Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відносини з центральною владою у зарубіжних країнах

Повноваження та функції місцевих органів управління у сфері їх відання найбільш докладно закріплюються у спеціа­льних законах про місцеве управління та самоврядування, а також у законах, які регулюють різні галузі державного управління (фінанси, освіта, охорона здоров'я тощо). У дер­жавах англосаксонського права, зокрема, у Великобританії важливим джерелом визначень повноважень місцевих органів є судові прецеденти, які у значній мірі регулюють і конкрети­зують компетенцію місцевих органів, установлену актами па­рламенту. В сучасних умовах розповсюдженим явищем стало регулювання повноважень органів місцевого управління уря­довими постановами, інструкціями міністерств. Але у са­мому загальному вигляді вони закріплюються і в конституці­ях. У федеративних державах, як правило, коло повноважень місцевих органів регулюється конституційним законодавст­вом суб'єктів федерації. Звичайно, порядок надання повно­важень місцевим органам у різних державах є неоднаковим.

Наявні на сьогодні в конституціях зарубіжних держав положення, що стосуються регулювання компетенції місце­вих органів та їх відносин із центральною владою умовно можна поділити на три групи: 1) конституційні положення, в яких формуються загальні підходи до регулювання повнова­жень і функцій органів місцевого управління та самовряду­вання; 2) конституційні норми, що стосуються питань роз­поділу компетенції між центральними органами держави й органами місцевого управління; 3) загальні принципи взаємо­відносин місцевих органів із центральною владою.

Як уже зазначалося, конституції багатьох зарубіжних держав містять спеціальні розділи, присвячені управлінню справами на місцях, в яких так чи інакше регулюються вказані питання. Інколи цілі, завдання і принципи місцевого управлін­ня закріплюються в окремих статтях основного тексту консти­туції. Значення відповідних норм полягає в тому, що вони, з одного боку, встановлюють певні межі діяльності місцевих ор­ганів влади, а з іншого - представляють собою конституційний наказ, доручення, до реалізації якого повинні намагатися орга­ни держави і сама держава у цілому в своїй діяльності.

Сучасні зарубіжні конституції насамперед закріплюють загальні підходи до регулювання компетенції місцевих органів влади. Так, Конституція Греції у п. З ст. 101 фіксує таку нор­му - принцип: "Периферійні (тобто місцеві) державні органи володіють загальною вирішальною компетенцією у питаннях свого району, а центральні служби, крім спеціаль­них функцій, відають загальним напрямком, координацією і контролем діяльності периферійних органів, як це визначено законом". У ст. 124 Конституції Нідерландів сказано: "1. По­вноваження провінцій і муніципалітетів щодо регулювання і відання внутрішніх справ делегуються органом провінцій і муніципалітетів. 2. Акт парламенту може зобов'язати органи провінцій і муніципалітетів забезпечити регулювання і відан­ня внутрішніх справ". Аналогічно в Конституції Естонії (ст. 154) сказано, що вирішенням усіх питань місцевого життя займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. При цьому підкреслюється, що ті чи інші обов'язки на місцеве самоврядування можуть бути покладені лише на підставі закону або за погодженням із міс­цевим самоврядуванням. Подібні положення містяться у кон­ституціях Словенії (ст. 140), Норвегії (ст. 130), Словаччини (ст. 67), Чехії (ст. 104) та інших держав.

У федеративних державах застосовуються дещо інші підходи до регулювання компетенції місцевих органів управ­ління та самоврядування. Зокрема, у ФРН обсяг і зміст пов­новажень місцевих органів "зумовлені залишковим вільним простором, який за законом не наданий іншим державним ор­ганам". В Основному законі (п. 2 ст. 28) йде мова про те, що "громадам повинно бути надано право регулювати у межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільно­ти". Федеральний конституційний суд дав таке тлумачення даної статті: "комунальним органам повинно бути гарантова­но право займатися усіма місцевими справами, які за законом не надані іншим органам управління". Цей принцип у більш розгорнутому вигляді закріплений у конституціях земель. Згідно з конституцією землі Гессен "громади є на своїй тери­торії винятковими володарями усіх повноважень місцевого публічного управління, яке здійснюється на основі їх власної відповідальності. Вони можуть виконувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань покладено на інші відомства в суспільних інтересах спеціаль­ним приписом закону (п. 1 ст. 137).

