Из двух палат парламента именно Государственная Дума играет ос­новополагающую роль в законодательном процессе

Государственная Дума

Государственная Дума (нижняя палата) выступает как прямое представительство различных групп населения, политических партий и движений и формируется путем общенациональных выборов. Ее численность — 450 депутатов.

Основной функцией Федерального Собрания является законода­тельная. Речь не идет об абсолютном, исключительном праве парла­мента на законотворчество. В России, как и в большинстве современ­ных стран, за исполнительной властью закреплено право на принятие нормотворческих актов, оно либо выводится из присущих ей полно­мочий, либо делегируется законодательной властью. Статья 104 Кон­ституции РФ содержит перечень субъектов законодательной инициа­тивы, гораздо более широкий, чем в большинстве зарубежных стран, где правом вносить подготовленный законопроект на рассмотрение парламента обладают лишь депутаты и правительство, а также коми­теты парламента. Комитеты российского парламента не обладают пра­вом законодательной инициативы: законопроекты, вносимые депута­тами, носят авторский характер. Не исключена совместная деятель­ность субъектов законодательной инициативы.

Конституция РФ право законодательной инициативы предоставля­ет Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, де­путатам Государственной Думы, Правительству РФ, представительным органам субъектов РФ, а также Конституционному, Верховному, Выс­шему Арбитражному судам РФ по вопросам их компетенции. Вместе с тем никто, кроме Федерального Собрания РФ, не имеет право при­нимать федеральные законы, которые вслед за Конституцией РФ имеют высшую силу и прямое действие на всей территории Россий­ской Федерации, им должны следовать все без исключения государст­венные органы, общественные организации, должностные лица, граж­дане.

Законодательный процесс — установленный законами и регламен­тами порядок, этапы, процедуры прохождения закона от проекта до опубликования и вступления в силу, а также взаимодействие всех уча­стников законотворчества (см. рис. 18.3).

Принятие бюджета и иные финансовые полномочия — важное на­правление законодательной деятельности Федерального Собрания.

Федеральный бюджет — это роспись государственных доходов и расходов, которая принимается парламентом ежегодно. Бюджет раз­рабатывает и вносит в Государственную Думу в виде проекта Прави­тельство РФ. Государственная Дума бюджет принимает, Совет Феде­рации в обязательном порядке рассматривает его и одобряет, Прези­дент РФ подписывает и тем утверждает бюджет. Принимая бюджет, парламент уполномочивает Правительство РФ расходовать государст­венные средства в соответствии с установленными приоритетами и сметой, возлагает на него обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов налоги и иные поступления. В компетенцию Го­сударственной Думы входит обсуждение отчетов Правительства РФ об исполнении бюджета. К числу иных финансовых полномочий отно­сятся: налоговые полномочия (установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие которых является прерогативой парламен­та), принятие решений о внутренних и внешних займах, создание раз­личных внебюджетных фондов и т. п.

Функция контроля за деятельностью Правительства РФ не закре­плена за Федеральным Собранием Конституцией РФ, в отличие от законодательства большинства парламентских республик Европы и Азии, однако осуществляется совокупностью контрольных полномо­чий.

Контроль за исполнительной властью носит политический харак­тер, хотя и осуществляется в юридических формах. Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правитель­ства. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 117) Правительство РФ от­ветственно перед Федеральным Собранием, а именно перед Государ­ственной Думой, которая решает вопросы о назначении Председателя Правительства РФ и выражении недоверия правительству. По поводу этих решений предусмотрена специальная процедура урегулирования противоречий между Президентом РФ и Государственной Думой. В соответствии со ст. 109 Государственная Дума может быть распуще­на президентом РФ в случае, если она трижды отклонила представ­ленные главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, при этом Президент РФ назначает председателя правительства. Президент имеет право распустить Государственную Думу и в случае своего несогласия с принятым ею решением о недо­верии правительству (ст. 117).

