Политические инструменты и административный механизм

Выработка и реализация стратегических планов соци­ально-экономического развития происходят в органиче­ском взаимодействии с творческой работой общества по формированию инновационно-промышленной и социаль­но-экономической политики. Именно на уровне политики в демократическом обществе происходит отбор и утвержде­ние приоритетных направлений развития, по которым в ре­зультате многоходовых процедур устанавливается согласие в обществе. Промышленная политика на современном этапе интенсивных инноваций является той областью политиче­ских действий в высокоразвитых странах, где прогнозная научно-технологическая информация непосредственно со­гласуется с возможностями производства и потребностями общества и становится базой последующих процессов пла­нирования экономического развития.

В рыночных условиях государство именно через меха­низмы промышленной политики обретает канал активного и планомерно организованного влияния на долговременные интересы и практическое поведение субъектов экономики. Вальтер Ойкен верно подметил, что за всю историю челове­чества можно установить две основные формы управления хозяйством: централизованное планирование и индивиду­альное составление планов. И современная промышленная политика — это «инструмент централизованного воздействия на индивидуальные планы».

В ходе рыночных реформ в России ранее существовав­шая разветвленная система отраслевого управления эконо­микой была демонтирована. Министерская форма управле­ния (регулирования) распространяется в модифицирован­ном виде лишь на сильно интегрированные отрасли эконо­мики, такие как промышленность в целом или сельское хозяйство. При этом непосредственно управленческие функции в той степени, в какой это не противоречит рыноч­ным правилам, выполняют не сами министерства, а подве­домственные им агентства. В этих условиях для реализации стратегических подходов к экономическому развитию клю­чевое значение приобретает четкое обозначение государст­вом приоритетов своей промышленной политики.

После затянувшегося периода недооценки роли про­мышленной политики (и даже ее полного отрицания как якобы несоответствующей рыночным реформам) в России, начиная где-то с 1999-2000 гг., отношение к вопросам ак­тивного влияния государства на инновационно-промыш­ленное развитие сменилось со знака «минус» на явный «плюс». Появились интересные разработки относительно содержания и способов реализации государственной про­мышленной политики2.

В табл. 5.1 приводится в иллюстративных целях одного из опубликованных вариантов ранжирования приоритетов промышленной политики в России на перспективу, учиты­вающий по отраслям (кластерам) потенциал ожидаемого экономического роста, включая возможный мультиплика­тивный эффект, а также предполагаемые сложности реали­зации технологических вариантов. Представленная матрица довольно убедительно говорит о наличии большого числа возможных и достаточно обнадеживающих направлений ак­тивной реализации инновационных кластеров экономиче­ского развития в стране. Сильным мультипликационным эффектом и значительным потенциалом собственного рос­та, согласно табл. 5.1, характеризуется развитие транспорт­ных кластеров, строительного производства, энергетическо­го, транспортного и сельскохозяйственного машинострое­ния, авиационной промышленности.

Высокий потенциал роста при легкой или умеренной сложности его реализации может быть получен в области деревообработки, производства пластмасс, в животноводст­ве, в легкой промышленности и других кластерах.

Таблица 5.1

Перспективы отраслей (кластеров) экономики России в координатах «потенциал роста — сложность реализации»

Сложность реализации	Легко	Табачная промышленность Пивоваренная промышлен­ность Бытовая химия, лаки и краски Телекоммуникации	Промышленность строи­тельных материалов Автомобилестроение Шины Страхование Розничная торговля Бытовая электроника Информационные технологии	♦ Деревообработка
Средняя сложность	♦ Производство синтетическо­го каучука П Производство стали П Военно-промышленный комплекс	Мясо-молочная промышлен­ность Трубная промышленность П Угольная промышленность Изделия из цветных метал­лов П Растениеводство П Банки	П Строительство Пластмассы П Энергетическое, транспорт­ное и сельскохозяйственное машиностроение Легкая промышленность Животноводство
Сложно	П Производство цветных ме­таллов Минеральные удобрения Целлюлозно-бумажная про­мышленность Лесозаготовка П Нефтегазодобыча	• Нефтепереработка П Авиационная промышлен­ность	П Транспорт
	Низкий потенциал роста	Средний потенциал роста	Высокий потенциал роста

Уровень мультипликационного эффекта: П — сильный; • — умеренный; ♦— низкий.

