Система органів управління на місцях у зарубіжних країнах та їх правове регулювання

ТЕМА: Конституційні моделі місцевого управління та самоврядування в зарубіжних країнах

1. Система органів управління на місцях у зарубіжних країнах та їх правове регулювання

2. Порядок формування, структура та організація роботи органів місцевого самоврядування

3. Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відносини з центральною владою у зарубіжних країнах

Правову основу місцевого управління та самоврядування у будь-якій державі складають конститу­ційні положення, а також норми поточного законодавства. Насамперед, практично в усіх національних конституціях за­фіксований принцип, згідно з яким система органів місцевого управління та самоврядування будується відповідно до сис­теми адміністративно-територіального поділу. Зокрема, та­кий підхід характерний для основних законів Іспанії (ст. 137), Італії (ст. 114, 115, 116), Португалії (ст. 237, 238), постсоціалістичних країн, де на конституційному рівні закріплена структура місцевих органів влади.

Важливий конституційний принцип організації місцевої вла­ди, який декларується у більшості основних законів зарубіжних країн, - це наявність у самоврядних територіальних колективах представницьких органів, які обираються на основі загальних і рі­вних виборів при таємному голосуванні. Саме такий спосіб фор­мування місцевих органів самоврядування зафіксований практич­но в усіх конституціях зарубіжних країн (наприклад, ст. 115, 116 бельгійського, ст. 107 люксембурзького, ст. 129 нідерландського, ст. 102 чеського, ст. 69 словацького основних законів).

У державно-правовій практиці розрізняють різні типи (моде­лі) або системи місцевого управління, що зумовлює особливості правового регулювання цього інституту в різних країнах світу.

На батьківщині класичних муніципальних форм - у Вели­кобританії - склалася система, що отримала назву англійської. Подібна система місцевого управління діє в Австралії, Канаді, Новій Зеландії, США та інших країнах. Характерною рисою ці­єї системи є відсутність на місцях повноважних представників уряду, які опікують місцеві виборні органи. Звичайно, це не означає, що уряд не здійснює ніякого впливу на діяльність ор­ганів місцевого самоврядування. У Великобританії, наприклад, міністерство у справах навколишнього середовища здійснює контроль із загальних питань, які знаходяться у віданні місце­вих громад. Інші міністерства здійснюють контроль у інших сферах - у галузі освіти (міністерства освіти), у галузі соціаль­них послуг (міністерства самоврядування діють у межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням пи­тань із відповідними міністерствами). Уряд здійснює вплив на здійснення програм місцевих громад, використовуючи фінан­сові важелі: субвенції, дотації. Іншою характерною рисою сис­теми є принцип, який утвердився у Великобританії у XIX ст., згідно за яким муніципальні органи роблять лише те, що їм прямо дозволив закон. Муніципалітети розглядаються як авто­номні утворення, що здійснюють владу, покладену на них пар­ламентом. Це і зумовило ту обставину, що саме парламент, створюючи приватні та місцеві статути, в яких визначав повно­важення муніципальних органів та їх взаємовідносини з центральними органами, і створив правову базу муніципально­го управління.

Певною специфікою відрізняється правове регулювання місцевого управління в ряді держав, які сприйняли цю систе­му. У США, наприклад, найважливішим правовим актом, який визначає правовий статус місцевих органів, є муніципа­льні хартії. Хартії місцевого само­врядування дають можливість муніципалітетам самим обирати структуру свого управління, забезпечуючи цим плюралізм форм місцевої демократії.

У ряді зарубіжних держав Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу діє система місцевого управ­ління та самоврядування, яка у своїй основі має французьку модель місцевого управління. Для цієї моделі характерна наяв­ність на місцевому рівні спеціального уповноваженого уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самоврядування. Крім того, підкреслимо, що в основі правового регулювання компетенції органів місцевого управління покладено принцип: цим органом дозволені усі дії, що прямо не заборо­нені законом і не відносяться до компетенції інших органів.

У рамках цієї моделі і в деяких галузях може зберігатися певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управління. В Італії, наприклад, ст. 130 Конституції надає право областям здій­снювати контроль за законністю актів провінцій, комун та ін­ших місцевих утворень. Крім того, згідно з Законом № 142 про устрій місцевих автономій області визначають завдання й осно­вні напрями планування та розвитку територій, які входять до них, розподіляють між ними кошти, які надходять від централь­них влад, тощо. У Франції ж відповідно до законів від 7 січня і 22 липня 1983 р. жоден територіальний колектив не може здійс­нювати опіку над іншим, крім 3-х окремо визначених питань: регіон - над департаментом і комуною з питань освіти і культу­ри; департамент - над комуною із соціальних питань, охорони здоров'я, шкільного транспорту тощо.

