Водное законодательство США

США отличаются высокой антропогенной нагрузкой на гидрографическую сеть, неравномерным распределением водных ресурсов, неразмеренным режимом рек. Многое в водных ресурсах США напоминает нам российскую ситуацию (включая и неравномерное распределение вод).

Главная река США - Миссисипи, бассейн которой почти полностью входит в границы страны, что, к сожалению, не спасает этот гидрографический район от несогласованных действий. Решающий фактор его деградации - воздействие дамб, дренажей, каналов, плотин, шлюзов, прочих гидротехнических сооружений. Свыше полутора столетий дамбы остаются "краеугольным камнем" защиты от паводков, но построены они были в разное время, по разным планам, близ уреза воды, что не давало возможности погасить разрушительную силу волны*(182). Уязвимость защитной системы проявилась во время наводнений на Миссисипи и Миссури в 1993-1994 гг. Реки Миссисипи, Миссури, Иллинойс и др. были буквально искалечены спрямлением и углублением русла, некорректным освоением пойм. По сути, в результате антропогенной трансформации реки стали полуискусственными водными объектами, страдающими от интенсивного накопления наносов и эвтрофикации. К сожалению, самоуверенный человек хуже (даже для самого себя) регулирует водные ресурсы, чем естественные факторы и фильтры: луга, леса, болота, старицы речных долин, бобровые плотины. За 90 лет среднегодовой ущерб от наводнений вырос в 2,5 раза. Постепенно и в "Новом свете" стали понимать необходимость того, чтобы снять многие из искусственных "препонов" и дать естественным водоемам и водотокам известную свободу. В частности, она выражается даже в разливе на еще недавно отгороженных дамбами и от этого засыхающих поймах. Власти и заинтересованные хозяйствующие субъекты стали поощряться в воздержании от застроек. Многие валы пришлось разрушать, но пойменные водоемы еще долго были беззащитны от засыпки. Между тем, противопаводковые водохранилища не смогли предотвратить разрушительного наводнения 1993 г.

Главные по своей значимости озера США известны как Великие озера, куда входит самый большой в мире пресный естественный водоем - озеро Верхнее. Они имеют сток через реку Святого Лаврентия в океан. Поскольку эта международная водная система в большей части расположена на территории США, то именно им приходится принимать основные (и небезуспешные) меры по очистке этих уникальных, оставшихся от ледника озер. Дно их не без основания считалось коллектором опасных веществ: так называемый Приозерный экономический район США характеризуется высокой антропогенной нагрузкой. Этот индустриально развитый регион имеет к тому же свыше половины лучших земель, плодородную почву (чернозем), равнинный рельеф, оптимальные климатические условия. Соединение Великих озер с бассейном Миссисипи, а также иные гидротехнические преобразования превратили эту зону в побережье сквозного судоходного пути, на котором высятся городские ландшафты Чикаго, Кливленда, Детройта, Милуоки.

Традиционно болота понимались как "ненужные" земли, которые нужно передать в частные руки для последующей мелиорации. Болота и переувлажненные земли стали пониматься американскими учеными как вовсе не лишние "неудобья", а важный фактор стабильности ландшафта. Россия же имеет печальный опыт грандиозных планов мелиорации земель. Почти 50% этих земель находятся в северной части Среднего Запада США (это всего 9 штатов)*(183). С 1985 г. в США на государственном уровне осуществляются меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель. Последние считались зонами насыщения почвенного покрова поверхностными и подземными водами, частота и продолжительность которого вызывает преобладание адаптированной к этим условиям растительности. Закон США 1985 г. "О продовольственном обеспечении" предусматривал полное лишение всех видов государственных льгот по отношению к фермерам, использующим переувлажненные земли под посевы сельскохозяйственных культур. Закон 1990 г. "О продовольствии, сельском хозяйстве, охране окружающей среды и торговле" предусматривает ответственность за любое нарушение режима этих земель при некотором смягчении и дифференциации санкций.

