Місцеві державні адміністрації як ланка системи органів виконавчої влади

Вступ

Актуальність теми. Управління справами суспільства здійснюється всіма механізмами публічної влади, що уособлюється і державою, й іншими публічними інститутами. Однак найбільший організаційний потенціал зосереджений у системі виконавчої влади. Рухи, зміни в громадянському суспільстві викликають реакцію влади, і ця реакція походить, передусім, від виконавчої влади як найбільш рухливої частини державного механізму. Це пояснюється тим, що в її руках зосереджені основні важелі впливу на процеси, які відбуваються в суспільстві.

Місцеві органи влади є важливою складовою демократичної, правової державності в України. Їх належне функціонування забезпечує децентралізацію влади, розширення можливостей участі громадян в управлінні державою, реалізацію права населення відповідної території самостійно вирішувати в межах Конституції та законів України питання місцевого значення. У зв’язку з цим, проблеми місцевої влади, взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, визначення організаційно-правових форм їх співпраці переходять у розряд ключових, вимагаючи нового підходу до їх вивчення.

Проблеми виконавчої влади, зокрема місцевої державної виконавчої влади, знайшли відображення у наукових розробках українських і російських державознавців, серед яких праці В. Авер'янова, С. Алексеева, О. Альохіна, Г. Атаманчука, В. Афанасьева, О. Баймуратова, К. Бельського, Д. Бахраха, І. Бачило, Ю. Битяка, В. Борденюка, В. Вишнякова, І. Голосніченко, В. Кампо, Л. Коваля, Ю. Козлова, М. Корнієнко, 0. Крупчана, Б. Лазарева, В. Манохіна, Н. Нижник, В. Новосьолова, В. Погорілко, А. Селіванова, Ю. Тихомирова, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Цвєткова, О. Якуби, Ц. Ямпольської та ін.

Нормативно-правову базу роботи становлять Конституція України, базові Закони України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, інші нормативно-правові акти України та зарубіжних країн, нормативно-правові акти місцевих органів влади.

Метою цієї роботиє проведення аналізу окремих аспе

ктів місцевої державної виконавчої влади, представленої місцевими державними адміністраціями, з'ясування їх місця та ролі в системі виконавчої влади як ланки єдиної системи органів виконавчої влади.

Для досягнення зазначеної мети в роботі поставлено такі завдання:

– охарактеризувати стан правового регулювання статусу та функціонування місцевої влади, виділити та дослідити основні рівні нормативно-правових актів, які регламентують організацію місцевих органів влади в Україні;

– розробити рекомендації та пропозиції щодо удосконалення законодавства про місцеву владу в Україні з метою підвищення ефективності її організації та функціонування;

– охарактеризувати та визначити місце місцевого самоврядування в механізмі демократичної держави;

– обґрунтувати місце та значення місцевих державних адміністрацій в системі виконавчої влади;

– з’ясувати особливості співвідношення місцевих державних органів та органів місцевого самоврядування, сформувати висновки та пропозиції щодо правового регулювання суспільних відносин у сфері делегування повноважень органам місцевого самоврядування в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають із приводу організації та функціонування місцевої влади, представленої органами місцевої виконавчої влади та місцевим самоврядуванням.

Предметом дослідження є загальнотеоретичні проблеми організації та діяльності місцевих державних адміністрацій в Україні.

Розділ 1. Теоретико-методологічні аспекти статусу місцевих державних адміністрацій

Відповідно до ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут місцевих державних адміністрацій був запроваджений в 1992 p., коли Верховна Рада України прийняла Закон про Представника Президента України, яким ці місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпо-рядних органів місцевих рад, були відокремлені від органів місцевого і регіонального самоврядування. Це відокремлення було продиктовано необхідністю створення єдиної системи органів виконавчої влади на чолі з Президентом України, а також — розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями, як органами держави, та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади. Таким чином, було роздержавлено місцеві ради, які складали політичну основу тоталітарної радянської держави, і перетворено їх в органи самоврядування. Фактично це був початок адміністративної та муніципальної реформ, які, на жаль, здійснювались ситуативно, без належної наукової проробки. Ідеологія цих реформ тільки зароджувалась. В рекомендаціях окремих конференцій та виступах вже йшлося про необхідність роздержавлення місцевих рад, про структурну реформу місцевої влади, але фундаментальних досліджень з цих питань не було. На це не раз вказувалось в юридичній літературі.

