Розвиток місцевих бюджетів України

Виникнення перших місцевих бюджетів у сучасному розумінні цього поняття тісно пов'язано з появою і функціонуванням в Росії та Україні земств, тобто місцевого самоврядування, яке діяло під керівництвом дворянства й остаточно сформувалось наприкінці XIX ст. у процесі проведення кріпосної реформи.

У 1864 р. вийшло й набуло сили закону Положення про земські заклади. У цьому документі була зроблена спроба відокремити з місцевого управління ті господарські справи, які слід було передати у повне відання земств. Основу доходів земських бюджетів на той час складало майнове оподаткування, в першу чергу, землі. Майнові податки досягали 2/3 сукупних доходів земських бюджетів, решта майже порівну поділялась між дотаціями, які надавала держава земствам та іншими надходженнями (доходами від належного їм майна, податками від промисловості й торгівлі, судовим митом, збором з документів за громадянськими справами, які розглядалися земськими чиновниками в судах тощо).

Для міст Росії XIX — початку XX ст. характерною була надзвичайна різноманітність переліку і ставок місцевих податків. Крім загально прийнятих майнових, промислового і торгового податків, справлялись податки з коней, екіпажів, собак, трактирного і перевізного промислу; велика кількість дріб'язкових податків: збір за карбування мір і ваг, за використання ваги на торгових місцях, з аукціонних продажів тощо. В окремих місцевостях запроваджувалися податки з товарів, що ввози лись у місто і вивозились з міста. Цільове спрямування та пріоритети у витрачанні коштів земських бюджетів 34 губерній Росії у 1910 р. характеризують такі дані: на медичне обслуговування витрачалось у середньому 28 % коштів, народну освіту — 25, утримання доріг — 9, земське управління — 7,7, сплату боргів — 7,7, участь у видатках урядових установ — 4,9, сприяння економічному добробуту — 3,9, відрахування на утворення капіталів — 3,5, ветеринарне обслуговування — 2,7, на інші цілі — 7,6 %. Разом зі створенням земств у Росії розпочалося становлення місцевого самоврядування, яке супроводжувалося процесом децентралізації влади. Діяльність земств наприкінці XIX — початку XX ст. позитивно вплинула на розвиток сільського господарства і промисловості, сприяла поширенню народної освіти, охорони здоров'я, особливо на територіях, віддалених від промислово розвинутого центру.

17 березня 1919 р. був прийнятий Декрет про грошові кошти і видатки місцевих рад. Положенням з аналогічною назвою, яке вводилося в дію цим Декретом, було визначено, що місцеві ради володіють: 1) грошовими коштами, які надходять з місцевих джерел і 2) коштами, які надаються центральною владою. До першої групи належали місцеві податки і збори, надбавки до державного прогресивно-подоходного податку, одноразові надзвичайні революційні податки, доходи від господарських підприємств. У випадку недостатності названих надходжень для задоволення потреб місцевого господарства ради могли просити про позику або допомогу із загальнодержавних коштів.

З початком громадянської війни, яка потребувала централізації господарства і концентрації на рівні держави усіх матеріальних та грошових засобів країни, відбулися зміни у бюджетному устрої. Під час війни у зв'язку з розладом фінансового господарства головним джерелом доходів місцевих бюджетів стали допомоги із загальнодержавного бюджету; поступово місцеві бюджети втратили своє значення як такі, що не мали власних дохідних джерел. І тому в середині 1920 р. був скасований поділ бюджету на загальнодержавний і місцевий.

Відновлення інституту місцевих бюджетів у соціалістичній державі стало можливим після закінчення громадянської війни у 1921 р. Першим нормативним актом, спрямованим на вирішення цього завдання, став Декрет "Про місцеві грошові кошти" від 22 серпня 1921 р. Цей документ не вирішив повністю питання про місцеві бюджети, він закріпив право місцевих органів робити надбавки до державного промислового податку, а також вводити самостійні місцеві податки, але в зв'язку з тим, що всі податкові надходження зараховувалися до доходу держави, то Декрет, власне, визначав не місцеві податки, а лише нові види державних.

У 1922—1923 бюджетному році в Україні вперше почали складати районні бюджети: в Єкатеринославській, Полтавській, Харківській, Чернігівській губерніях. З наступного бюджетного року було здійснене остаточне районування — сформувався 701 район. Проте такі нововведення ніяк не вплинули на задоволення потреб сільських жителів. Фінансування районних потреб здійснювалося за рахунок незаконних податків (поширення набула місцева "податкотворчість"). А такі категорії сільських спеціалістів як лікарі, вчителі існували за рахунок добровільних і примусових пожертвувань.

