Генезис бюджетного регулирования в СССР и России

В данном случае принятие решений по всем вопросам бюджетного процесса, в соответствии с конституционным устройством, принадлежит центральному правительству или его представителям на различных уровнях бюджетной системы. Однако на практике последние десятилетия в большинстве стран с таким устройством интенсивно идет процесс децентрализации, предоставление все большей самостоятельности, в том числе и в бюджетных вопросах, региональным правительствам и органам местного самоуправления.

Бюджетный федерализм, его формы и методы; их применение в России.

Генезис бюджетного регулирования в России.

Организация межбюджетных отношений и бюджетного выравнивания в России

Бюджетный федерализм, определение и принципы.

План

Аналитическая группировка и анализ статей пассива баланса

Пассив баланса	На начало года	На конец периода	Абсолютное отклонение, тыс.руб.	Темп роста, %
тыс. руб.	% к итогу	тыс. руб.	% к итогу
1. Источники имущества — всего (стр. 700)						128,7
1.1. Собственный капитал (стр. 490,640 и 650)		85,3		84,7		127,7
1.2. Заемный капитал (стр. 590,610,620,630,660)		14,7		15,3		133,9
1.2.1. Долгосрочные обяза­тельства (стр. 590)	-	-	-	-	-	-
1.2.2. Краткосрочные кре­диты и займы (стр. 610)		3,6		5,8		208,6
1.2.3. Кредиторская задол­женность (стр. 620,630,660)		11,1		9,5		109,9

2. Унитарные и федеративные бюджетные системы: обзор практики межбюджетных отношений.

Бюджетные процессы и бюджетные отношения различны во всех странах. На национальную специфику влияют различные факторы и силы. Основной фактор – государственное устройство. В унитарных государствах бюджетная система имеет два звена: государственный бюджет; местные бюджеты. В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: федеральный бюджет; бюджеты членов федерации; местные бюджеты. Взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной системы в различных странах имеют свои особенности

Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых должны быть заложены принципы бюджет­ного федерализма.

Составители энциклопедического словаря «Федерализм»[1] отмечают, что федерализм (от латинского слова foederatio – союз, объединение) – форма государственности, в основе которой лежат определенные принципы.

«Бюджетный федерализм – это совокупность принципов, определяющих отношение между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, а также последних с органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на законодательном разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания экономических интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы и обеспечения единства и целостности государства».

Принципы бюджетного федерализма:

· Законодательное разграничение бюджетной ответственности, расходных полнлмочий между центральными, региональными, местными органами власти в интересах территориальной целостности и единства государства;

· Соответствие объемов бюджетных ресурсов выполняемым органами власти функциям;

· Высокая степень самостоятельности, ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, исходя из мобилизуемых контингентов налоговых поступлений территорий, включая наделение соответствующих органов необходимой для этого налоговой инициативой;

· Равенство бюджетных прав всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами управления независимо от их статуса, а также всех муниципальных образований во взаимоотношениях с субъектами Федерации;

· Регулирование межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в нижестоящие финансовой помощи с использованием единых формализованных методов, имеющих нормативный характер.

В мировой практике используются два типа моделей бюджетного федерализма: кооперативную и децентрализованную.

Для кооперативной модели характерны:

- достаточно широкие возможности региональных органов власти и управления в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных властей;

- более высокая роль региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и федеральных:

- повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий и соответственно повышенный контроль центра за деятельностью региона, основанный на широком распространении целевых программ хозяйственного развития, изменения региональной структуры экономики.

Кооперативная модель получила более широкое распространение. Данная модель распространена в Германии, Австрии, Швейцарии, - (федер.) Дании, Финляндии, Швеции – (унит.). В Африке – Нигерия.Греции, Испании.

