Оцінка управління місцевими фінансами та аналіз розмежування видатків між бюджетами

АНАЛІЗ системи УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ В УКРАЇНІ

Розділ 2

Проведемо оцінку управління місцевими фінансами на прикладі Західного регіону України, який включає в себе 7 областей: Волинську, Закарпатську, Івано-Франківську, Львівську, Тернопільську, Рівненську та Чернівецьку. Однією з провідних галузей економіки є промисловість (74,5%)[20].

В надрах регіону – поклади корисних копалин: нафти, природного газу, бурого вугілля, озокериту, сірки, кам’яної та калійної солей, гіпсу, сланців, будівельних матеріалів, тощо. Паливно-енергетичний комплекс представлений виробництвом електроенергії, нафтодобувною та нафтопереробною, газодобувною та газопереробною галузями. Територією регіону проходять декілька газотрас.

Важливою частиною господарського комплексу є лісопромисловий комплекс: лісове господарство, лісопиляння, лісозаготівлі, деревообробна та паперова промисловості. Крім того, до галузей, які розвиваються, належать хімічна, нафтохімічна та машинобудівна. Легка промисловість представлена швейною, хутровою, бавовняно-прядильною та льняною галузями. Провідні галузі харчової промисловості – цукрова, молочна та маслосироробна, м’ясна, хлібопекарська, пивоварна, соляна. Здійснюється промисловий розлив мінеральних вод.

Основною сферою економіки є туризм, який розвивається нестабільно. Кілька десятків туристичних маршрутів по території регіону дають можливість перетворити його на своєрідну «туристичну Мекку». Західний регіон належить до інвестиційно-привабливих регіонів України, де вигідне географічне розташування, значний економічний та природній потенціал в поєднанні з активністю органів місцевого самоврядування сприятимуть досягненню позитивної динаміки розвитку регіону та залученню іноземного капіталу.

Волинська, Львівська, Закарпатська, Чернівецька, Рівненська та частково Івано-Франківська області є важливими транспортними точками, оскільки межують з іншими державами, зокрема Білорусією, Польщею, Словаччиною, Угорщиною Румунією та Молдавією. Через їх територію здійснюється близько 78% всіх сухопутних транспортних послуг на Західній Україні[20].

Основою успішного розвитку економіки регіону є функціонування власного промислового виробництва, оскільки лише виробництво забезпечує різноманітні блага, які становлять необхідні умови життя та розвитку людського суспільства. Після проголошення незалежності України, ограни державного управління намагались створити сприятливе зовнішнє середовище для функціонування суб’єктів господарювання шляхом надання окремим підприємствам певних преференцій. Така політика підтримки виробництва до 2000 року мала позитивні наслідки. Сьогодні ж залишаються нерозв’язаними питання реконструкції та модернізації застарілого техніко-технологічного обладнання, удосконалення галузевої структури промисловості, якісне зростання обсягів виробництва. На даний час економічне становище Західного регіону залишається нестійким, характеризується відсутністю чітких орієнтирів у розвитку економіки. Питома вага доходів місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України зменшується, а обсяги витрат на фінансування економічної діяльності протягом 2008-2013 років коливаються, чому не можна дати логічного пояснення [20].

Наведені дані табл.2.1 свідчать про позитивну динаміку показників соціально-економічного розвитку Західного регіону до 2011 року включно, і лише в 2012 році спостерігалось загальне їх зниження. Зокрема, обсяг виробленою продукції з 2008 по 2013 рр. збільшився в 1,8 рази, інвестицій в основний капітал – в 2,6 рази, прибуток підприємств та організацій – в 3,3рази.

Таблиця 2.1.

Основні показники соціально-економічного розвитку території Західного регіону в 2008-2013 рр.

