Основные теории местного самоуправления

Становлению и развитию местного самоуправления в тех или иных государствах, сопутствовала разработка определенных теоретических концепций относительно природы местного самоуправления. В основе существующих научных воззрений лежит вопрос о соотношении предметов ведения и полномочий (компетенции) муниципалитетов и государства. Основными теориями местного самоуправления являются: теория свободной общины, хозяйственная теория местного самоуправления, государственная теория и дуалистическая теория.

Первой теорией, является теория свободной общины. Её представители (Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер, А. де Токвиль) считали, что в силу первичного характера общины (предшествует в возникновении государству), она имеет право заведовать собственными делами, является самостоятельной и независимой от государства. Государство появляется в результате объединения общин, а не общины в результате деятельности государства.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и нашла нормативное подкрепление в Конституции Бельгии 1831 г., которая фиксировала нормы об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, ещё и муниципальную власть.

Основные положения данной теории сводятся к следующему:

1. местное самоуправление – это управление делами общины;

2. органы и должностные лица местного самоуправления – это органы и должностные лица общины, а не государства;

3. дела общины делятся на дела собственные и дела, порученные государством. Государство не вправе вмешиваться в дела общины;

4. органы и должностные лица общины формируются самой общиной, а не государством;

5. государство может лишь контролировать, чтобы община не выходила за пределы собственной компетенции.

Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Однако им возражали представители государственной теории местного самоуправления. Так, Н. И. Лазаревский писал: «С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. Они вынуждены признать независимость государства и зависимость от него. С возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость общины»[1].

На смену теории свободной общины в несколько измененном виде пришла хозяйственная теория местного самоуправления. Её сторонники (Р. Моль, В. Н. Лешков, А. И. Васильчиков) полагали, что местное самоуправление имеет свою сферу ведения – хозяйственную, отличную от сферы ведения государства – политической. Таким образом, обосновывался негосударственный характер деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление считалось таким же самостоятельным, как и государство, но в пределах ведения собственными делами.

Основные идеи и принципы хозяйственной (общественной) теории местного самоуправления в России нашли отражение в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.

Вместе с тем, сфера деятельности местных сообществ никогда не ограничивалась лишь хозяйственными делами. В разное время в России органы местного самоуправления ведали и делами местной полиции, и делами гражданской обороны, пожарной охраны, принимали общеобязательные нормативные акты, собирали налоги, занимались частноправовыми вопросами. Слабость данной теории состоит, во-первых, в том, что органы местного самоуправления ведают вопросами публично-правового характера, и, во-вторых, в том, что не существует хозяйственных дел, в которые бы не вмешивалось государство. Б. Э. Нольде писал: «Самоуправляющиеся единицы делают то же дело, что и непосредственные органы государства… Самоуправление такая же часть государственного управления, как и управление коронное…»[2].

Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное устройство, здравоохранение, культура и др.) не отличаются от направлений государственного управления делами местного значения. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства. Таким образом, все попытки определить местное самоуправление как деятельность, по своей сути отличающуюся от административной деятельности государства, закончились неудачно.

Противоположной теории общественного самоуправления стала государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. В России государственную теорию самоуправления поддерживали В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский и др.

Основное положение государственной теории местного самоуправления следующее: местное самоуправление – одна из форм государственного управления на местах, заключающаяся в решении общиной и её органами государственных задач. Согласно государственной теории местные дела – есть дела государственные, переданные государством органам местного самоуправления, как более близким к населению подопечных им территорий, и в силу этого лучше знающих их интересы и способных их удовлетворить. Исходя из государственной теории местное самоуправление – форма вовлечения местного населения в дела государственные.

Государственная теория местного самоуправления нашла нормативное закрепление в России в следующих актах: в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г.

В рамках государственной теории местного самоуправления оформились две концепции: юридическая и политическая. Сторонником юридической концепции является Л. Штейн. По его мнению, органы местного самоуправления – не органы государства, а органы местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. При этом органы местного самоуправления вступают с государством в юридические отношения, что позволяет их отграничить от государственных органов, которые действуют от имени государства и в интересах государства и в правовые отношения с государством не вступают.

Исходя из политической концепции местного самоуправления, представителем которой является Р. Гнейст, сущность местного самоуправления состоит в том, что должность в органе местного самоуправления является почетной, замещается на безвозмездной основе представителем местного населения. Отличие должностных лиц местного самоуправления состоит в том, что они не являются профессиональными чиновниками.

Анализ современного российского законодательства позволяет заключить, что местное самоуправление построено на соединении хозяйственной (общественной) и государственной теории. В данной связи можно вести речь о дуалистической теории местного самоуправления. Исходя из неё органы местного самоуправления, будучи самостоятельными в принятии решений и организационно обособленными от государственных органов, выходят за рамки собственных функций и реализуют отдельные государственные полномочия. Соответственно государственные органы издают акты о передачи государственных полномочий и имеют право контролировать их реализацию органами местного самоуправления. Местное самоуправление невозможно полностью обособить от государства, ибо любые вопросы, решаемые на местном уровне, решаются и в интересах всего государства в целом.

Дата добавления: 2014-01-03