Першим кодифікованим нормативним документом, який впорядкував організацію місцевих фінансів, стало Тимчасове положення про місцеві фінанси 1923 р. Цей документ регулював такі питання: склад місцевих бюджетів; права й обов'язки органів влади різних рівнів у питаннях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм субсидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

З виходом Тимчасового положення, а також документів, що доповнювали його, і пізніше у 1924 р. — нового Тимчасового положення про місцеві фінанси змінилась дохідна і видаткова частини місцевих бюджетів. За рахунок коштів місцевих бюджетів тепер повністю фінансувалося утримання закладів і проведення заходів місцевого значення з народної освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, комунального господарства, дорожнього будівництва, місцевого транспорту, а також значна частина витрат на утримання закладів місцевого управління, суду та охорону громадського порядку.

Позики як дохідне джерело місцевих бюджетів вперше набули значних обсягів у 1924—1925 рр.У 1924 р. відбулося оформлення системи місцевих бюджетів, які поділялися на три основні групи залежно від покладених на них завдань і механізму бюджетного регулювання: 1) регулюючі бюджети (губернські, обласні, республіканські, окружні тощо); 2) міські бюджети (всіх міст); 3) низові бюджети (волосні, районні, сільські).

Положення про місцеві фінанси 1926 р. відіграло важливу роль у становленні місцевих фінансів, у результаті його введення:

— були приведені у відповідність видатки, покладені на місцеві бюджети і надані їм дохідні джерела;

— зміцнилась дохідна частина місцевих бюджетів за рахунок визначення джерел власних доходів, надання відрахувань від загальнодержавних податків і надбавок до окремих загальнодержавних податків;

— місцеві бюджети були звільнені від окремих видатків, які передавалися до державного бюджету;

— внаслідок названих заходів склалися умови для забезпечення бездефіцитності місцевих бюджетів;

— був визначений механізм бюджетного регулювання і започаткувалася практика формування субвенційних фондів і фондів регулювання.

У наступні роки у видатковій частині місцевих бюджетів України відбулися деякі зміни порівняно з 1923—1925 рр. Так, у структурі видатків на перше місце вийшли культурно-соціальні видатки, які за темпами зростання переважали усі інші групи і досягли 48,1 % сукупних видатків у 1928—1929 бюджетному році проти 28,9 % у 1923—1924 бюджетному році.

Проведена у 1930 р. податкова реформа докорінно змінила розмежування доходів між окремими ланками бюджетної системи. Відповідно до зміцнення централізованих засад у керівництві економікою зростала залежність місцевих бюджетів від державного бюджету, зменшилась частка місцевих доходів, незначними за обсягами залишались місцеві податки і збори. Прийняття у 1938 р. рішення Верховної Ради СРСР про включення місцевих бюджетів, а також бюджетів державного соціального страхування, в єдиний державний бюджет стало логічним завершенням процесу централізації. Цим рішенням перекреслювався весь попередній етап становлення інституту місцевих фінансів.

З початком війни централізація бюджетних коштів набула ще більшого розмаху у зв'язку зі складними завданнями воєнного часу. У 1942 р. були встановлені такі місцеві податки і збори: а) податок з будівель; б) земельна рента; в) збір з власників транспортних засобів; г) разовий збір на колгоспних ринках.

Доходи місцевих бюджетів у період з 1940-х по 1950-ті pp. формувались за рахунок таких джерел: доходи від підприємств та майна, підвідомчого місцевим радам (від 8 до 20 %), місцеві податки і збори, по-дохідний податок з кооперації (від 14 до 22 %), відрахування від державних податків та неподаткових доходів (від 52 до 72 %), кошти, одержані з республіканського бюджету (2—4 %).