Показники							Відхилення 2013р. від 2008р, (+,-)
Продукція промисловості (у фактичних цінах), млн.грн	22682,9	29568,6	34442,4	44685,3	40216,7	42227,5	+19544,6
Індекс фізичного обсягу промислового виробництва, в % до попереднього року	113,5	114,1	109,2	93,2	91,6	100,5	-13,0
Продукція сільського господарства (за порівняльними цінами 2000 р.), млн. грн	10877,2	10548,4	10679,9	10502,1	9031,8	8754,3	-2122,9
Інвестиції в основний капітал, млн.грн	6866,6	9729,2	13809,2	17790,5	17256,8	17920,4	+11053,8
Індекс інвестицій в основний капітал, в % до попереднього року	126,8	136,7	123,9	107,6	97,2	103,8	-23,0
Введення в дію житлових будинків, всього тис.м2 загальної площі	1274,5	1510,5	2072,9	1897,7	1614,2	1640,3	+365,0
Прибуток підприємств та організації, млн.грн	1072,8	2957,92	1149,5	3764,7	3154,3	3584,3	+2781,5
Частка збиткових підприємств в виробництві, в % до загальної кількості підприємств	70,0	57,1	38,2	38,2	42,8	48,3	-21,7
Індекс цін виробників на промислову продукцію (грудень до грудня попереднього року),%	105,7	111,1	124,1	109,5	112,2	108,4	+2,7
Індекс споживчих цін (грудень до грудня попереднього року),%	99,4	108,2	112,3	110,3	112,3	109,1	+9,7
Внутрішньоторговий оборот, млн. дол.
в т.ч. експорт	1418,5	2014,8	2573,7	2583,2	2763,4	2658,3	+1239,8
Імпорт	4062,2	11273,1	4379,5	3676,1	3484,5	3548,4	-513,8

Враховуючи фінансову кризу в 2008-2009 роках та значне призупинення протягом даного періоду будівництва, введення в дію житлових будинків збільшилось лише на 14,3%. Інвестиції в основний капітал за рахунок власних коштів збільшились в 2013 році на 11053,8 порівняно з 2008 роком.

Комплексна оцінка соціально-економічного розвитку Західного регіону, проведена Міністерством економіки, віднесла області регіону від 10 до 22 місця серед регіонів в Україні. Найважливішим показником при визначенні рейтингу була валова додана вартість Західного регіону до загальної валової доданої вартості в Україні [20] (табл.2.2).

Таблиця 2.2

Питома вага валової доданої вартості, створеної підприємствами Західного регіону до загальної валової доданої вартості в Україні

в 2009-2013 рр., %

Область						Відхилення 2013р. від 2009р, (+,-)
Львівська	4,04	3,92	3,71	3,98	3,89	-0,15
Івано-Франківська	2,00	1,91	2,12	1,95	1,93	-0,07
Чернівецька	1,08	1,02	1,46	1,07	0,93	-0,15
Тернопільська	1,27	1,17	1,83	1,31	1,15	-0,12
Закарпатська	1,64	1,53	1,72	1,65	1,46	-0,18
Волинська	1,45	1,51	1,43	1,41	1,39	-0,06
Рівненська	1,75	1,64	1,83	1,79	1,55	-0,20
Західний регіон	13,23	12,70	14,1	13,16	12,3	-0,93

Як видно з табл.2.2 протягом 2009-2013 рр. промисловими підприємствами Західного регіону було створено 13,05 – 12,3% всієї валової доданої вартості. При цьому зростання промисловості не мало стабільної тенденції та свідчило про незначну частку Західного регіону в економічному потенціалі України.

Наявний потенціал Західного регіону теоретично дозволяє віднести його до групи фінансово забезпечених регіонів, проте на практиці місцеві бюджети даного регіону є високо дотаційними, а сам регіон вважається депресивним.

Розмежування видаткових повноважень між центральними та місцевими органами влади й управління, а також між окремими ланками на місцевому рівні, засновується на досить чіткій основі – забезпечення реалізації функцій держави, згідно з чим виділяються власні повноваження. В свою чергу, згідно із статтею 86 Бюджетного кодексу України [12], при розмежуванні видатків має враховуватись принцип субсидіарності, тобто наближення тих чи інших послуг до їхнього безпосереднього споживача із забезпеченням їх повноти та якості. Відповідно до цієї вимоги до місцевих бюджетів також включаються видатки на реалізацію делегованих їм повноважень. Такий підхід за логікою має передбачати й відповідні механізми передачі доходів, що однак поки що не реалізується в Україні.

Пропорції розмежування видатків між рівнями бюджетної системи в Україні характеризуються відчутною нестабільністю, що видно з наступних даних (рис.2.1) [20].

Найвищою питома вага місцевих бюджетів була у 2001 р. – 48,1%, а найнижчою в 2003 р. – 35,3%. Коливання у 12,8 відсоткових пунктів протягом усього трьох років навряд чи можна визнати за припустиме та обґрунтоване. Після 2008 року рівень коливань дещо знизився, але вони все ще є суттєвими.

Така нестабільність у бюджетній політиці, безумовно, є негативним явищем, особливо для органів місцевого самоврядування, які мають постійно підлаштовуватись під зміну орієнтирів центру.