Еще в 1850 г. США как федерация приняли на себя ответственность за улучшение судоходных путей, а затем было предусмотрено сотрудничество между федерацией и штатами по вопросам оросительной системы*(184). Федерация имеет полномочия в сфере судоходства, строительства ГЭС, борьбы с паводками, охраны окружающей среды. Наиболее важные валы у городов строились Корпусом военных строителей за государственный счет. Традиционно именно судоходные и связанные с ними воды считаются федеральными. Таким образом, из федеральных функций вытекала и федеральная собственность. Федеральные полномочия как бы ограничивали распространенную историческую собственность штатов на воды.

Публичные формы собственности (федеральная и штатов) отвечают существующим в США проблемам, а водный кризис делает недопустимой "рыночную стихию" в водном хозяйстве. При этом ряд полномочий государство делегировало негосударственным организациям. Так, например, в речных бассейнах существуют, как правило, бассейновые ассоциации водопользователей со своими административными правами (лимитирование откачки воды, регистрация скважин и водомеров).

Для США характерна неполная реализация бассейнового подхода в организации водного хозяйства. Существует несколько больших бассейновых организаций с обязательным вовлечением водопользователей, но Агентство по охране окружающей среды не может навязать бассейновую организацию повсеместно.

Водное законодательство США первоначально имело хозяйственный, а не природоохранный аспект. Первым федеральным законом, устанавливающим запрет на сбросы твердых отходов в воды США, стал Закон о реках и бухтах 1899 г. Первоначальным замыслом законодателя было устранение помех для навигации, однако в 60-е гг. XX в. произошло "второе рождение" этого акта. Получивший новое толкование Верховного суда США, этот закон действует до сих пор и используется для возбуждения судебных исков против промышленного загрязнения водоемов и водотоков.

В 1948 г. был принят один из первых фундаментальных законов в области охраны окружающей среды - Федеральный закон о контроле над загрязнением вод. Впервые Конгресс США принял акт, направленный исключительно на борьбу с загрязнением водной среды. В дальнейшем этот закон претерпел существенные изменения по названию и содержанию (в 1965, 1972, 1977 и 1987 гг.). В редакции 1987 г. данный закон охватил почти все вопросы предотвращения и устранения всевозможных загрязнений вод. Теперь он именуется Законом о чистой воде.

В 1924 г. Конгресс принял Закон о загрязнении нефтью, запретивший сбросы нефтяных отходов в прибрежные воды. После многочисленных изменений и дополнений этот закон был отменен. Лишь в 1990 г. был принят новый Закон о загрязнении нефтью, урегулировавший главным образом вопросы компенсации ущерба в связи с нефтяными разливами.

В 1953 г. был принят Закон о погруженных землях и землях внешнего континентального шельфа, разграничивающий юрисдикцию штатов и США. Штаты отвечают за погруженные земли и природные ресурсы в пределах 3-мильной зоны территориального моря, а федерация - за природные ресурсы внешнего континентального шельфа вне пределов 3-мильной зоны. Однако регулирование навигации, торговли, оборона и заключение международных соглашений остались в компетенции США.

В полном масштабе общенациональная морская политика получила свое отражение в Законе о морских ресурсах и техническом развитии 1966 г., а также в Законе об охране морской среды 1972 г. (с послед. изм.). Последний закон регулирует транспортировку и сброс отходов в морские воды, предусматривает создание специальных морских зон, в пределах которых природопользование ограничено задачами сохранения целостности морских экосистем. Первый морской заповедник был создан в 1975 г. Морские заповедники создаются в регионах, обладающих особой экологической, научной, исторической и иной ценностью. Они охватывают как сушу, так и море, и их территория не должна быть меньше 1 кв. морской мили.

Следует признать, что законодательство о водных биоресурсах США также проникнуто замыслом создать своего рода "морские заповедники". Эта идея была высказана Президентом США Ф. Рузвельтом еще в 1937 г., в обновленном виде она была реализована в Законе "О сохранении рыбных ресурсов и об управлении ими" 1976 г. Последний устанавливает порядок создания специальных зон управления рыбным хозяйством, контролируемых государством.

