Субсидии организациям как форма расходов бюджета

Проблемы правового регулирования расходов бюджетов

Изначально БК РФ содержал понятие субсидий и понимал под ними предоставление бюджетных средств на безвозвратной и безвозмездной основе и на условиях долевого финансирования целевых расходов. Это классическое понимание субсидии как узкоцелевого расходов; подразумевается, что получатель осуществляет и собственные затраты на достижение определенной цели, на которую и выделяется сумма субсидии.

Последующее правовое регулирование претерпело значительные изменения. На этом этапе законодатель отказался от предоставления субвенций организациям (впервые), ибо они полностью лишены стимулирующего начала для получателей и не требуют изыскания организациями собственных средств на достижение поставленных целей.

Одновременно с этим начался процесс отхода от классического понимания субсидии. В законодательстве появились различные условия и основания предоставления субсидий (нет универсального понятия). Регулирования становится, мягко говоря, дифференцированным.

При этом сохраняется рамочное регулирование на уровне закона, но появляется все больше возможностей для самостоятельного регулирования для органов исполнительной власти. Возникают предпосылки для понимания субсидии как универсальной формы расходов бюджетов (рамочное регулирование (и отсутствие должных универсальных норм) повлекло большую свободу исполнительной власти).

1. Субсидии на оказание государственных муниципальных услуг:

· субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных, муниципальных услуг; иные узкоцелевые субсидии бюджетным и автономным учреждениям;

· субсидии негосударственным некоммерческим организациям в соответствии с договорами на оказание государственных, муниципальных услуг;

Во втором случае законодатель имел в виду развитие процесса аутсорсинга, в рамках которого к оказанию государственных, муниципальных услуг привлекаются негосударственные организации. Это не «социальный заказ», ибо те услуги, которые будут так оказываться, продолжат сохранять статус государственных (сохраняется государственный контроль за их качеством и прочее; сохраняется прямая ответственность государства за качество услуг). Это именно оказание государственной услуги негосударственной организацией (это субъект, «уполномоченный» предоставлять государственную услугу).

При этом должная правовая регламентация отсутствует.

См. определение ВС РФ от 29.07.2009 №44-Г09-15. Государственные задания для некоммерческих негосударственных организаций являлось правовым институтом в законодательстве С РФ того времени. В настоящее же время обязательное составление государственных заданий предусмотрено только для автономных и бюджетных учреждений, а также для казенных учреждений (иногда: с учетом особенностей финансирования казенных учреждений, ибо для них аналогичную роль могут играть лимиты бюджетных обязательств).

Таким образом, речь идет о сложных публичных взаимоотношениях С РФ с негосударственными некоммерческими организациями, оказывающими услуги. Это явно публично-правовые отношения, но не получившие должной правовой регламентации на уровне федерального закона.

В рамках новых правовых конструкций мы ориентированы на «партнерские» отношения, которые требуют скорее публично-правового регулирования, ибо оно не основывается на возникновении эквивалентно-стоимостных отношений.

При организации государством оказания соответствующих государственных услуг начинает учитываться интерес неких частных субъектов в осуществлении соответствующей деятельности. Вместо того, чтобы создавать подведомственные государственным органам учреждения и предприятия, государство, будучи нацеленным на эффективное расходование бюджетных средств, отказывается от создания «своих» организаций, учитывает интересы негосударственных субъектов и регулирует складывающие отношения так, чтобы вовлечь негосударственные субъекты в реализацию публичной функции.

Это публичное партнерство, в рамках которого частные интересы встраиваются в публичный интерес. Соответственно, нельзя напрямую использовать цивилистический инструментарий, ибо публичная цель достигается публичными методами. При этом никакого развития публично-правового инструментария на данный момент нет. Возможно, само по себе его отсутствие и является сдерживающим фактором для более бурного и быстрого развития соответствующего вида отношений.