Менее распространена децентрализованная модель, которой присущи такие черты:

- высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Возможен отказ центрального правительства от контроля: за бюджетной деятельностью региональных средств, за проблемой горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, за возвратом долгов. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют право и возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые нарушают межрегиональную и внешнюю торговлю государства;

- выделение функции распределения ресурсов (обычно под нею имеют ввиду производство государственных товаров и услуг), как важнейший в числе трех основных функций государственных органов власти, и управления (макро-экономическая стабилизация, перераспределение национального дохода и распределение ресурсов) для субнациональных правительств, хотя и осуществляется всеми уровнями власти. Большинство специалистов считает, что это в целом соответствует оптимальной модели бюджетного федерализма;

- соответствие полномочий по налогообложению, которыми наделены участники бюджетного процесса, вышеназванному распределению функций. Подоходный налог с физических и юридических лиц, акцизное и таможенное обложение становятся здесь налоговыми источниками центрального правительства, а налоги на товары и услуги, имущество, земносубнациональных бюджетов.

Данная модель характерна для США, Канады, Австралии, Великобритании и др.

В этой связи можно рассмотреть проблемы бюджетного федерализма в США. Как пишет Д. Хиви: «Соединенные штаты представляют собой союз, в котором власть распределяется между центральным суверенным правительством и суверенными штатами». В США существует 50 штатов и почти 85 тысяч территорий, входящих в юрисдикцию местных органов власти. В подавляющем большинстве каждый из штатов разделен на графства (более 3 тысяч). Существует около 20 тысяч муниципалитетов, которые обычно называют городами. В 20 из 50 штатов образованы 16 тысяч «тауншиков» (т.е. административно-территориальных единиц, которые не попадают под определение муниципалитетов). Кроме того, действует примерно 45 тысяч органов власти специального назначения (например, школьные округа). Любой из этих органов власти, и прежде всего штат, формируют свой собственный бюджет самостоятельно. Они могут вводить мелочи, а также отвечают за определение своих расходов, предоставление услуг в пределах своих границ. Правительство штатов в законодательном порядке определяют налоги и другие мероприятия по сбору поступлений, которыми могут воспользоваться местные органы власти. После того, как правительство штата утвердит перечень налогов, разрешаемых для ведения местными органами власти, последние вправе решать, какой из этих налогов они введут.

Федеральное правительство не несет ответственности за устранение бюджетного дефицита нижестоящих органов власти.

Федеральная помощь штатам и местным властям имеет ясно выраженный программно-целевой характер.

Исполнением бюджета в США занято Министерство финансов (казначейство), подчиняющееся Президенту страны. Казначейство США контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету (собирает все налоги и таможенные пошлины и обеспечивает центральный сбор платы за пользование и услуги для отдельных учреждений). Однако контроль за расходованием осуществляют отраслевые департаменты, а казначейство оплачивает расходы по запросу бюджетной единицы в пределах бюджетных ассигнований.

Кроме кооперативной и децентрализованной форм имеются и переходные формы бюджетного федерализма, как, например, на Филиппинах в Азии. В данном случае делается упор на развитие местного самоуправления, территориальным органам власти передано право вводить свои налоги, но право определять их ставки и базу осталось за центром. Местные органы власти не имеют права вводить налоги, аналогичные подоходному и НДС, которые собираются центром. Местные налоги обеспечивают 60% доходной базы, 40% бюджетных поступлений провинция получает от центра, из которых 20% идут на покрытие расходов, утвержденных центральным правительством.

В целом достаточно глубокая децентрализация сочетается с гораздо меньшей бюджетной свободой, обеспечивающей центру возможность контроля бюджетных процессов.

Опыт достаточно объективно свидетельствует о том, что превышение финансово-бюджетной власти регионов и отсутствие иных эффективных инструментов поддержания единства государства ведут к потере центром большинства своих полномочий, как это случилось в Китае. Вместе с тем, опыт Великобритании, Индонезии, Франции подводит к выводу, что недостаток бюджетно-финансовых прав у регионов при отсутствии достаточного внимания центра к их нуждам может возбудить сепаратистские тенденции и сделать бунт способом решения проблем взаимоотношений регионов с центром.

Исходя из опыта зарубежных стран по организации межбюджетных отношений можно сделать следующие общие выводы:

Для сохранения единства федеративного государства высокая степень бюджетной автономии членов федерации должна иметь пределы, за которыми может последовать распад федерации.