Контрольные полномочия парламента реализуются и в таких фор­мах, как запрос к правительству (обращение, интерпелляция) относи­тельно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопро­сам, относящимся к определенным аспектам правительственной по­литики; вопросы (устные и письменные) парламентариев, обращенные к правительству или отдельным министрам; кадровые назначения на высшие государственные должности, которые осуществляются по представлению Президента РФ (п. «е» ст. 83), в том числе при форми­ровании состава Счетной палаты — специального органа, призванного оказывать помощь Федеральному Собранию в осуществлении контро­ля за исполнением федерального бюджета.

Полномочия по ратификации и денонсации международных догово­ров — важная часть компетенции Федерального Собрания.

Ратификация — это утверждение высшим органом государства ме­ждународного договора, после чего он приобретает юридическую си­лу. И напротив, денонсация — в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.

Полномочия в области обороны и безопасности Федерального Соб­рания РФ реализуются как его право решать вопросы войны и мира.

Квазисудебные полномочия Федерального Собрания РФ предусмат­ривают обязательное участие обеих палат в процедуре отрешения президента от должности (импичмент президента). Процедура, регла­ментированная ст. 93 Конституции РФ, только по названию проце­дурных операций имеет определенное сходство с судопроизводством, но не может считаться судом. Отрешение, импичмент президента — это политический процесс, форма политической ответственности, что не освобождает его от обычной судебной ответственности в даль­нейшем.

Организация деятельности Федерального Собрания РФ предусматривает различные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации на основании ст. 102 Конституции РФ имеет следующие полномочия:

1) утверждение изменения границ между субъектами Федерации, кие изменения (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ) могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов РФ. Роль Совета Федерации в ином случае состоит в санкционировании договоренностей соответствующих субъектов Федерации;

2) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения. Следует иметь в виду, о в соответствии со ст. 88 Конституции РФ Президент РФ имеет право вводить на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в соответствии со ст. 87 — и военное по­ложение в случае агрессии против Российской Федерации или непо­средственной угрозы агрессии. В этих случаях президент должен не­медленно сообщить о своих указах по этим вопросам Федеральному Собранию;

3) решение вопроса об использовании Вооруженных сил РФ за пределами территории Федерации;

4) назначение выборов Президента РФ (как в связи с истечением срока полномочий, так и в случае их досрочного прекращения);

5) отрешение Президента РФ от должности. Окончательное ре­шение об импичменте президента отнесено к компетенции Совета Федерации ввиду того, что президент не вправе распускать верхнюю палату Федерального Собрания;

6) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

7) назначение на должность и освобождение от должности Гене­рального прокурора РФ. Указанные кадровые назначения, как уже от­мечалось, осуществляются по представлению Президента РФ;

8) назначение на должность и освобождение от должности замес­тителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудито­ров.

По вышеперечисленным вопросам Совет Федерации принимает постановления простым большинством голосов. Однако в ряде слу­чаев, предусмотренных Конституцией РФ (решение об отрешении Президента от должности, пересмотр положений Конституции), по­становления принимаются в ином порядке (см. ч. 2 ст. 93; ст. 134-137).

Государственная Дума на основании ст. 103 имеет следующие пол­номочия:

1) дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

2) решает вопрос о доверии Правительству РФ;

3) назначает на должность и освобождает от должности Предсе­дателя Центрального Банка РФ;

4) назначает на должность и освобождает от должности председа­теля Счетной палаты и половину состава ее аудиторов;

5) назначает на должность и освобождает от должности Уполно­моченного по правам человека. Этот институт (омбудсмена) является новым для России, рассматривает жалобы на нарушение конституци­онных прав, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Функционирует в соответствии с федеральным конституционным законом;

6) объявляет амнистии — акты о полном или частичном освобож­дении от ответственности (как правило, уголовной) лиц, совершив­ших преступления;

7) выдвигает обвинение в адрес президента для отрешения его от должности. Нижней палате российского парламента предоставлено право лишь возбуждения вопроса (инициирования импичмента), во­влечения в процедуру Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а окончательное решение по данному обвинению принимает верхняя палата.