В скорой перспективе можно ожидать серьезного обост­рения ситуации, связанной с энергоресурсным обеспечением социально-экономического развития. Близкое исчерпание доступных месторождений традиционных энергоносителей (нефти и газа) требует активизации разработок в сфере энергосберегающих технологий. Необходимо сосредоточить инвестиционные и интеллектуальные ресурсы на продви­жении программ, касающихся альтернативных источников энергии. Роль локомотива, стимулирующего перспектив­ный инновационный прорыв в стране, способны выполнить национальная программа по развитию нанотехнологий или национальная водородная программа.

Прогнозно-плановая работа в стране требует адекватно­го организационного ресурса. В России развернута многоас­пектная работа по переустройству органов государственной власти. Параллельно идут реформа государственной и му­ниципальной службы, административная реформа и рефор­ма бюджетной системы. В ходе этой работы внимание со­средоточивается на обеспечении большей эффективности механизмов разработки и реализации государственной по­литики, повышении результативности органов государст­венного управления как работодателей, повышении качест­ва оказания государственными структурами услуг населе­нию, обеспечении должного качества законодательства и верховенства закона, снижении коррупции.

В ходе этих реформ изменилась структура исполнитель­ной власти. Создание трех типов государственных органов — министерств, служб и агентств — призвано более четко раз­граничить и успешнее реализовать функции политические надзорные и непосредственно исполнительские. Однако в том, что касается функций прогнозирования, планирования и программирования, распределение задач и ответственно­сти между государственными органами еще оставляет же­лать лучшего. Данную работу в принципе возглавляет Ми­нистерство экономического развития и торговли. Но в силу особенностей его повседневных обязанностей озабочен­ность долгосрочными проектировками и их реализацией в целом пока принижена в сравнении с обеспечением работы над текущими и среднесрочными задачами в области, на­пример, торговли и приватизации.

Научное обеспечение прогнозно-плановой работы в стране пока крайне ограниченно. Закономерно, что предви­дением будущего практически занимаются все государст­венные органы, научные, экономические и общественные организации. Но, поскольку по сути это вид научной дея­тельности, ведущая роль в прогнозировании, особенно дол­госрочном и среднесрочном, должна принадлежать науке — Российской академии наук, другим государственным и об­щественным академиям, независимым научным организа­циям. Полезно восстановить с учетом новых требований практику разработки альтернативных прогнозов науч­но-технического и социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, финансируя эту работу в значи­тельной мере за счет бюджетных средств, а также на базе консолидации ресурсов частного сектора.

Разумеется, долгосрочные научные прогнозы необходи­мы не для удовлетворения безграничной любознательности ученых, а для выявления возможных тенденций будущего развития страны с учетом изменения внутренних и внеш­них факторов и обоснования путей и механизмов движения по оптимальному сценарию, адекватному складывающимся в перспективе условиям развития и отвечающему нацио­нальным интересам. Поэтому организация научного прог­нозирования должна строиться на принципах:

независимости ученых от ведомственных интересов и влияния монополий;

свободного соревнования гипотез и идей, отсутствия мо­нополизации прогнозной деятельности той или иной на­учной школой;

демократического самоуправления научных сообществ, занимающихся прогнозной деятельностью;

периодического обновления состава организаций, зани­мающихся прогнозной работой.

Координацию разработки долгосрочного научного про­гноза должен осуществлять орган наподобие высшего науч­ного совета по долгосрочному прогнозированию, состав кото­рого мог бы быть таким:

президиум совета (до 15 человек) в составе его председа­теля, заместителя председателя, главного ученого секре­таря, руководителей проблемных советов и директора информационно-вычислительного центра;

советы по основным направлениям разработки прогноза (каждый в составе до 15 человек);

информационно-вычислительный прогнозный центр для проведения расчетов с использованием макромоде­ли, статистического и иного информационного обеспече­ния качественного направления прогноза, переводов и снабжения информацией о зарубежных прогнозах;

небольшой исполнительный аппарат, подчиненный главному ученому секретарю и выполняющий техниче­ские и обслуживающие функции.