Указом Президента України від 14 квітня 1992 р. було затверджено Положення про місцеву державну адміністрацію, згідно з яким ця адміністрація була системою органів державної виконавчої влади, які утворювались відповідним Представником Президента України або входили до її складу за принципом подвійного підпорядкування. Місцева державна адміністрація була підпорядкована Представнику Президента України, а з питань, віднесених до компетенції Кабінету Міністрів України, — підпорядковувалась йому.

Заснування місцевих державних адміністрацій привело до суттєвої децентралізації виконавчої влади, що дало привід деяким зарубіжним експертам стверджувати, що в Україні відбувається федералізація цієї гілки влади. Дійсно, в 1992 р. Україна почала відходити від моделі унітарної централізованої держави і ставати децентралізованою державою. Ця тенденція в розвитку державного устрою України була закріплена в Конституції 1996 p., але ніякої федералізації влади не відбулося.

Однак практика запровадження місцевих державних адміністрацій в 1992-1993 p.p. породила певні проблеми, пов'язані з "двовладдям", коли главі місцевої адміністрації активно протистояв голова відповідної місцевої ради. Після "роздержавлення" місцевих рад прихильники радянської влади не склали політичної зброї: вони вимагали скасування інституту Представника Президента України і відновлення старої системи місцевої влади. Під їх тиском Верховна Рада України прийняла в лютому 1994 р. законодавство, яким після місцевих виборів у червні 1994 р. даний інститут скасовувався, а місцеві державні адміністрації мали трансформуватись у виконкоми місцевих рад. [24, c. 20-21]

В процесі розробки і прийняття Закону про місцеві державні адміністрації склалася дещо парадоксальна ситуація. Парламент взяв на себе ініціативу в розробці законопроекту про місцеві державні адміністрації, але не зумів переконати Президента України в ефективності прийнятого ним закону.

Питання про юридичну природу місцевих державних адміністрацій — одне з головних при аналізі їх місця і ролі в системі органів виконавчої влади — виявилося не простим. В процесі розробки і прийняття Конституції України деякі народні депутати України вважали, що місцеві державні адміністрації будуть, насамперед, прообразом виконавчих органів обласної автономії, тобто колегіальними органами. Але більш глибокий аналіз природи місцевих державних адміністрацій приводить до думки, що ці адміністрації є місцевими органами виконавчої влади на чолі з головами адміністрацій, які їх формують і ними керують.

Саме з цих позицій Закон від 1 квітня 1999 р. закріплює положення про те, що місцева державна адміністрація є місцевим органом у системі органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці та діє під керівництвом голови місцевої державної адміністрації (ст. 2). Крім цього, Закон встановлює, що вона виконує повноваження державної влади, делеговані їй виконавчі функції відповідних рад (обласних і районних) через створені управління, відділи та інші структурні підрозділи. Відповідно до Конституції і даного Закону місцеві державні адміністрації діють за принципом субординації, відповідальності перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, підзвітності та підконтрольності органам виконавчої влади вищого рівня, а також районним та обласним радам у межах, передбачених чинним законодавством. Отже, за своєю юридичною природою місцеві державні адміністрації є саме органами виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації мають свою структуру і порядок формування, компетенцію та атрибути. Так, до складу місцевої державної адміністрації входять голова місцевої державної адміністрації, його перший заступник, не більше трьох заступників, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Відповідно до Закону голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою облдержадміністрації за згодою Прем'єр-міністра України, а заступники голови облдержадміністрації — за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром. Керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрацій призначаються на посади головами облдержадміністрацій за погодженням з керівниками відповідних державних органів виконавчої влади.

