Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования

Регулирование общественных отношений в сфере публичного администрирования, а также управленческих отношений, возникающих в иных сферах общественных отношений требует применения определенных средств, с помощью которых обеспечивается организация отношений в соответствии с теми задачами, которые стоят перед обществом и государством. Наиболее значимую роль в регулировании названных отношений выполняют административно-правовые средства, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в свой совокупности образуют сложный механизм.

Механизм административно-правового регулирования – это система административно-правовых средств, которые воздействуя на управленческие отношения организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней структурой (организацией). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

– принципы административного права;

– административно-правовые нормы;

– акты официального толкования норм административного права;

– акты применения норм административного права;

– административно-правовые отношения.

В административно-правовой литературе отсутствует единство взглядов на проблему обоснованности существования механизма административно-правового регулирования. Так, по мнению Ю.Н. Старилова следует преодолевать «техничность» терминологии используемой при характеристике административно-правовых явлений и в силу этого целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования[1]. Мы полагаем, что использование термина «механизм» при характеристике системы административно-правового регулирования дает адекватную характеристику данного явления и позволяет акцентировать внимание на существующие устойчивые связи внутри механизма, их устойчивость и взаимообусловленность.

Каждый отдельно взятый элемент механизма несет определенную содержательную нагрузку в рамках механизма и выполняет определенную роль в регулировании управленческих отношений. Эти средства взаимодействуют между собой и вступают в регулирование управленческих отношений в определенном порядке, что обусловлено их внутренним содержанием, способностью организовать общественные отношения, придать им более высокую степень упорядоченности. Эта особенность механизма позволила А.П. Кореневу сделать важный методологический вывод, что административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений[2].

Административно-правовое регулирование представляет собой сложный процесс, который проходит несколько стадий. Изначально общественные отношения регулируются посредством принципов административного права и административно-правовых норм, которые устанавливают (закрепляют) круг тех общественных отношений, которые должны быть урегулированы посредством норм административного права, определяет субъектов административного права, их субъективные права, свободы и юридические обязанности. Вторая стадия заключается в реализации административных правовых норм, посредством чего управленческие отношения превращаются в административно-правовые отношения.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административно-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичной по отношению к административно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм в полной мере не в состоянии осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенную роль в регулировании управленческих отношений выполняют принципы административного права. Принципы административного права выполняют самостоятельную роль в регулировании управленческих отношений.

Принципы административного права – это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность.

Принципам административного права характерны следующие черты:

– определяют юридическую природу административного права;

– устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления;

– закрепляются посредством административно-правовых норм;

– является ориентиром для выработки новых административно-правовых норм;

– выступает средством ликвидации пробелов в административном праве;

– обусловлены уровнем развития общества и государства.

Принципы административного права могут разнообразны по своему содержанию, что требует проведения их классификации. С учетом системы административного права они могут быть подразделены на отраслевые, которые присущи административному праву как отрасли российского права и принципы отдельных административно-правовых институтов[3].

В административно-правовой литературе вопросы принципов административного права получили фрагментальное освещение. А.П. Коренев выделяет следующие принципы административного права: демократизма нормотворчества и реализации права; равенства перед законом и правоприменителем; взаимной ответственности государства и личности; федерализма; гуманизма; законности[4]. Ю.Н. Старилов предлагает рассматривать конституционные принципы административного права и организационно-функциональные принципы административного права. К числу первых отнесены следующие принципы: законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и правовой защиты; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; разделения законодательной, исполнительной и судебной власти; обеспечения права граждан на участие в государственном управлении; эффективности управления; равенства граждан перед законом; гуманизма. Вторя группа включает такие принципы как подконтрольности и подотчетности государственных органов и государственных служащих (принцип вертикальной подчиненности в системе управления); единства основных требований, предъявляемых к государственному управлению; профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления; гласности в осуществлении государственного управления; ответственности государственных органов за принятые административные акты (решения); принцип ответственности государственных за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; обязательного учета научных основ организации государственного управления.

Центральным принципом административного права является принцип законность. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов. Данный принцип состоит из двух самостоятельных, но взаимообусловленных аспектов. Первый заключается в соблюдении иерархии источников административного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической силы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми участниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, руководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной деятельности закрепляет широкие возможности для участия населения страны, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) в формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое применение института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению. В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществляться не в ущерб отправлению государственного управления, так как бесконтрольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации государственной службы. Институт демократии это сложное общественное явление и требует соответствующей подготовки населения. «Безграничная» демократия не менее опасна, чем ее отсутствие или ограничение.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление административно-правового регулирования предполагает установление определенных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

Гуманизм проявляется как в процессе закрепления правового статуса участников управленческих отношений, так и в процессе непосредственного отправления государственного управления. Так,

сотрудникам милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. При применении мер административного принуждения не допускается решения и действия (бездействие), унижающее человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).

К числу принципов административного права относится принцип юридического равенства. Этот принцип был обозначен еще римскими юристами: «Закон говорит со всеми одинаково» (lex uno ore omnes alloguitur). Сущность этого принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенство религиозных и общественных объединений пред законом; равенство всех перед законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств; равного доступа к государственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д.

Принцип справедливости или юридической соразмерности. Этот принцип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреплении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответствовали бы характеру совершенного деяния. Вынесение управленческих решений, устанавливающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры поощрения и административного принуждения, должны по форме и по существу быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства и соответствовать степени совершенного деяния.

Данный принцип отражает одну из главных задач юридической практики. Его реализация осуществляется как в рамках правоохранительной деятельности, например, в ходе привлечения к административной ответственности, так и применения мер поощрения.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[5]. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом передаются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях определено в ст. 1.3 КоАП РФ. В данной статье определен исчерпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъектов Российской Федерации определяются по «остаточному принципу», что предопределено ст. 73 Конституции РФ.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление представляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей этих отношений. В случае нарушения допущенного одной из сторон управленческих отношений она должна быть привлечены к определенному виду юридической ответственности. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуальным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредственное закрепление правового принципе в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой степенью систематизации административно-правового законодательства и отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта, по аналогии с Уголовным кодексом для отрасли уголовного права, принципы административного права получили смысловое закрепление. Принципы отдельных административно-правовых институтов, например, института государственной службы получили текстуальное закрепление[6].

Дата добавления: 2014-01-03