Каждая страна имеет свои специфические особенности в построении модели бюджетного федерализма.

1.Унитарные и федеративные бюджетные системы: обзор зарубежной практики бюджетного регулирования.

Как мы знаем, существуют унитарные и федеративные государства со своим бюджетным устройством.

Унитарные бюджетные системы созданы в таких странах как Великобритания, Франция, Китай, Индонезия, Швеция, Норвегия, Финляндия и Дания и т.д..

Так, например, в Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании территориальные бюджеты составляют в среднем 67-70% от консолидированных государственных расходов, то где как в целом по странам организации экономического сотрудничества и развития, эта величина едва достигает 40%.

Четыре страны – Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия имеют особо высокую долю участия местных властей в финансировании социальных расходов и их можно отнести к странам с кооперативной моделью бюджетного федерализма, хотя сами эти страны федеративными не являются. Через территориальные бюджеты указанных стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96% - на здравоохранение, 87% -на городское хозяйство и 41% - на содействие экономическому развитию.

Федеративные государства отличаются от унитарных конституционным распределением прав и функций между центральными и региональными правительствами. В федеративном государстве центральная власть вынуждена более внимательно относиться к региональным потребностям, прежде всего в бюджетно-налоговых вопросах, поэтому бюджетный федерализм в странах с федеративным устройством имеет специфику и базируется на соблюдении определенных признаков.

В целом для стран с федеративным устройством характерно решение вопросов бюджетных взаимоотношений с помощью разнообразных методов в зависимости от местных условий.

Российские специалисты в области финансов А.Лавров и В.Христенко выделяют несколько моделей построения межбюджетных отношений в федеративных государствах: советскую, китайскую, американскую, германскую.

Советской моделью называют межбюджетные отношения, когда бюджет построен по принципу «матрешки», расходы расписаны сверху донизу, каждому бюджету прописаны доходы, покрывающие все потребности, самостоятельность бюджетов отсутствует.

Вариантом советской модели с элементами «однокапельной» системы межбюджетных отношений названа китайская модель. Налоги при этом собираются региональными властями, центр определяет, кому и сколько оставить. Практикуется установление заданий по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет.

Классической федеративной бюджетной системой названа американская модель. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги, и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субсидий по формулам населению. Как социально ориентированный вариант американской модели рассматривается каждая модель, когда налоги «не пересекаются» только частично. Широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.

Германская модель отличается от всех вышеназванных моделей воплощением идеологии кооперативного федерализма. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми её уровнями. Федеральный бюджет непосредственно связан с бюджетами земель, которым бюджетные средства перечисляются в форме субсидий и дотаций. Земли в свою очередь передают соответствующие суммы общинам. Германские общины не образует третьего государственного уровня, а являются частью земель, которые несут полную ответственность за наделение общин финансовыми ресурсами. При этом характерным является высокий уровень автономности политико-территориальных образований. Особенностью федерализма Германии является то, что поступления от подоходного налога делятся между федеральным бюджетом, бюджетами земель и общин, а от налогов на корпорации – между федеральным бюджетом и бюджетами земель. Важной особенностью германской бюджетной системы является и то, что налоговые доходы всех 3-х звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов: личном и корпоративном подоходных налогах и НДС.

Вместе с тем, бюджетный федерализм Германии отличается от других тем, что здесь между центром и землями распределяются в меньшей степени доходы, а в большей решаемые задачи. Компетенция федерации распространена на федеральные автострады, международные отношения, оборону. К компетенции земель отнесены: культура, охрана правопорядка, образование и т.д. В соответствии с такими задачами происходит распределение средств между федерацией и землями. Вместе с тем, при определенных условиях федерация представляет землям целевые выплаты, например, для улучшения региональной инфраструктуры, решения аграрных проблем, расширения и строительства вузов, поддержки научных учреждений. Осуществляется это путем вертикального финансового выравнивания при первичном распределении налоговых источников на 2 уровня (во-первых),. Во-вторых, перераспределением налоговых доходов между уровнями (горизонтальное выравнивание).