У США, де, як відомо діє принцип "позитивного" регу­лювання (аналогічно до інших держав англосаксонської сис­теми права), обсяг повноважень місцевих органів влади вста­новлюється шляхом їх докладного перерахування у консти­туціях штатів. Федеральна ж Конституція США обмежилась тим, що у десятому розділі першої статті встановила обме­ження прав штатів. Вони були, зокрема, позбавлені права укладати міжнародні договори, вступати до союзів, викарбо­вувати метод, обкладати митою і податками ввіз і вивіз това­рів. Без згоди Конгресу штати не можуть утримувати у мир­ний час війська, вступати у війну, укладати угоди з іншими штатами та іноземними державами.

На відміну від інших федеративних держав, у Канаді в си­лу особливостей її Конституції, провінції не мають свого окре­мого Основного закону. Провінційні конституції представля­ють собою сукупність норм V розділу "Конституційного Акту 1867 р. та конституційних актів про приєднання провінцій до федерації. Питання місцевого самоврядування регулюються окремими провінційними законами. Можна стверджувати, що федеральна Конституція надає провінціям виключні повнова­ження щодо регулювання проблем місцевого характеру. Так, пп. 7,9, 10 ст. 92 Конституційного Акту 1867 р. відносить до їх виключної компетенції видання законів з питань заснування, утримання та управління лікарнями, притулками, благодійними установами і будинками опіки для бідних; щодо видачі патен­тів на торгівельні заклади, бари, готелі та аукціони з метою отримання доходів на місцеві потреби.

У цілому можна зробити висновок, що підходи щодо конституційного регулювання компетенції місцевих органів управління у зарубіжних державах спрямовані на вирішення триєдиного завдання: зберегти даний інститут стосовно центральної влади, захистити цей інститут із принципових питань, а також забезпечити послідовний та ефективний роз­виток цього інституту. Аргументом на цю користь може слу­гувати такий приклад: з 1984 р. Федеральна рада Австрії отримала абсолютне право вето на зміни компетенції у бік погіршення становища земель.

Компетенція місцевих органів управління та самоврядуван­ня у зарубіжних державах є досить типовими. Цілком зрозуміло і те, що в конституціях накреслені тільки їх основні контури.

Конституційне законодавство багатьох держав у тій чи іншій формі та у неоднаковому обсязі виділяє т.зв. "делего­вану" (доручену) компетенцію місцевих органів. Наприклад, у ФРН функції місцевого управління поділяються на три ос­новні групи: добровільні, обов'язкові та делеговані (доруче­ні). До третьої групи відносяться питання, що не вважаються безпосередньо місцевими й утворюють т.зв. "делеговану сфе­ру впливу". Законодавство Фінляндії також передбачає три групи функцій управління: добровільні (ті, що відносяться до загальної сфери діяльності комун), безпосередньо встановле­ні законом, а також делеговані зверху (т.зв. "агентні").

