись веча, на которые собирались свободные общинники, владеющие имуществом и принадлежащие к определенной территориальной общине и несущие различного рода повинности в пользу общины, местных и центральных властей. Местными исполнительными и распорядительными органами были посадники, старосты, тысяцкие, сотники и другие должностные лица, назначаемые князем или избираемые вечем (сходом).

Взаимоотношения местной власти с центральной властью основывались на участии представителей нижестоящих, более мелких общин, в вече более крупных общин, в выполнении их решений.

С принятием в 988 г. христианства церковь выполняла за государство, местные органы управления и самоуправления ряд обязанностей. С ее деятельностью связывается развитие грамотности, ремесел, искусства, привлечение на Русь византийских купцов и заключение международных внешнеторговых договоров. Церковь являлась негосударственной структурой и с позиций сегодняшнего дня ее структуры – монастыри, религиозные объединения и общины являлись органами территориального общественного самоуправления. Церковь также имела внутреннее самоуправление.

С XIV века по XVIII в городах и местечках Беларуси развивается магдебургское право посредством выдачи привилеев городам. Отдельные формы самоуправления (вече) закрепляются в статутах ВКЛ 1529 г., 1566 г., 1588 г. Этот период развития местного самоуправления на территории Беларуси можно назвать периодом распространения магдебургского права на территории Беларуси.

В законодательстве и в юридической литературе в связи с развитием и распространением идей конституционализма появился термин «местное самоуправление». Впервые он нашел закрепление в Конституции Бельгии 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью – власть муниципальную. Жители общин получили право решать самостоятельно и под свою ответственность часть вопросов местного значения. Ряд теоретиков-юристов – представителей французской и бельгийcкой правовых школ: Аренс, Турэ, Токвиль, Гербер и другие считали, что право общины на заведывание своими делами является естественным и неотчуждаемым правом, так как община возникла раньше государства. Государство не создает общину, а лишь признает ее. Они были представителями так называемой «теории свободной общины».

Строго говоря, сам термин «местное самоуправление» появился в русском законодательстве в связи «с реформаторской деятельностью Александра II. С включением территории Беларуси в 1795 г. в состав Российской империи на ее территорию распространяется законодательство России. Так, в 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях, а в 1892 г. – Городовое Положение, а 14 марта 1911 г. Положение о земских учреждениях было распространено на Витебскую, Минскую и Могилевскую губернии. Этот период в развитии местного самоуправления можно назвать периодом распространения «земщины» на территории Беларуси.

В советский период времени с 1917 г. по 1990 г. местная власть на территории Беларуси существовала в форме местных Советов. В этот период в законодательстве термина «местное самоуправление» не существовало.

В феврале 1991 г. был принят Закон Республики Беларусь «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь» [6], в котором местное самоуправление определялось как: «форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств» [6, ст. 2].

Дата добавления: 2014-01-03