Охрана морской среды невозможна без охраны побережья. В 1972 г. был принят Закон об управлении береговой зоной, предусматривающий разрешительный порядок хозяйственных мероприятий в прибрежных пространствах. Очевидно, что данный закон был принят исходя из чрезвычайной уязвимости и в то же время ценности морских побережий.

Водное законодательство США характерно тем, что конкретные противопаводковые и ирригационные меры в отдельных бассейнах и подбассейнах (Нижняя Миссисипи, Миссури, Огайо) закреплены и регламентированы отдельными законами. Другой важной чертой является создание федерального межведомственного комитета по речным бассейнам, а также региональных межведомственных комитетов по Миссури, Колумбии, Арканзасу, Ред-Ривер, рекам Новой Англии и Нью-Йорка, Тихоокеанского Юго-Запада. Законодательно также предусматривалось создание всевозможных совместных комиссий и исследовательских центров по изучению вод*(185). Еще с 20-х гг. ХХ в. между штатами заключаются договоры, предусматривающие распределение стока межштатных рек. Данные договоры заключались по масштабным проектам, два из 26 заключенных договоров них одобрены Конгрессом США и получили силу закона. Данная метаморфоза очень интересна с точки зрения причин и условий превращения договорного права в закон.

Однако далеко не всегда договоры между штатами имеют безупречную манеру изложения, исключающую разное толкование договора. Так, с 1974 г. ведутся судебные дела по распределению воды, дошедшие до Верховного суда США. Из-за реки Колорадо судились штаты Канзас и Колорадо, из-за реки Пекос-Техас и Нью-Мексико. В ходе процесса выявилось, что распределение воды исходило из нереальных, завышенных объемов. Но была и более глубокая причина возникновения споров - изменение хозяйственной обстановки, которую не предвидели составители договоров.

Земельные собственники не имеют права самовольно осушать и застраивать некоторые прибрежные участки, а также водные и болотные площади. Они даже не имеют права на компенсацию за соблюдение такового запрета. В противном случае государство полномочно брать плату за укрепление подмываемых частных берегов, ибо это существенно повышает их стоимость. Для соблюдения баланса частных и публичных интересов надо учитывать, что частная собственность на землю не является абсолютной. В 18 штатах власти придерживаются именно такой позиции и лишь в четырех, напротив, идут "на поводу" у частных собственников. Попытка добиться принятия федерального акта о компенсации в названных случаях вызвала противодействие администрации Б. Клинтона*(186).

Перейдем теперь к американскому аналогу российской категории земель водного фонда и водоохранных зон*(187). В 1965 г. был принят Закон о создании фонда для финансирования охраны земельных и водных ресурсов, разрешающий отвод и приобретение земель для рекреационного и охотничьего использования. Согласно другому Закону США 1968 г. "О диких и живописных реках", возникает новая категория особо охраняемых природных объектов, являющаяся разновидностью земель природоохранного назначения. Это земли доминирующего природоохранного назначения. Под действие данного акта подпадают реки с живописными, рекреационными, геологическими, историческими, другими экологическими характеристиками. Такой неисчерпывающий перечень критериев, как справедливо считают американские юристы, не обладает достаточной точностью. Однако этот недостаток смягчается при классификации самих "диких и живописных рек". Закон делит их на три группы: дикие, живописные, рекреационные. Воды первой группы не должны быть загрязнены и омывают "первозданные" берега, а в их водосборы нет доступа по автомобильным дорогам. Эти же требования в более мягких формах предъявляются и к живописным рекам. На рекреационных реках, зарегулированных водохранилищами, каналами, водохозяйственными сооружениями, автомобильными и железнодорожными подъездами, частично освоены берега и водосборы.

Закон 1968 г. предусматривает создание специальных коридоров по обоим берегам рек с особым режимом природопользования. Площадь таких коридоров должна быть не менее 10 акров на 1 милю, т.е. примерно по 25 м от каждого берега. Закон не дает окончательного перечня запрещенных и разрешенных видов деятельности в пределах подобных земель, но правоприменительная практика избрала довольно гибкий путь. Как правило, обходятся лишь некоторым ограничением строительства дорог, населенных пунктов, размещения промышленных предприятий, заготовки древесины, выпаса скота. Наибольшая хозяйственная свобода предоставляется на рекреационных реках.