Федеративные бюджетные системы имеют страны – Австралия, Канада, США, Австрия, Германия, Швейцария.

К наиболее типичным федеративным государствам относится Швейцария, в состав которой входят 26 кантонов, включающих в себя 3030 общин. Деятельность кантонов ограничена федеральным законодательством лишь в вопросах обороны, внешней политики и экономической политики государства в целом.

Швейцария долгое время занимала консервативную позицию в вопросе перераспределения бюджетных доходов и сокращения межрегиональных различий. Но политическая ситуация последних лет заставила центральное правительство более внимательно относиться к запросам населения, что привело к выравниванию доходов через формулу перераспределения.

В Швейцарии имеется отличительная от всех Европейских стран налоговая система. Во-первых, автономность кантонов в отношении налогов, во-вторых, самостоятельность кантонов в определении ставки налогов. В Швейцарии налоги частных и юридических лиц не превышают 35%, 70% всех налоговых поступлений идет в общины и кантоны. Действующими правилами выравнивания предусмотрено, что из федеративных налогов в распоряжении центра остается незначительная часть. Перераспределяется 10% поступивших на центральный уровень доходов.

Различия в характере бюджетных проблем, с которыми сталкиваются страны мира, определяют и своеобразие подходов и методов их разрешения.

Каждая страна решает задачу выбора бюджетных отношений по своему.

3. Организация межбюджетных отношений и финансового выравнивания в России.

Межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения в России основываются на принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по долгосрочным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетное выравнивание доходов с целью обеспечения доходными источниками закрепленных расходных полномочий осуществляется несколькими способами:

1. Передачи части федеральных доходов, а также региональных и переданных федеральных - бюджетам других уровней.

2. Предоставлением финансовой помощи (межбюджетные трансферты).

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Для осуществления межбюджетных трансфертов в составе федерального бюджета созданы:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ

Федеральный фонд софинансирования расходов..

Федеральный фонд компенсаций.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ образуется в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяется между субъектами по единой методике в форме дотаций.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

За счет Фонда софинансирования расходов выплачиваются субсидии.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Фед ерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий.

Межбюджетные трансферты из регионального бюджета местным бюджетам предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа);

субсидий местным бюджетам;

субвенций местным бюджетам;

иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета (за исключением субвенций).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в региональном бюджете в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений (далее - ФФПП).

Размер регионального ФФПП определяется из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей поселений:

ФФПП = В x (Р - ПД), где:

В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов поселенческого уровня, которая будет покрываться из регионального ФФПП;

Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий поселенческого уровня;

ПД - суммарный прогноз доходов по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов.

Региональный ФФПП формируется за счет собственных доходов регионального бюджета с учетом возможностей доходной базы на очередной финансовый год.

Право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений имеют все городские поселения (включая городской округ) и сельские поселения субъекта, у которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не превышали двукратного среднего уровня по поселениям в расчете на одного жителя области.

Размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется в соответствии с методикой

Ежегодно в региональном законе об бюджете субъекта РФ утверждаются:

-объем регионального ФФПП;

-распределение дотаций из регионального ФФПП между поселениями;

- заменяющие дотации дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в соответствии с порядком, определенным нормами закона субъекта РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предоставляются ежемесячно в соответствии с утвержденной росписью доходов и расходов областного бюджета с учетом сезонных потребностей, возникающих в процессе исполнения местных бюджетов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) образуют региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) (далее - ФФПМР(ГО)).

Размер регионального ФФПМР(ГО) определяется из разницы в оценках суммарных расходных потребностей и доходных возможностей муниципальных районов (городского округа):

ФФПМР(ГО) = В x (Р - ПД), где:

В - доля разницы оценок расходных потребностей и доходных возможностей бюджетов муниципальных районов (городского округа), которая будет покрываться из регионального ФФПМР(ГО);

Р - суммарная оценка расходных потребностей на выполнение полномочий уровня муниципального района (городского округа);

ПД - суммарный прогноз доходов по всем видам местных и закрепленных налоговых и неналоговых доходов.

Региональный ФФПМР(ГО) формируется за счет собственных доходов регионального бюджета.