Рис. 2.1. Структура видатків Зведеного бюджету України

у 2001-2013 рр.,%

Місцеві бюджети Західного регіону займають порівняно незначне місце у загальній сумі місцевих бюджетів України – у 2013 р. – 19,5 %, водночас, для більш точної оцінки необхідно порівняти дані про питому вагу населення даного регіону з питомою вагою місцевих бюджетів[20] (рис.2.2)

Рис. 2.2. Питома вага чисельності населення та місцевихбюджетів Західного регіону у 2001-2013 рр.

З наведених даних рис.2.2 видно, що існує певна невідповідність між вказаними показниками, хоча виходячи із діючих нині механізмів управління місцевими фінансами, заснованих на дотаціях вирівнювання, їх не повинно бути.

Дані таблиці 2.3 характеризують показник видатків місцевих бюджетів Західного регіону (враховуючи міжбюджетні трансферти) на душу населення[20].

Таблиця 2.3

Видатки місцевих бюджетів Західного регіону на душу населення (враховуючи міжбюджетні трансферти) 2003-2013 рр., грн./чол.

Області
Закарпатська
Івано-Франківська				610,3
Львівська				598,0
Тернопільська				584,1
Чернівецька				591,9
Рівненська				640,9
Волинська
В середньому
Серед квадрат. відхилення
Розмах варіації
Коефіцієнт варіації, %

Протягом 2003-2013 років відбулося збільшення середньодушових видатків в цілому з місцевих бюджетів Західного регіону, проте не зменшилась диференціація в регіональному розрізі. У 2005 році зменшення видатків на душу населення в Івано-Франківській області на 24% в порівнянні з 2004 роком, до 464 грн. пояснюється зменшенням загальних видатків області в 2005 році на 24% при практично незмінній кількості наявного населення. Зменшення видаткової частини бюджету в 2005 році на 24% пояснюється зменшенням дохідної бази бюджету за рахунок зменшення офіційних трансфертів на 44% в порівнянні з попереднім періодом.

В межах аналізованого періоду розбіжності між максимальним та мінімальним рівнем видатків коливались в межах 100-804 грн., мінімальними вони були в 2006 році і максимальні в 2011 році. В 2013 році в середньому по Західному регіону на душу населення припадало 3558 грн./чол., мінімальне значення зафіксовано в Тернопільській області – 3476 грн./чол., максимальне – в Рівненській – 3662 грн. В цілому, за даний період не відбулося зменшення середнього квадратичного відхилення по середньодушових видатках бюджетів областей Західного регіону нижче показника 2006 року. Коефіцієнт варіації протягом періоду залишавсь практично незмінним і коливався в межах 36-28%. Сума видатків на одну особу в Західному регіоні протягом аналізованого періоду збільшилась в 10 раз. При цьому максимальні темпи росту видатків місцевих бюджетів Західного регіону на одну особу перевищують мінімальні на 25%.

Таку структуру видатків та темпи їх зростання можна охарактеризувати як рівномірні, проте ця рівномірність має негативну сторону – відсутність стимулів до економічного розвитку та формування «утриманства». Вище проведений аналіз свідчить, що існують значні відмінності між показниками місцевих бюджетів Західного регіону та середнім значенням по Україні.

В загальному обсязі видатків місцевих бюджетів Західного регіону частка економічних вкладень становила в 2005 році 16% і до 2013 року зменшилась до 6%, або в 2,5 раз (табл. 2.4) [20].

Зростання абсолютного значення даного виду видатків місцевих бюджетів в 4,2 рази, як і збільшення показника видатків місцевих бюджетів на одну особу в Західному регіоні в 10 рази при реальному знижені на чверть частки економічних вкладень свідчить про те, що бюджетна політика намагається розв’язати поточні проблеми сьогодення, не думаючи про можливі перспективи майбутнього.

В структурі видатків місцевих бюджетів Західного регіону максимальне місце займають соціальні видатки.

Таблиця 2.4

Структура та динаміка видатків місцевих бюджетів Західного регіону в 2005-2013 рр.