Закон допускает выделение площадей коридоров из территорий федеральных ведомств, сохраняющих некоторые управленческие полномочия по отношению к ним. Возможны и перераспределение земель между федеральными ведомствами, их безвозмездная передача от штатов в ведение федерального правительства, а также приобретение государством ограниченного права собственности у частных землевладельцев. "Живописный измент" означает право государства контролировать использование территории (земли и воздушного пространства над ней) в соответствии с целями охраны природных качеств диких, живописных и рекреационных рек. Неотъемлемая черта "измента", как компромиссного правового института, заключается в сохранении видов землепользования, существующих до продажи участка государству.

Замысел законодателя таков: сохранить в возможно более естественном состоянии все три группы рек и запретить дальнейшее использование этих водотоков для строительства ГЭС, водохранилищ, прокладки каналов, осуществления других водохозяйственных проектов.

Сохранение первозданного состояния - одна из задач признания природного комплекса "общим достоянием"*(188). Таковыми считаются дно и ложе вод, некоторая часть их флоры и фауны (лесов), атмосферный воздух. Водопокрытые площади считаются общим достоянием, водоем и водоток можно использовать для передвижения и транспортировки емкостей. Сплав древесины на одной из рек дал возможность признать ее дно "общим достоянием". Но, например, строительство плотины в границах еще не объявленного национального парка заставило бы в будущем его администрацию "выпрашивать" воду для рыбного и бобрового хозяйства, так как здесь нет режима "общего достояния". Признание правительством реки "дикой и красивой" влечет за собой недопустимость строительства плотины, например, из-за гнездования журавлей и аистов. Большой резонанс вызвал процесс по поводу судьбы острова "Лисья голова" площадью 15 тыс. га, в штате Северная Каролина, которому угрожала вырубка лесов под строительство домов. Апелляционный суд удовлетворил иск, так как из-за смыкания острова с дном и ложем реки и океана режим общего достояния распространяется на побережье и пляжи устьевого взморья, которые вполне рационально использовать для рекреации.

Согласно судебной практике, частные права на воду не должны подрывать традиционные права населения на рекреацию, рыболовство, судоходство, а штату не следует поступаться общественными интересами. Когда он все же это допускает, то вмешивается суд. Так, например, в 1983 г. было отменено разрешение, выданное властями Лос-Анджелеса, на изменение русел рек, впадающих в озеро Моно, на том основании, что "берега, дно и воды озера Моно находятся под защитой публичных прав"*(189).

В ряде засушливых и наиболее поздно освоенных штатов действует правило старшинства водопользования ("первый по времени - первый по праву")*(190). У традиционных правообладателей (чаще всего, фермеров) есть преимущественные водные права, "уживающиеся" с собственностью штата на водный объект. Однако это не дает им оснований для нерационального, вернее, эгоистичного поведения, лишающего "младшего соседа" природных благ. Так, например, нельзя запруживать разлив реки, чтобы профильтровать ее в грунт. В Техасе признано, что под землей находится так называемая линза - водоем подземных вод. Страдающему от маловодия соседу довольно трудно доказать, что на самом деле под землей существует водоток, который был пресечен произвольными действиями одного из собственников. Поэтому он прибегает к более действенным способам, обращаясь в суд с иском о просадке земли, доказательства которой наглядны.

В восточных штатах США применяют так называемые принципы берегового права, заключающиеся в исключительном праве на водопользование прибрежных земельных собственников. Здесь также действует нередко проверяемое в судах правило о разумности пользования. Кроме того, запрещается прогонять сбрасываемую воду на вклинивающийся участок или уводить в зону стока иного водного объекта.

В США складывается еще и разрешительный порядок природопользования, во многом схожий с нашим отечественным. Таким образом, при экологически грамотных водных правоотношениях "во главу угла" поставлена недопустимость истощения водотоков и водоемов, в частности бассейнов озер.

Дата добавления: 2014-01-03