Право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) имеют все муниципальные районы (городской округ) субъекта РФ, у которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не превышали двукратного среднего уровня по муниципальным районам (городскому округу) в расчете на одного жителя субъекта.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) могут быть полностью или частично заменены дополнительными отчислениями в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц.

Дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год и плановый период рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего поселения, муниципального района (городского округа).

Аналогично федеральному бюджету в составе бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета создаются:

- Фонд софинансирования расходов;

-Фонд компенсаций

назначение, формирование и использование которых аналогично одноименным фондам созданным в составе федерального бюджета.

В бывшем СССР сбалансированность территориальных бюджетов достигалась утверждением основанных на многочисленных ведомственных нормах расходов и индивидуальных нормативов отчислений от доходных источников (главным образом, налога с оборота). Централизованные дотации применялись в ограниченном масштабе (например, в конце 1980-х годов из республиканского бюджета – РСФСР – дотацию получили только 4 автономные республики – Дагестан, Калмыкия, Тува и Якутия). При этом фактически применялось согласование как расходов, так и доходов методом «от достигнутого» с ориентацией на существующую бюджетную сеть и прямое восполнение «расчетного дефицита». Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Однако в любом случае она не обеспечивала эфФЕКТИВНОГО ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ И ОБЩЕЙ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ, ПОСКОЛЬКУ НА РЕГИОНАЛЬНОМ и местном уровне отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

В демократической России начали формироваться межбюджетные отношения.

В России можно выделить следующие этапы развития межбюджетных отношений

1 этап: развитие бюджетного сепаратизма (1990-1991гг)

11 этап: формирование бюджетного конфедерализма и унитаризма (1992-1993гг).

111 этап: формирование декларативного федерализма (1993-1997гг).

IY этап: формирование правового бюджетного федерализма (1998- н/в)

12 июня 1990 года Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР.

Регулирование доходов и расходов всех уровней бюджетной системы осуществлялось в процессе согласования. При этом для каждого региона устанавливались индивидуальные пропорции распределения налогов. При необходимости выделялась дотация. Таким образом за центром в полной мере были закреплены как налоговая и бюджетная политика на всей территории страны, так и ответственность за финансовое положение всех территорий. (классические унитарные отношения)

В 1992-1993 гг., Изобретенное Россией на первом этапе «оружие бюджетного сепаратизма» обернулось против нее самой. Возникла угроза развала России. Необходимо было предпринимать решительные меры по централизации управления бюджетным процессом. Были приняты ряд законодательных актов:

Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РССР» от 10 октября 1991 года № 1734-1.

Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91г. № 2118-1

Закон РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт – Петербургу» от 15 июля 1992 года № 3303-1

ФЗ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 года № 4807-1.

В результате этого удалось сделать следующее:

· Закрепили основные положения существования бюджетной системы;

· Определили порядок формирования и закрепления доходов за уровнями бюджетной системы;

· Введено понятие регулирующих доходов и определены конкретные регулирующие доходы (п/налог и налог на прибыль);

· Определена цель финансовой помощи субъектам – сближение уровней социально-экономического развития регионов – но пока оставался индивидуальный подход к определению размеров финансовой помощи.

В условиях стихийной децентрализации, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего, НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако она распределялась без сколько-нибудь четких критериев и процедур в рамках индивидуальных согласований и политического торга. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

В результате проведенной в конце 1993г. – начале 1994г.г. реформы межбюджетных отношений для подавляющего большинства субъектов Федерации установлены единые нормы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев. Тем самым было положено начало применению общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. По мнению А.Лаврова «1994 год стал годом рождения российского бюджетного федерализма». Это несколько улучшило ситуацию, однако в целом проведенная реформа оказалась, во-первых, недостаточно последовательной и, во-вторых, методически уязвимой.