В районних державних адміністраціях перші заступники і заступники голів цих адміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів облдержадміністрацій. Керівники структурних підрозділів райдержадміністрацій призначаються на посади їх головами за погодженням з керівниками відповідних структурних підрозділів облдержадміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розпис цих адміністрацій та положення про їх структурні підрозділи. Для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій їх голови можуть утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи [21, c. 379-380].

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами і мають право вступати у правові відносини в межах своїх повноважень. Вони мають печатку із зображенням Державного Гербу України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. Місцезнаходженням місцевих державних адміністрацій є обласні і районні центри, міста Київ і Севастополь. На будинках, де розміщуються місцеві державні адміністрації, піднімається Державний Прапор України. Ч/Важливою характеристикою місцевих державних адміністрацій є їх компетенція, яка поділяється на різні види. Закон виділяє галузеву і предметну компетенцію цих адміністрацій. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення таких питань:

а) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

б) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

в) бюджету, фінансів та обліку;

г) управління майном, приватизації та підприємництва;

д) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

е) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

є) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

ж) зовнішньоекономічної діяльності;

з) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

и) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Друга глава Закону присвячена закріпленню повноважень у зазначених галузях суспільного життя. Так, згідно із ст. 19 Закону місцева державна адміністрація в галузі соціально-економічного розвитку зокрема уповноважена:

а) розробляти проекти програм соціально-економічного розвитку і подавати їх на затвердження відповідної ради, забезпечувати їх виконання, звітувати перед відповідною радою про їх виконання;

б) забезпечувати ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів.

В цілому Закон наділяє місцеві державні адміністрації відносно визначеними галузевими повноваженнями. Тому що закони, наприклад, з питань бюджету, фінансів та обліку і т.д. можуть наділяти ці адміністрації також і іншими повноваженнями у порівнянні з тими, які закріплені Законом. Отже, галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, насправді, складають лише кістяк, основу їх повноважень відповідно до всього масиву законодавства [16, c. 58-59].

Відносно визначеними є в Законі і галузі суспільного життя, в яких місцеві державні адміністрації наділяються відповідними повноваженнями (ст. 15). Законодавець вірно поступив у тому, що він чітко підпорядкував місцеві державні адміністрації закону: останні не можуть діяти в тих галузях суспільного життя, які не вказані в законах. Тим самим він підтвердив дію принципу діяльності місцевих державних адміністрацій: дозволено те, що передбачено законом.

Новелою Закону є спроба виділити предметну компетенцію місцевих державних адміністрацій. В ст. 17 Закону йдеться про об'єкти управління цих адміністрацій, до яких відносяться об'єкти державної власності, передані їм в оперативне управління. В проекті Закону, підготовленому в Комісії (тепер — Комітеті) Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи, була зроблена спроба назвати конкретні об'єкти, якими повинні управляти місцеві державні адміністрації. Але законодавець не погодився з цією пропозицією і відхилив її. Дарма, тому що в багатьох країнах чітке закріплення за місцевими органами влади вже є стійкою практикою, яка себе виправдала.

Повноваження місцевих державних адміністрацій можна також ділити на власні і делеговані. Власними є повноваження, закріплені за ними законом, зокрема, Законом від 1 квітня 1997 р. Відповідно до Конституції і закону їм свої повноваження на підставі закону, наприклад, про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 р. можуть передати районні та обласні ради. Такі делеговані повноваження місцеві державні адміністрації здійснюють під контролем органів, які їм делегували ці повноваження, їм також передаються об'єкти спільної власності територіальних громад, які необхідні для реалізації делегованих повноважень.

На місцеві державні адміністрації покладається здійснення державного контролю за дотриманням відповідного законодавства на їх території. Фактично вони повинні перейняти функцію загального нагляду прокуратури, яка його поки що здійснює в межах Перехідних положень Конституції України.