В функции совета наряду с подготовкой и корректиров­кой долгосрочных прогнозов должна входить экспертиза проектов стратегических и индикативных планов, нацио­нальных проектов и программ, а также проектов соответст­вующих законодательных актов.

Для руководства и координации работ по стратегическо­му планированию, национальным программам и проектам целесообразно создать национальный совет по стратегиче­скому планированию и национальному программированию. Учитывая исключительную важность этой функции, авто­ры настоящего издания полагают, что совет должен воз­главляться Президентом страны. Совет может быть орга­низован на базе нынешнего Совета по национальным про­ектам.

В состав совета наряду с руководителями государствен­ных органов должны входить председатель высшего совета по долгосрочному прогнозированию, представители орга­низаций крупного, малого и среднего бизнеса, гражданского общества.

В нормативном акте, определяющем статус и возможно­сти национального совета, его функции можно было бы сформулировать следующим образом. Совет:

определяет задания по разработке стратегических пла­нов, национальных программ и проектов;

рассматривает проекты стратегических планов, нацио­нальных программ и проектов;

осуществляет координацию работ по их подготовке и контролирует выполнение;

вносит в случае необходимости предложения об измене­ниях в утвержденные стратегические планы, программы и проекты;

координирует деятельность министерств, ведомств, фе­деральных округов по выполнению стратегических пла­нов, национальных программ и проектов;

инициирует разработку необходимых законодательных актов;

участвует в государственной приемке выполненных на­циональных программ и проектов.

Исполнительным государственным органом по разработ­ке и реализации стратегических планов, национальных про­грамм и проектов мог бы быть, по мнению авторов книги, национальный комитет по стратегическому планированию, возглавляемый первым заместителем председателя прави­тельства РФ.

Комитет призван выполнять следующие функции:

организация разработки проекта стратегического плана на долгосрочную перспективу на основе долгосрочного научного прогноза;

организация разработки и представление на рассмотре­ние национального совета, Правительства РФ и Феде­рального Собрания национальных программ и проектов;

координация выполнения стратегического плана, нацио­нальных программ и проектов министерствами, ведомст­вами, федеральными округами;

мониторинг хода выполнения и полученных результатов;

организация приемки выполненных этапов националь­ных программ и проектов;

организация информационного и кадрового обеспечения работ по стратегическому планированию и националь­ному программированию.

Целесообразно законодательно установить, что подго­товку проектов индикативных планов на год и трехлетний период осуществляют правительство страны и уполномо­ченный им орган совместно с другими министерствами и ведомствами и с учетом показателей стратегического плана, национальных программ и проектов на прогнозный период. При этом Правительство Российской Федерации:

определяет порядок и сроки разработки очередного ин­дикативного плана, ответственных за подготовку отдель­ных разделов и сводные расчеты;

рассматривает проект плана и представляет его на рас­смотрение в Федеральное Собрание;

организует выполнение индикативного плана, коорди­нирует деятельность по его выполнению;

вносит предложения о необходимых изменениях плана в случаях значительных колебаний конъюнктуры внут­реннего и внешнего рынков и других существенных об­стоятельств;

ежегодно корректирует и продлевает индикативный план на трехлетний период;

ежегодно представляет в Федеральное Собрание и Пре­зиденту РФ отчет о выполнении годового и среднесроч­ного индикативных планов.

Особо подчеркнем, что в системе государственных орга­нов в новых условиях необходимы специализированные подразделения, которые заказывают прогнозы, проводят экспертизу полученных результатов и определяют возмож­ности их использования при разработке проектов стратеги­ческих и индикативных планов, национальных проектов и целевых программ. Важно расширить обучение государст­венных служащих теории, методологии и технологии про­гнозирования.