2. Субсидии некоммерческим организациям (не отражены в ст. 69 БК РФ, определяющей виды бюджетных ассигнований, но есть в ст. 78.1 БК РФ):

· в виде имущественного взноса в государственные компании и государственные корпорации;

· иные субсидии — все более расширяются и так широкие рамки института субсидирования (а ведь все начиналось с узкоцелевых субсидий).

3. Субсидии юридическим лицам (кроме государственных, муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, производителям товаров, работ услуг. Регулирование порядка определения объема предоставления субсидий:

· субсидии автономным и бюджетным учреждениям, а также иным некоммерческим организациям — Правительство РФ, высший орган исполнительной власти С РФ, орган местной администрации при включении соответствующей статьи расходов в законе (решении) о бюджете;

· субсидии производителям товаров, работ, услуг — Правительство РФ, высший орган исполнительной власти С РФ, орган местной администрации, при условии определения в законе (решении) о бюджете случаев и порядка предоставления с учетом требований БК РФ (категории и критерии отбора претендентов; цели, условия и порядок предоставления субсидии; порядок возврата при нарушении условий).

Бюджетное субсидирование производителей товаров, работ, услуг может быть охарактеризовано как проблемное. Одна из проблем, связанная с такого рода регулированием, заключается в подмене бюджетным субсидированием других форм расходов бюджетов (неадекватность использования механизмов субсидирования).

См., например, определение ВС РФ от 28.10.2009 №15-Г09-13 (расходы организаций, которые оказывают транспортные услуги органам государственной власти С РФ).

Также встречаются субсидии на компенсацию потерь в доходах в результате государственного регулирования цен естественных монополий; субсидии в связи с предоставлением организацией услуг с учетом льгот или компенсаций.

См. постановление Правительства РФ от 13.04.2009 №321 (правила субсидирования из федерального бюджета авиационных перевозчиков в целях возмещения им недополученных доходов в связи с обеспечением ими перевозки пассажиров, заключивших договоры с перевозчиком, в отношении которого принято решение о приостановлении сертификата эксплуатанта): выделение этой субсидии связывается с обязательной уступкой прав требования кредитора по ГК РФ. ФСФР в 2010 году приняло акт, регулирующий субсидирование автономной некоммерческой организации «Международный учебно-методический центр финансового мониторинг» в связи с предоставлением услуг по договору между ФСФР и АНКО при условии ежеквартального представления УНКО отчета об исполнении сметы расходов, а также актов приема выполненных работ и оказанных услуг, а также иной отчетности.

Зачастую субсидирование осуществляется с целью содержания получателя субсидии: см. постановление Правительства СПб, которым установлены субсидии юридическим лицам, которые осуществляют координацию и реализацию целевых программ СПб по обеспечению граждан СПб жильем. При этом это юридическое лицо любой организационно-правовой формы, за исключение государственного, муниципального учреждения. Более того, подлежит заключению договор, по которому такое юридическое лицо оказывает соответствующие услуги. Условием же получения субсидии является предоставление сметы расходов на содержание получателя субсидии.

БК РФ не расширяет возможности законодателя в выборе правового инструментария, ибо с конституционно-правовых позиций дифференциация правового регулирования допустима лишь в случае наличия соответствующих предпосылок. Произвольная же дифференциация недопустима в том числе с точки зрения требований определенности правового регулирования (в части защиты имущественных интересов сторон). Потому и можно сказать, что выбранный способ финансирования расходов не является адекватным, ибо регулируются отношения эквивалентно-стоимостные, основанные на равенстве сторон, а они регламентированы ГК РФ. Соответственно, выбирать надо инструментарий, предусмотренный ГК РФ, а БК РФ такие отношения не регулирует.

Ст. 78 БК РФ (институт субсидирования производителей) является правовым механизмом встраивания частного интереса в публичный интерес с целью реализации именно публичного интереса. Неадекватность же регулирования может влечь за собой неконституционность регулирования.