Аналіз статусу місцевих державних адміністрацій вказує на те, що ці органи покликані відігравати ключову роль в реалізації державної політики і законодавства на місцях. Місце і роль цих адміністрацій в системі виконавчої влади визначається їх відносинами з Кабінетом Міністрів України як вищим органом виконавчої влади та міністерствами і центральними відомствами України. Однак, у силу особливої ролі Президента України в організації та діяльності виконавчої влади, саме відносини місцевих державних адміністрацій з ним мають першочергове значення.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Глава держави може за власною ініціативою змістити з посади голову будь-якої місцевої державної адміністрації. Але частіше Президент має шанс зміщувати з посад голів цих адміністрацій при здійсненні політичного арбітражу у разі конфліктів між даними головами і відповідними районними та обласними радами, між головами місцевих державних адміністрацій різних рівнів (районного та обласного рівня) тощо. Так, обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Президент України має право контролю за актами місцевих державних адміністрацій. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути скасовані Президентом України.

Однак практика свідчить про те, що відповідальність місцевих державних адміністрацій, їх голів перед Президентом України не зводить їх відносин тільки до ієрархічних. Глава держави також радиться з головами місцевих державних адміністрацій. При Президентові України створена консультативно-дорадча Рада регіонів, яка складається, зокрема, з голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій. В деяких ситуаціях Рада регіонів виконує політичну роль[13, c. 65-66].

1.2. Правове регулювання діяльності місцевих державних адміністрацій

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які в межах бюджетних асигнувань, передбачених на утримання місцевих державних адміністрацій, визначають їх структуру. Приблизні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, були прийняті постанови Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій» від 27.04.2000 р. № 733, «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. № 821, «Про примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних, Севастопольської міської, районних державних адміністрацій» від 22.06.1999р. № 1101.

Окремі управління та відділи держадміністрацій діють на підставі типових положень про ці управління (відділи), що затверджуються постановами уряду.

На сучасному етапі існує достатньо розмите уявлення про функціональну систему виконавчої влади. Це частково зумовлено тим, що повна «чистота» системи виконавчої влади у функціональному значенні не є можливою, оскільки Конституція України розширює діапазон виконання державних функцій на основі передачі повноважень органам місцевого самоврядування. Так, у ст. 143 Основного Закону зазначається, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Важливо врахувати, що у будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише виключно державної влади, адже, з одного боку, ці функції можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також деяким іншим недержавним структурам (наприклад громадським організаціям), з іншого - ці функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої за Конституцією України, є: державна влада та місцеве самоврядування [4, с. 137].

Особливість української моделі організації державної виконавчої влади на місцях полягає в тому, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються і діють з метою реалізації контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, як у країнах із стійкою традицією місцевого самоврядування, а також беруть на себе основний обсяг повноважень з управління відповідними територіями [5, с. 12].

З цього приводу пошук оптимальної моделі територіальної організації влади в цілому нерозривно пов'язаний з децентралізацією та деконцентрацією повноважень центральних органів виконавчої влади, розмежуванням та збалансуванням (з метою уникнення дублювання повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування) [6, с. 5].

У контексті структурної перебудови відносин між центром і місцевими органами влади переміщення вектора управлінського впливу в регіони, проблеми збалансування відносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями потребують подальшого опрацювання. її метою, на думку Ю. Битяка, є необхідність більш чіткого розмежування функцій і компетенції між центральними та місцевими державними органами; закріплення на законодавчому рівні процесу делегування повноважень і механізмів розв'язання конфліктів, що виникають [7, с.5].

Сьогодні, на думку дослідників, реформи в структурах системи виконавчої влади здійснюються непослідовно: відбуваються перестановки та заміна керівників, перейменування органів виконавчої влади, ліквідація одних видів і нарощування інших, переливання повноважень по рівням управління за відсутності уваги до відповідальності органів і посадових осіб [8, с. 35]. У результаті система не змінює своїх виробничих параметрів і немає показників зміни якості управління.

Дата добавления: 2015-08-31