Начиная с 1996 г. вновь стал усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 году методики распределения трансфертов. Последняя, по-прежнему опиралась на «расчетный дефицит», предусматривая прямое сопоставление расходов и доходов, которые определялись на основе отчетных данных со сложной и недостаточно прозрачной процедурой их пересчета в «условия планового года». Распределение трансфертов не опиралось на четкие критерии (в результате дотационный регион в итоге мог догнать недотационный регион по уровню бюджетной обеспеченности) и не создавало стимулов для региональных властей сокращать нерациональные расходы и повышать собираемость налогов. При проведении расчетов имелись возможности для индивидуальной корректировки (в ходе обязательного «согласования» с регионами) исходных данных, что изначально делало неустойчивыми их результаты к политическому лоббированию. Как следствие, в 1996-1998 гг. ни одно из представленных в составе материалов к федеральному бюджету Правительством РФ в Государственную Думу распределений трансфертов не было принято без внесения в него существенных и, как правило, малообоснованных изменений. По сути, ФФПР выполнял функции «прикрытия» для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и торга. Наконец, в течение бюджетного года перечисление трансфертов происходило неравномерно, что объяснялось не только политическими, но и заложенными в методике трансфертов сугубо техническими причинами (пересчет по долям фактического объема ФФПР, использование дифференцированных нормативов отчислений от НДС, необходимость минимизации заложенных при распределении трансфертов перекосов).

Теоретически, будучи на порядок более прогрессивным, чем «советская» и «ранняя российская практика», применявшаяся в 1994-1998гг. механизм трансфертов не был доведен до своего логического конца – полностью формализованной, объективной и прозрачной системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Его недостатки начали необоснованно распространяться на сам принцип формализованного распределения финансовой помощи, что в свою очередь, стало одним из дополнительных факторов усугубления кризиса региональных финансов и обострения взаимоотношений между федеральным центром и субъектом Федерации.

В конце 1997 – начале 1998 гг. созданной по решению Правительства РФ рабочей группой были разработаны и рассмотрены ряд альтернативных подходов к проведению реформы межбюджетных отношений, в том числе 4 варианта методики распределения трансфертов ФФПР. В апреле на рассмотрение Правительства были вынесены 2 варианта – модифицированная методика 1994-1995гг. 1) научно-исследовательского финансового института при Минфине России и 2) основанная на разработках Института экономики переходного периода, а также ряда экспертов из других организаций методика выравнивания приведенных доходов. Правительством был одобрен второй вариант методики, который в составе Концепции реформирования межбюджетных отношений был направлен на согласование с Государственной Думой и Советом Федерации в рамках специально созданной для этого Рабочей группы. В мае-июне 1998 г. Рабочая группа рассмотрела и в целом одобрила предложенную Правительством Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг., в том числе – составляющую ее основу методику распределения трансфертов. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года №862 Концепция была одобрена, став первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений.

Включенная в Концепцию методика распределения трансфертов ФФПР содержала базовую формулу расчетов и основной критерий бюджетного выравнивания (приведенные среднедушевые доходы), а также предусматривала поэтапный переход к нормативной оценке расходных потребностей и налогового потенциала. Таким образом, были установлены ключевые элементы и основные направления формирования нового механизма выравнивания бюджетной обеспеченности.

Как и предполагалось, переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в 3 этапа при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000, 2001 г. (таблица 1)