В существенном усилении на данном этапе нуждается реализационная составляющая прогнозно-плановой работы в стране. На уровне социально-хозяйственной системы страны и регионов стратегические планы реализуются по­средством национальных, федеральных, региональных и иных целевых программ. На практике превалирует тенден­ция к росту количества развертываемых программ, что обо­рачивается мелкотемьем и неэффективным использованием ресурсов. Многочисленные программы не представляют со­бой единой системы. На федеральном уровне объектом вни­мания должны быть долгосрочные целевые программы (на 10 и более лет) и среднесрочные (на 3-6 лет). Нет никакого смысла разрабатывать и утверждать целевые программы на краткосрочный период.

Обратим внимание на ключевые пункты программно-це­левого планирования и управления, влияющие на конечную эффективность.

Поскольку речь идет о системе целевых программ, глав­ной частью работы является формулирование набора целей, наиболее актуальных для рассматриваемого этапа жизни общества и соответствующих с учетом задела НИОКР ус­ловиям формирования проектов целевых программ. Реше­ние о формировании целевой программы означает опреде­ление объекта программы и субъекта ее реализации.

Выбор приоритетных целевых программ является важ­нейшей частью общего процесса стратегического планиро­вания развития национальной (региональной) социаль­но-хозяйственной системы. При этом используются методы построения «дерева целей», когда после определения гене­ральной цели программы осуществляется структуризация других целей (подцелей) и обеспечивается взаимоувязка решаемых задач.

Важным моментом является формирование целостного проекта программы с выделением его основных блоков и подпрограмм. Проект должен включать выработку системы мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной в программе генеральной цели и ее подцелей. Формирование проекта программы включает развернутую оценку затрат на ее осуществление в сопоставлении с конечным результатом (эффектом). Это позволяет обоснованно решать вопрос об источниках финансирования целевой программы.

Для управления программами формируются необходи­мые целевые структуры, посредством которых обеспечива­ется взаимодействие государственного заказчика, научного руководителя (или генерального проектировщика) про­граммы, основных исполнителей и соисполнителей. Отбор основных фигурантов целевой программы и распределение заданий, формирование целевых структур для выполнения отдельных проектов и подпрограмм должны осуществлять­ся на базе тендеров (конкурсов). Серьезной проблемой обычно является обучение персонала, которое лучше прово­дить командно, чтобы уже в процессе учебы участники реа­лизации проектов овладели общими приемами действий и вырабатывали взаимопонимание.

Важное условие успеха — надежный и систематический контроль со стороны государства и общества за реализаци­ей целевых программ. Контроль и аудиторские проверки должны быть независимыми от исполнителей программы. Для приемки отдельных очередей программы и по ее завер­шении создается авторитетная комиссия, которая оценива­ет полученные результаты и их соответствие проектным до­кументам, принимает решение о вводе в постоянную экс­плуатацию созданного объекта или системы (подсистемы) и окончательном расчете за выполненные работы.

Организация прогнозно-плановой работы в стране в зна­чительной степени зависит от ее информационного обеспече­ния и от состояния нормативной базы. Качественные и на­дежные прогнозы разрабатываются тогда, когда они опира­ются на разностороннюю научную, техническую и социаль­но-экономическую информацию, на достоверную и доступную статистику, на открытые сведения о функциони­ровании государственных органов и хозяйственных струк­тур. Значительная часть важной для формирования прогно­зов и планов информации может задаваться в форме норм и нормативов.

В практике прогнозирования и планирования применя­ется система норм и нормативов, включающая нормы рас­хода сырьевых, топливно-энергетических и капитальных ресурсов; нормы затрат труда; нормы и нормативы осущест­вления проектных работ и капитального строительства; нормы и нормативы эффективности производства и оказа­ния услуг; финансовые параметры (нормы амортизации, ставки налогов, ставки кредитования); социальные норма­тивные параметры (минимальный потребительский бюд­жет, минимальная заработная плата, нормы потребления продовольственных и непродовольственных товаров на душу населения, нормы жилой площади в городской и сель­ской местности); экологические нормы и нормативы (на­пример, допустимые параметры выброса вредных веществ в окружающую среду). Экологические нормы и нормативы являются значимыми ориентирами при создании новой тех­ники и технологии, при проектировании и строительстве объектов промышленности, транспорта, сельского хозяйст­ва, сферы услуг и др.

Дата добавления: 2014-01-03