У якості самостійної муніципальної системи в науковій літературі виділяють місцеве (комунальне) управління Німеч­чини. Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він пе­редбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарі­вні з представницьким міським органом утворювався колегіа­льний виконавчий орган - магістрат. Його очолював бурго­містр, який був одночасно і головою представницького орга­ну влади. Згідно зі Статутом, органи місцевого самовряду­вання зобов'язані були розв'язувати місцеві справи не тільки від свого імені, але й за дорученням держави. У подальшому магістрати були включені в систему державного управління. На початку XX ст. здійснювався процес одержавлення гро­мад, які потрапили під жорсткий державний контроль, держа­ва здійснювала керівництво їхньою діяльністю. На сучасно­му етапі місцеві органи влади у ФРН утворюються в районах, містах у ранзі районів і громадах. Згідно з німецькою право­вою доктриною, самоврядування означає, що державні за­вдання вирішуються юридичними особами публічного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій орга­нам самоврядування. Отже, федерація і землі, є не єдиними суб'єктами державного управління: громади й райони вико­нують покладені на них функції або як інститути самовряду­вання, або від імені держави за вказівкою державного органу у межах делегованих ним функцій.

Як бачимо, місцеве управління у ФРН, а також в Австрії та Японії, має схожість як з англосаксонською, так і з французь­кою системами, володіючи, однак, при цьому і деякими специ­фічними рисами, що дозволяє деяким дослідникам говорити про своєрідні "змішані", "гібридні" форми управління на місцях.

Близькою до цієї "гібридної" системи є т.зв. "радянська" мо­дель (система Рад) місцевого управління, що зберігається в тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Окремі риси продо­вжують прослідковуватися і в деяких країнах, утворених на тере­нах колишнього СРСР. В основі побудови цієї моделі покладено принцип повновладдя представницьких органів (Рад) на відповід­ній території (насправді вони діють за вказівкою місцевих орга­нів правлячої (комуністичної партії). Наприклад, Конституція Ку­би 1976 р. характеризує місцеві асамблеї як вищі органи держав­ної влади на місцях, які здійснюють у межах свого кола відання державні функції у відповідних територіальних одиницях. Систе­ма Рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок, які входять до неї. Вони обирають свої колегіальні виконавчі ор­гани (виконкоми, місцеві уряди). Важливою особливістю органі­зації та діяльності Рад було і залишається партійне керівництво ними, основними напрямками якого є: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов'язаних із реалізацією Ра­дами політики партії; б) керівництво формуванням представниць­ких органів, підбір, розстановка, навчання і виховання кадрів, працюючих у радах; в) контроль за діяльністю радянських органів щодо реалізації партійних директив.

Характеризуючи організацію місцевого управління у зару­біжних країнах, необхідно враховувати, що специфіка муніципа­льних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого са­моврядування і державного управління визначаються історични­ми, географічними, демографічними особливостями тієї чи іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою. Зок­рема, для багатьох країн, що розвиваються, характерна вагома роль у місцевому управлінні представників, призначених зверху, тобто т.зв. "пряме державне управління на місцях". У ряді країн, і це заслуговує на особливу увагу, представниками держави мо­жуть виступати мери (бургомістрри) муніципалітетів. Так, у Бельгії бургомістр призначається королем із числа членів кому­нальної ради, будучи одночасно представником короля і голо­вним магістратом комуни. У Нідерландах бургомістр, який є го­ловою виконавчого органу муніципалітету, призначається коро­лівським указом за рекомендацією королівського комісара у спра­вах даної провінції після консультації з муніципальною радою.

Первісним осередком місцевого самоврядування у зару­біжних країнах є, як правило, міські та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному. В Данії, наприклад, вони іменуються муніципалітетами (комуни, громади). У деяких країнах утворюються невеликі самоврядні територіальні осе­редки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менший від розміру комуни. Вони мають назви: хутір, посад, прихід (парафія) тощо.

Після Другої світової війни у деяких європейських дер­жавах (Великобританія, ФРН, Скандинавські країни) відбу­лися реформи місцевого самоврядування, що мали основним завданням укрупнення муніципалітетів. Так, у Данії перед реформою у 1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніци­палітетів, а в ході реформи вони були перетворені у 275 вели­ких муніципалітетів. При цьому, як свідчить зарубіжний до­свід, питання зміни меж муніципалітетів, їх ліквідації, злиття повинні розв'язуватися законодавчим шляхом, з урахуванням думки населення відповідних територій.

Підсумовуючи сказане про зарубіжні системи місцевого управління, підкреслимо, що під впливом політичних факторів ідея самоврядування призвела до плутання термінів "влада" і "са­моврядування", необґрунтованого протиставлення понять "дер­жавне керівництво", "управління", "місцеве самоврядування". Проте у Пояснювальній доповіді Ради Європи до Єв­ропейської Хартії місцевого самоврядування 1985 року зазначаєть­ся, що однозначно визначити, якими саме питаннями повинні за­йматися місцеві влади, взагалі неможливо. Адже насправді біль­шість проблем, які розв'язуються ними, мають як місцеве, так і за­гальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише суто локальними, другорядними питаннями означало б відведення місцевому самоврядуванню другорядної ролі.

Дата добавления: 2014-01-03