В методике, предложенной на 2000 год, содержался целый ряд принципиально важных нововведений. во-первых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться не по данным бюджетной отчетности, а на основе объективных и, как правило, стабильных статистических параметров, таких как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен, коммунальных тарифов, демографическая структура населения, транспортная доступность. Во-вторых, поскольку данные о фактических расходах больше не использовались, появилась возможность проведения расчетов индексов бюджетных расходов для каждого региона в отдельности, а не в среднем по тем или иным группам. Это позволило не только точнее учесть региональные особенности, но и повысить прозрачность и объективность методики, поскольку любая группировка регионов в той или иной степени является условной. В-третьих, при расчете доходов регионов впервые использовались (в качестве поправочного коэффициента) оценки налогового потенциала. Хотя в основном оценка налоговых доходов проводилась прежним методом, это позволило в явном виде ввести в расчеты второй после оценки расходных потребностей принципиальный элемент схемы бюджетного выравнивания. в-четвертых, трансферты стали рассчитываться и утверждаться не в долях от ФФПР, а в абсолютных суммах. «Долевое» распределение трансфертов, по замыслу, должно было способствовать повышению заинтересованности регионов в собираемости налогов. Однако на практике такие стимулы не действовали хотя бы потому, что основная часть налогов собирается в недотационных регионах. Кроме того, резко усложнились расчеты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Переход к абсолютным суммам улучшил условия бюджетного планирования на региональном уровне и вернул трансферты в общий для всех расходных статей порядок исполнения федерального бюджета. В – пятых, в состав трансфертов были включены средства на «северный завоз» и субсидии к энерготарифам. Хотя данные средства имеют целевой характер, их включение в состав трансфертов обосновывалось тем, что дополнительные потребности регионов, связанные с «транспортными» или «энергетическими» факторами учтены при оценке бюджетной обеспеченности и по сути являются расходами всей бюджетной сферы. Наконец, в целях усиления стимулов для поддержки экономического развития, а также обеспечения вариантности расчетов ФФПР был разделен на 2 части (80% -, 20%-). Как и в 1999 г., методика и распределение трансфертов ФФПР, в том числе выбор пропорций между первой и второй частями ФФПР, были утверждены трехсторонней Рабочей группой и в последующем Государственной Думой не изменялись. «Компенсационные» выплаты были ограничены распределением по особой методике примерно 5% ФФПР.

Основным нововведением 2001 года стало использование при оценке налоговых доходов регионов принципиально нового показателя – индекса налогового потенциала, полностью заменившего отчетные налоговые доходы. Были также внесены корректировки в методику расчета индекса бюджетных расходов. Впервые были проведены «формульные» расчеты включенных в состав трансфертов средств «северный завоз», что значительно повысило прозрачность и объективность их распределения между субъектами Федерации. «Компенсационные выплаты» были полностью вынесены за пределы ФФПР,

Методика, применяемая при распределении трансфертов ФФПР на 2001 год, является максимально полной реализацией заложенных в Концепции реформирования межбюджетных отношений принципов, полностью соответствует общепризнанным в международной теории и практике требованиям и может лечь в основу законодательно закрепленного механизма бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.

Главная цель распределения трансфертов, ради которой и создается ФФПР – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым – обеспечить выравнивание, на максимально высоком уровне, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Эта цель является «территориальным» аспектом принципа социальной справедливости.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862 утверждена «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», и ПП от 15,08,2001г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 года». Многие пункты Концепции вошли в законодательство и в, частности, закреплены в БК РФ.

За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249, также требует принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Все это обусловило то, что Постановлением Правительства от 3 апреля 2006 года № 467-р утверждена «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 -2008 годах»

Настоящая Концепция определяет следующие основные задачи:

укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Законодательные и нормативные акты, регулирующие в России межбюджетные отношения:

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 №145-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 05.08.2000г. № 116-ФЗ, от 08.08.2001г. № 126-ФЗ, от 20.08.2004г. № 120-ФЗ.

2. Налоговый кодекс РФ от 31.07.98 №147-ФЗ с изменениями и дополнениями.

3. Закон РФ от 15.04.93 №4607 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, г.г. Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

4. Закон РФ от 06.10.03 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

5. Закон РФ от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

6. Закон РФ от 06.10.1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

7. Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 04.07.2003г. № 95-ФЗ.

8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.05.98 №197-СФ «О реформировании межбюджетных отношений в РФ».

9. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года».

10. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от …. «О бюджетной политике в 20… году».

11.Постановление Правительства РФ от 22.05.2004г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

12. Приказ Минфина РФ от 27.08.2004г. № 243 «О методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».

13. Постановление Правительства от 3 апреля 2006 года № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006 -2008 годах»

14. Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ

15. Федеральный закон от 27.07.2010 № 216-ФЗ

16. Федеральный закон от 29.11.2010 № 313-ФЗ

17. Федеральный закон от 22.07.2008 № 141-ФЗ

18. Федеральный закон от 30.12.2008 № 310-ФЗ

[1] Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М., 1997

Дата добавления: 2014-01-03