Свої повноваження місцеві органи здійснюють під конт­ролем центральних влад, які є важливим елементом функціо­нування всього державного механізму. При цьому у різних державах взаємовідносини між місцевою та центральною вла­дами будуються залежно від прийнятої в тій чи іншій країні моделі. Якщо у США, Нідерландах та Швейцарії відносини ці будуються на основі концепції (моделі) партнерства, то у та­ких країнах як Франція, Італія, Португалія, Японія - на т.зв. "агентській моделі". Перша концепція розглядає відносини мі­сцевих і центральних влад як відносини партнерів і рівноправ­них учасників (за аналогією з цивільним правом), які переслі­дують загальні цілі та які надають необхідні послуги населен­ню. Подібний підхід передбачає наявність невеликих і компактних муніципальних одиниць, наділених значною автономією у різних сферах, включаючи і галузь фінансів. У рамках агентсь­кої моделі відносини між центральними і місцевими владами розглядаються як відносини агента і принципала, тобто акцент робиться на головній ролі центра стосовно місцевого управлін­ня. Та останнім часом у науковій літературі утверджується но­ва модель взаємовідносин центральних і місцевих влад, в осно­ву якої покладена концепція взаємозалежності. Згідно з цією моделлю, відносини центральних і місцевих органів характери­зуються як у деякій мірі їхньою незалежністю, так і взаємоза­лежністю і визначаються реальним владним потенціалом сто­рін і ресурсами, які знаходяться в їх розпорядженні.

Основною формою впливу представників центральної влади на органи місцевого управління у межах адміністратив­ного нагляду є їх право опротестувати у судовому порядку акти останніх, у випадку, якщо такі акти суперечать закону. Дія актів місцевого управління у такому випадку призупиня­ються. Так, про це сказано у ст. 122 Конституції Румунії.

Особливу сферу контролю центральних органів держави за місцевим управлінням складає сфера повноважень, делегованих вищими органами територіальним колективам. Контроль тут більш жорсткий і переростає в адміністративну опіку. Напри­клад, п. 5 ст. 111 Конституції Намібії містить припис: "Усі нор­мативні акти, схвалені місцевими органами влади згідно з пов­новаженнями, наданими їм відповідним законом, мають бути подані на розгляд до Національних Зборів і можуть бути визнані нечинними відповідним рішенням Національних Зборів".

У літературі вказується на розповсюдженість і інших форм контролю за діяльністю органів місцевого управління. Зокрема, важливим засобом контролю є видання різних цир­кулярів, які встановлюють стандарти для місцевих служб. Дійовим засобом контролю визнається і безпосереднє інспек­тування діяльності місцевих органів різними чиновниками мі­ністерств. У Великобританії та Скандинавських країнах кон­троль за певними сферами діяльності місцевих органів здійс­нюють омбудсмани, які мають право ставити питання про відповідальність посадових осіб за неправильне здійснення фінансово-бюджетних і деяких інших повноважень.

Значну роль у взаємовідносинах центральних органів державної влади із місцевими органами відіграє фінансовий контроль. Конституції деяких держав (ст. 267 уругвайської, ст. 135 болівійської, ст. 246 еквадорської, ст. 195 колумбійсь­кої конституції та ін.) фіксують право місцевих органів на формування своїх бюджетів, визначають його джерела, а та­кож централізовані дотації держави.

Нарешті, вкажемо на особливу роль судових гарантій що­до захисту органів місцевого управління. Право на судовий за­хист передбачається нерідко у текстах конституцій новітнього періоду. Так, згідно зі ст. 145 Конституції Болгарії місцеві гро­мади можуть оскаржити у суді акти і дії, якими порушуються їх права. Такі спори розглядаються загальними або адміністра­тивними судами. А відповідно до ст.ст. 149 і 150 Конституція надає право місцевим органам влади порушити у Конституцій­ному суді спори про компетенцію між органами місцевої влади і центральними виконавчими органами.

Завершуючи розгляд даного питання, важливо підкрес­лити, що на ефективність тієї чи іншої форми взаємовідносин місцевих органів із державними органами, ступінь їх реаліза­ції багато в чому впливає розстановка партійно-політичних сил на центральному і місцевому рівнях влади, інші фактори. У цілому ж можна констатувати, що в демократичних держа­вах створений досить гнучкий і надійний механізм, який в основному забезпечує координацію зусиль усіх рівнів влади, який дозволяє враховувати різні місцеві особливості.

Дата добавления: 2014-01-03