Наприкінці 1950-х років структура доходів окремих видів місцевих бюджетів мала певні особливості, які сформувались у той період, збереглися протягом тривалого часу і продовжують існувати на сучасному етапі:

1) переважання доходів від майна та підприємств підвідомчих місцевим радам у формуванні обласних і міських бюджетів у зв'язку із зосередженням у містах та обласних центрах основної частини комунального майна та підприємств;

2) більш відчутна роль закріплених податків, в тому числі місцевих податків та зборів, у формуванні бюджетів базового рівня: міст, селищ та сіл, тому що саме в таких населених пунктах зосереджується основна маса платників цих податків;

3) значна залежність місцевих і особливо сільських бюджетів від надходжень регуляційних податків;

4) диференціація частки дотацій в сукупних доходах місцевих бюджетів окремих видів була спричинена чинним механізмом бюджетного регулювання, згідно з яким обласні бюджети є лише транзитними у русі дотацій до бюджетів нижчого рівня.

Новий етап у розвитку місцевих бюджетів розпочався разом із прийняттям 30 жовтня 1959 р. на союзному рівні, а 30 червня 1960 р. в Україні республіканського закону про бюджетні права. Місцеві бюджети, згідно з Законом УРСР "Про бюджетні права Української PCP і місцевих Рад депутатів трудящих", визначались як складова державного бюджету Української PCP; основною метою їх було: забезпечення необхідними грошовими коштами заходів господарського і культурного будівництва, здійснюваного місцевими органами державної влади та органами державного управління. У 1960-х роках в країні проводилась економічна реформа, основною метою якої було вдосконалення господарського механізму, посилення його впливу на ефективність виробництва та якість роботи. У 1960—1980 рр. приймається низка законодавчих актів, спрямованих на посилення ролі місцевих рад, зміцнення економічної основи їх функціонування.

Тенденція сповільнення соціально-економічного розвитку країни, яка почалася з 1970-х р., і внаслідок цього — погіршення основних макро-економічних показників, змушувала уряд застосовувати нові підходи в управлінні економікою, запроваджувати ринкові важелі впливу на діяльність суб'єктів господарювання і, навіть, окремих територій (союзних республік, регіонів); вести пошук альтернативних джерел наповнення державних фондів.

Чергова низка змін у функціонуванні місцевих бюджетів розпочалася після проголошення у 1986 р. курсу на прискорення соціально-економічного розвитку і відповідно до цього визначення нових завдань рад. Серед позитивних надбань цього періоду слід назвати поглиблення демократичних засад, розширення прав місцевих рад, удосконалення взаємодії рад із підприємствами та організаціями, що діяли на їх території.

У структурі доходів і видатків місцевих бюджетів України протягом 1980-х років майже 60 % усіх надходжень становили податок з обороту та платежі державних підприємств та організацій з прибутку. Збалансування місцевих бюджетів здійснювалось за допомогою двох випробуваних методів: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та надання бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Поступова відмова наприкінці 1980-х pp. від командно-адміністративних методів управління економікою та створення необхідних умов для розвитку ринкових засад зумовили порушення питання про перехід союзних республік на самоуправління та самофінансування, що передбачало проведення змін у формуванні дохідної бази республіканських та місцевих бюджетів.

9 квітня 1990 р. приймається союзний Закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який створив необхідне підґрунтя для прийняття 5 грудня 1990 р. в Україні Закону "Про бюджетну систему Української PCP" і 7 грудня 1990 р. Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування". Одним із позитивних моментів у цих документах було чітке визначення складу доходів і видатків місцевих бюджетів. Крім того, прийняття закону від 7 грудня 1990 р. ознаменувало відродження в нашій державі інституту місцевого самоврядування.

Основні засади функціонування місцевих бюджетів полягали в такому:

1) забезпечення за допомогою місцевих бюджетів необхідними коштами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, здійснюваних місцевими органами державної влади та органами державного управління;

2) самостійність місцевих рад у розробці, затвердженні й виконанні бюджетів;

3) самостійність місцевих рад у визначенні напрямів використання коштів місцевих бюджетів і витрачанні бюджетних коштів;

4) збільшення в межах наявних коштів норм видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров'я, народної освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, встановлення додаткових пільг і допомог окремим категоріям населення, тощо.

Таким чином, зміна пріоритетів соціально-економічного розвитку за останні роки існування СРСР зумовила деякі позитивні зрушення як у бюджетній системі в цілому, так і в сфері місцевих бюджетів. Проте неспроможність забезпечити ефективне функціонування економіки за допомогою виключно командних методів стала цілком очевидною. Отже, процес розвитку місцевих бюджетів України від другої половини XIX до початку XXI ст., більш узагальнено, можна поділити на такі етапи, які наведено у таблиці (Таблиця 1.2.).

Дата добавления: 2015-08-31