Статті видатків

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

млн. грн

%

Державне та місцеве управління

Судова влада

Економічна діяльність

Освіта

Культура, мистецтво

Охорона здоров’я

Соціальна політика

Інші видатки

Цільові бюджетні фонди

Всього видатків

Не зважаючи на зростання показників видатків на соціальну політику, чинна в Україні система здійснення соціальної допомоги не відповідає нормам сьогодення. Робити висновки з цих даних про ефективну систему соціального захисту та соціального забезпечення було б хибним рішенням, оскільки більше ¼ населення регіону користується пільгами, що не відповідає наявним фінансових ресурсам. Непрозорим являється механізм розрахунку компенсаційних сум, неефективний контроль за використанням виділених коштів, які за відсутності реєстру пільговиків надходять операторам послуг, а не конкретним одержувачам. Як показує практика, кількісне виконання запланованих видатків на охорону здоров’я чи соціальне забезпечення не передбачає якісне задоволення потреб у фінансуванні.

З метою зменшення частки збиткових підприємств та забезпечення росту підприємницької ініціативи, видатки місцевих бюджетів Західного регіону повинні сконцентровуватись та перерозподілятись на розвиток інфраструктури та розвитку умов для бізнес-середовища, з метою покращення інвестиційної активності Західного регіону.

Галузева структура видатків місцевих бюджетів Західного регіону характеризується даними, наведеними в табл. 2.5 [20]. В 2013 році на території Західного регіону з часткою фінансової участі місцевих бюджетів Західного регіону було реалізовано близько 6 регіональних цільових програм, загальною вартістю програмних заходів близько 150,0 млн.грн.

Таблиця 2.5

Галузева структура видатків місцевих бюджетів Західного регіону в 2006-2013 роках (цільових трансфертів), %

Статті видатків									Відхи-лення 2013р. від 2006р, (+,-)
Видатки на сільське господарство	0,9	1,3	1,9	4,2	4,7	4,5	4,3	5,8	+4,9
Видатки на промисловість	29,7		41,7	35,1	36,5	32,8	30,5	31,1	+1,4
Видатки на будівництво	6,9	6,2	2,6	3,1	3,5	3,0	3,2	3,0	-3,9
Видатки на торгівлю	2,1		4,5	6,4	8,5	8,8	8,6	11,2	+9,1
Видатки на готелі та ресторани	0,2	0,3	0,6	0,4	0,3	0,5	0,4	0,5	+0,3
Видатки на транспорт та зв’язок		20,3	20,3	23,8	18,1	16,5	14,8	13,3	-17,7
Видатки на фінансову діяльність		4,8	1,1	1,1	0,9	1,2	1,1	1,2	-,08
Видатки на операції з нерухомим майном	11,4	11,8	18,6	21,6	21,7	22,3	22,8	25,9	+14,5

Найбільший обсяг інвестицій був спрямований на розвиток комунальної інфраструктури – 32% загального обсягу інвестицій, на підтримку агропромислового комплексу регіону було виділено 18% інвестиційних видатків, а на розвиток соціальної інфраструктури - 25% загального обсягу.

У розмежуванні фінансування видатків між окремими бюджетами у Західному регіоні (як і у цілому по Україні) спостерігаються значні диспропорції. Дані додатку А показують, що в межах 60,5% усіх видатків на місцях здійснюється за рахунок коштів державного бюджету і, відповідно, надаються місцевим бюджетам у вигляді міжбюджетних трансфертів (рис.2.3) [20].

Така надмірна централізація розподілу видатків має негативний характер, оскільки знижує зацікавленість органів місцевого самоврядування в ефективності розподілу видаткової частини місцевого бюджету.

Рис. 2.3. Структура видатків за видами бюджетів в Західному регіоні в 2013 році, %

Для здійснення економічної діяльності на регіональному рівні, держава повинна залишати в розпорядженні місцевих органів влади фінансові ресурси, оскільки вони можуть знайти ефективніші способи їх застосування. Наведені дані щодо розподілу видатків на економічну діяльність за видами бюджетів (Додаток Б) свідчать про несамостійність місцевих бюджетів в видатковій частині бюджету на соціально-економічний розвиток регіону. В 2013 році з державного бюджету на економічну діяльність було виділено 85,9% запланованих ресурсів, а з місцевих бюджетів лише 14,1%.

Підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів напряму залежить від розподілу видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи. Тому, на нашу думку, перерозподіл видаткових повноважень між діючими рівнями бюджетної системи повинен бути таким, щоб радіус надання бюджетної послуги співпадав з радіусом її споживання. Перерозподіл видаткових повноважень можливий в напрямі їх інтеграції чи локалізації. Сутність інтеграції бюджетних видатків полягає в виявленні у певних груп споживачів бюджетних послуг аналогічних потреб та переміщення повноважень щодо надання даних послуг на більш високий рівень управління. Інтеграція бюджетних видатків дозволяє синхронізувати наявні ресурси в бюджетній інфраструктурі з мобільністю споживачів бюджетних послуг. Недолік інтеграції полягає в зниженні можливості органів управління враховувати особливості потреб в бюджетних послугах на малих територіях.