Необходимо применять конституционные принципы, и законодатель в своей дискреции ограничен конституционными принципами, конституционными пределами такой дискреции. Толковать действующее регулирование надо, опираясь на такие конституционные пределы дискреции. В рассматриваемом же случае налицо недопустимость произвольной дифференциации правового регулирования одинаковых общественных отношений, ибо это может привести к произвольности выбора правового механизма, то есть к дискриминации.

Говорить о субсидировании производителей как форме расходов можно лишь тогда, когда это особый публично-правовой юридический инструмент, отличный от гражданско-правового инструмента, когда это не эквивалентно-стоимостные отношения, а когда надо решить публичные задачи за счет встраивания частного интереса в публичный интерес, когда с такой задачей объединят усилия публичный субъект и частные партнеры.

Должны развиваться такие конструкции, в рамках которых финансовое участие в решении публичной задачи с участием частных субъектов заключается в создании и поддержании стимулов для решения этой задачи частными субъектами. Тенденция развития именно партнерских отношений в этой публичной сфере напрашивается и в условиях постановки задачи более эффективного расходования бюджетных средств. Тут можно отказаться от создания государственных учреждений, а использовать имущественный потенциал заинтересованности частных субъектов, которые и так причастны к реализации публичной задачи, а государству остается лишь поддерживать такие стимулы участия.

На данный момент первоочередной задачей является создание необходимого публично-правового инструментария, который решит задачи, невозможные для гражданско-правового инструментария.

Эти отношения могут выстраиваться очень сложно. Здесь можно говорить об определенном согласованном взаимодействии в целях реализации публичного интереса. Наверно, еще можно говорить и об определенной соотносимости уровня субсидирования с общим количеством и качеством осуществляемой частными субъектами публично-значимой деятельности, но это не прямая эквивалентность, как в гражданско-правовых отношениях.

Отсюда же возникает и требование регулирования соответствующих отношений договором, несмотря на публично-правовую природу этих отношений.

Наконец, нельзя в условиях развития данных общественных отношений игнорировать потребность в базовом правовом регулировании на уровне федерального закона. Регламентация может быть базовой, но она должна быть более развернутой по сравнению с имеющейся.

Не разрешенными на практике остаются следующие вопросы: последствия сокращения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств после заключения договора с внесением изменений в закон о бюджете (надо ли исполнять договор в полном объеме субсидирования); как понимать нецелевое использование субсидий; как разрешить проблему допустимого уровня сокращения субсидий в качестве санкции как альтернативы полному изъятию при любом нарушении договора.

Также возникает вопрос адекватности механизма субсидирования для возмещения организациям затрат от льготирования определенных категорий граждан и применения тарифов. Иными словами, может ли государство свободно отказаться от предоставления субсидий в условиях, когда оно установило льготы.

КС РФ в деле о воздушных перевозках воздержался от оценки правового регулирования как конституционного, а равно неконституционного. При этом правовая позиция была-таки выражена: если частный субъект занимается публично-значимой деятельностью, то допустимо установление определенных публичных ограничений, но они должны быть соразмерными и пропорциональными, дабы не перекладывать на участника рынка бремя решения задач публичного субъекта (для чего тогда публичный субъект, к слову, изымает в бюджет налоги и сборы).

Необходимо также признать свободу выбора законодателя: он вправе в одностороннем порядке установить льготы и компенсации, обязав и ограничив определенные организации льготным тарифом, но не может иметь место переложение задач. При этом требуется предусмотреть льготы, в том числе и как расходные обязательства публично-правовых образований.

При этом сначала осуществляются затраты производителей, а потом они компенсируются. Следовательно, можно использовать субсидирование, но надо ввести публично-правовые механизмы защиты интересов и частных организаций. При их же отсутствии со ссылкой на Конституцию РФ можно настаивать на субсидиарном применении гражданско-правовых способов защиты.

Наконец, в условиях наличия определенной юрисдикционной процедуры субсидирования нельзя требовать у суда обязать публично-правовое образование выплатить субсидию (компенсировать убытки и прочее), но необходимо обратиться в суд с иском о понуждении к заключению договора субсидирования.

Дата добавления: 2014-01-03