По вышеперечисленным вопросам Государственная Дума прини­мает постановления большинством голосов. Конституцией РФ преду­смотрен иной порядок принятия решений по некоторым вопросам. Так, постановление о пересмотре Конституции должно быть принято не менее чем 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что создает возможность созыва Конституционного Собрания.

Вследствие наделения обеих палат парламента различными полно­мочиями Конституцией РФ установлен раздельный порядок заседа­ний Совета Федерации и Государственной Думы (они размещены в разных зданиях). Как правило, заседания палат проходят открыто. Это означает, что на заседаниях имеют право присутствовать представите­ли средств массовой информации, различных государственных орга­нов и т. п. Однако в случаях, предусмотренных регламентами палат, могут проводиться закрытые заседания. Конституция предусматривает случаи, когда обе палаты могут заседать совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, вы­ступлений руководителей иностранных государств.

Для обеспечения порядка организации Федерального Собрания депутаты каждой из палат избирают из своего состава председателя его заместителей, но над ними нет никакого общего руководства.

Каждая из палат образует комитеты и комиссии, в которых осуществляется детальное обсуждение проблем, прорабатываются законодательные акты по различной предметной (тематической) компетенции иных структурных подразделений палат.

Комитеты — постоянные структурные подразделения палат, создаются по соответствующим направлениям законодательной деятельности. Совет Федерации состоит из 11 комитетов, Государственная Дума имеет 28 комитетов.

Домашнее задание: найти и рассказать о деятельности комитетов Совета Федерации и Государственной Думы

Комиссии создаются на постоянной или временной основе, их сравнительно узкая специализация, небольшой численный состав позволяют с необходимой глубиной и компетентностью курировать от­ельные области государственной деятельности.

Перечень комитетов и комиссий, порядок их создания, численность закреплены в Регламенте каждой из палат. Регламенты предусматривают важнейшие парламентские процедуры.

Понятие «парламентские процедуры» включает в себя порядок работы парламента (каждой из его палат), которая состоит из сессий, пленарных заседаний, заседаний комиссий, комитетов.

Что такое сессия парламента?

Сессии парламента — это период времени, в течение которого па­ты вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Федеральное Собрание РФ действует не в порядке кратковременных периодических сессий, а является постоянно действующим органом т. 99), начинает свою работу на 30-й день после избрания (созыва), Конституцией предусмотрено право Президента РФ созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (ч. 2 ст. 99).

Что представляет собой пленарное заседание парламента?

Пленарные заседания — это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Их условно можно разделить на организационные (проводятся сразу после выборов, регулируются Конституцией (ч. 3 ст. 99) и Регламентом) и внеочередные. Процедуры обычных пленарных заседаний также подробно определяются Регламентом с целью повышения эффективности работы палат.

Одним из важных элементов парламентской процедуры является кворум — установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы и принятия решений. Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно. Обсуждение обычно заканчивается и решение принимается голосо­ванием. По способу голосования могут быть открытыми (ныне существует система электронного голосования), тайными (чаще всего при выборах, используются бюллетени) и поименными. Поименное голосо­вание применяется в наиболее ответственных случаях, предусматрива­ется специальным решением палаты, которое принимается по ини­циативе группы парламентариев.

Еще одна разновидность парламентских процедур — это заседания комитетов и комиссий. В целом эта процедура гораздо проще, чем пленарные заседания. Здесь не требуется предварительной записи на выступления, сами выступления носят характер скорее деловой, чем публичный, возможны неоднократные выступления.

Особое значение имеют проводимые комитетами (комиссиями) слушания. Они позволяют выявить не только возможные позицию и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необ­ходимом направлении общественное мнение. Значительная роль при­надлежит слушаниям в комиссиях при осуществлении контрольных полномочий парламента.

В последнее время порядок работы парламента России — Феде­рального Собрания РФ, парламентские процедуры, их регламентация, дальнейшее развитие основ правового регулирования законодательно­го процесса приобретают все большую общественную значимость. Специалисты говорят о формировании нового для России правового института в рамках конституционного права — парламентского права^[6].

Дата добавления: 2015-07-13