Як показує аналіз, не зважаючи на значні зміни в бюджетному законодавстві, проблема бюджетного забезпечення місцевих бюджетів залишається невирішеною, рівень дотаційності в Західному регіоні, на нашу думку, є критичним в межах 60% від загальних доходів місцевих бюджетів Західного регіону.

Оцінка бюджетних доходів території пов’язана, в значний мірі, з визначенням його податкового потенціалу. При оцінці податкового потенціалу необхідно розглядати це поняття не як суму фактично зібраних на території податків, а як величину можливих податкових надходжень, яка визначається, по-перше, розміром податкової бази – дохід, прибуток, споживання, власність, тобто основними об’єктами оподаткування, які є внутрішніми характеристиками конкретного регіону; по-друге, порядком нарахування та сплати податків – ставки, пільги, порядок зарахування податків до бюджетів, котрі залежать як від зовнішніх (для загальнодержавних податків), так і внутрішніх умов (місцевих податків та зборів).

При визначенні податкового потенціалу регіону необхідно визначити, перш за все, податкову базу, яка визначається кількісними та якісними показниками стану його економіки. Обсяг фактичних податкових надходжень може бути частковою характеристикою податкового потенціалу та визначає в більшій мірі ефективність роботи місцевих органів управління.

Виробнича спеціалізація регіону та його дохідна база (муніципальні об’єкти, належні регіону на правах власності та закріплені відповідно до законодавства за підприємствами та установами на правах оперативного управління, дохід від діяльності яких є об’єктом оподаткування місцевими органами влади), визначають основні фактори закріплення дохідної бази та податкового потенціалу [29].

Актуальним на даний момент часу є питання оподаткування, розподілу повноважень державних органів влади та органів місцевого самоврядування. При розгляді даних питань необхідно знайти оптимальне врахування загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів. Це забезпечується розподілом повноважень в податковій сфері між рівнями влади та місцевим самоврядуванням виходячи з того, що всі державні, обласні та місцеві податки та збори є елементами єдиної податкової системи України. При цьому необхідно встановити правові механізми взаємодії всіх елементів єдиної податкової системи України.

Негативним вважається і щорічний перегляд пропорцій розподілу податкових доходів між рівнями бюджетної системи. Це свідчить про те, що проблема забезпечення фінансової самостійності територій та розподіл відповідальності між рівнями бюджетної системи відповідно до податкових повноважень є актуальною, особливо враховуючи постійне збільшення видаткових повноважень на місцевому рівні, яке не забезпечується відповідним перерозподілом джерел одержання бюджетних доходів для реалізації даних повноважень.

Протягом аналізованого періоду загальні надходження в місцеві бюджети Західного регіону, не враховуючи трансфертних платежів, становили до 45% від фактичних видатків. Таку тенденцію не можна вважати позитивною та безпечною для місцевих бюджетів областей Західного регіону, оскільки бюджетні надходження знаходяться на нижчому рівні на відміну від бюджетних видатків попереднього року.

Раціональна бюджетна політика є важливою для країни, проте для областей Західного регіону вона є особливо важливою, оскільки дозволяє ефективно збалансувати її дохідні та видаткові повноваження та спрямувати міжбюджетні трансферти в правильному напрямі. Бюджетна політика вимагає сформувати тактичні та середньострокові цілі бюджетної політики території.

В якості тактичних цілей першого етапу необхідно виділити оздоровлення економіки регіону та її фінансів, стабілізацію системи життєзабезпечення всього господарського комплексу Західного регіону. Середньострокові цілі полягають в створенні умов для стійкого економічного росту, забезпечення соціальної стабільності в суспільстві та покращення якості життя населення на основі стабільного функціонування та розвитку бюджетної системи [31].

Доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок податкових та неподаткових доходів, при цьому податки займають вагому частку в структурі доходів усіх рівнів бюджетної системи. Незважаючи на довготривалий процес еволюції бюджетної системи, прийняття численних законопроектів та Бюджетного кодексу, ситуація з наповненням місцевих бюджетів залишається практично незмінною і з роками постійно загострюється.

Дата добавления: 2015-08-31