Тема 11. Державна служба в Україні

Служба є одним із напрямків діяльності людства, важливим видом суспільно-корисної праці. Служба в суспільстві розподіляється на державну та недержавну. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну і цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об'єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Необхідно сказати, що наша країна однією з перших на пострадянському просторі законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття спеціального Закону "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року. З часу прийняття цього Закону створено нормативно - правову базу, яка нараховує понад 650 нормативно- правових актів, серед яких близька 37 законів. Була відокремлена від державної служби служба у органах місцевого самоврядування.

Державна служба - професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують за це заробітну плату за рахунок державних коштів.

Саме це визначення зумовлює відповідні ознаки державної служби: це різновид державної, суспільно-корисної діяльності; здійснюється на професійній основі особами, які займають посади в державних органах та їх апараті; спрямована на практичне виконання завдань і функцій держави; за виконану роботу особи одержують державну платню за рахунок державних коштів.

Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на цивільну (загальнофункціональну) та мілітаризовану. Цивільна державна служба

пов'язується з виконанням однотипних функцій загального, галузевого та міжгалузевого характеру без виділення принципової специфіки (переважно це служба в апараті органів державної виконавчої влади). Мілітаризована державна служба має багато особливостей, які відображені в нормативно- правових актах, які визначають статус відповідного державного органу (служба в органах внутрішніх справ, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, податкових, митних органах тощо). До мілітаризованої служби також відносять службу в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання - Міністерстві транспорту України, Державному казначействі України, Антимонопольному комітеті.

Державна служба в Україні ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

Виділяють також групу організаційно-функціональних принципів:

єдність системи державної служби (єдина державна політика, єдина законодавча база, єдина централізована система у цій сфері); принцип політичної нейтральності (участь у політичній та громадській діяльності лише поза межами службових обов'язків та робочого часу); принцип рівності доступу до державної служби (право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової і національної приналежності, статті, політичних поглядів та релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту, професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір чи за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України); принцип ієрархічності системи державної служби (чітко встановлена підлеглість нижчих органів та посад державної влади вищим, виконавча дисципліна); принцип стабільності кадрів державної служби (зміна керівника не може бути підставою для припинення державної служби, крім державних службовців патронатної служби); принцип системи заслуг (прийняття на службу та її проходження здійснюється у відповідності на підставі ділових та особистих якостей, компетентності та кваліфікації). Саме ці принципи визначають організаційні засади функціонування інституту державної служби [12, с.426].

Цілі державної служби: забезпечення досягнення цілей та виконання завдань і функцій держави; забезпечення стабільності в політичній, економічній і соціальній сферах, що передбачає запровадження політики та механізмів політичного і соціального партнерства; підготовка проектів та виконання політичних рішень, що прийматимуться Президентом України, парламентом, вищим органом виконавчої влади; забезпечення суспільного добробуту інші.

Основними завданнями державної служби є: захист прав, свобод і законних інтересів громадян; охорона конституційного ладу України; створення та забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства; формування суспільно-політичних і правових умов для практичного досягнення цілей та здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування; забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату; комплектування персоналу органів державної влади висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки; удосконалення умов професійної діяльності державних службовців; удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання до сумлінної праці та відповідальності тощо.

Функції державної служби — це основні напрями діяльності державної служби щодо її кадрового, нормативно-правового та наукового забезпечення, а також забезпечення реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби.

Функції державної служби:

- правотворча, тобто розробка та прийняття правових актів, підвищення якості нормотворчої діяльності органів державної влади;

- організаційна, тобто створення системи державної служби та підтримання в ній порядку й законності; розвиток кадрової політики та

правового, економічного, соціального, організаційного та культурного інститутів державної служби;

- регулювальна, тобто розробка й реалізація політики, спрямованої на створення конкретних державних програм; регулювання господарського життя в країні; управління підприємствами та установами державного сектору; регулювання діяльності підприємств недержавного сектору;

- забезпечувально-відновлювальна, тобто забезпечення прав і свобод людини й громадянина;

- примусу, тобто застосування державою встановлених у законодавстві заходів державного примусу в суворо визначених ситуаціях як необхідний елемент демократичного правового порядку;

- контролю, тобто забезпечення державного контролю й нагляду у сфері управлінської діяльності держави [12, с.426].

Державний службовець - це особа, яка займає певну посаду в державних органах або їх апараті, здійснює на професійній основі діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави, наділена у зв’язку з цим відповідними службовими повноваженнями і одержує за це заробітну платню за рахунок державних коштів.

Правовий статус службовця нерозривно пов’язаний із поняттям посади, яка визначає такі його аспекти: соціальний (горизонтальні та вертикальні відносини); організаційний (місце посади в структурі органу), правовий (коло повноважень, функції, права, обов'язки, відповідальність). Посада - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посади державних службовців класифікуються з урахуванням організаційно-правового рівня органу, обсягу й характеру компетенції особи на певній посаді, ролі й місця посади у структурі державного органу.

Типи посад: політичні (посади, які не належать до посад державних службовців, заміщуються, як правило, представником партії, що перемогла на виборах чи особою, що безпосередньо обрана народом на обраний термін, це, наприклад, посади Прем'єр-міністра, Першого віце- прем'єр-міністра, віце- прем'єр-міністрів, міністрів); адміністративні (посади перших заступників міністрів, державних секретарів міністерств, керівників, заступників керівників та спеціалістів, окрім політичних та патронатних); патронатні (посади радників, консультантів, помічників, прес-секретарів та інші посади, передбачені штатним розписом для організаційного та інформаційно- аналітичного забезпечення діяльності Президента України, Голови Верховної Ради України, членів Кабінету Міністрів України, глави місцевих державних адміністрацій, які самостійно здійснюють добір на зазначені посади) [12, с.453].

Статус державного службовця - особливий вид спеціально визначених і гарантованих державою норм, що характеризують місце державного службовця в суспільстві. Він складається з правового, організаційного та матеріального аспектів. 1) Правовий аспект статусу зумовлений змістом державно-службових правовідносин. Визначається нормативно-правовими актами. До статусу державного службовця включаються наступні елементи: права, обов'язки, обмеження, заохочення та гарантії, відповідальність.

2) Організаційний аспект статусу визначається місцем оргну державної влади в структурі державного апарату, посадою, яку він обіймає в цьому органі.

3) Матеріальний аспект статусу це матеріальне забезпечення службовця.

Законодавством наданий широкий обсяг прав державних службовців: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з

питань, що належать до їх компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи; безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків,

участьу конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.

Основними обов’язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Важливого значення набуває закріплення на законодавчому рівні етичних вимог до діяльності державного службовця. Згідно ст.5 Закону України "Про державну службу", державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу: не може бути прийнята на державну службу особа, яка не має громадянства України; особи, визнані у встановленому порядку недієздатними; наявність судимості, що є несумісною із обійманням посади; не можуть бути обраними або призначеними на посаду особи, які у разі зайняття ними відповідної посади будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.

Особливість правового статусу зумовлюють визначені щодо державних службовців певні обмеження: займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через представників, окрім випадків, передбачених законодавством; виконувати роботу на умовах сумісництва (окрім наукової, викладацької, діяльності та медичної практики); сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди або пільг; входити до складу керівних органів суб’єктів, що здійснюють підприємницьку діяльність; приймати подарунки чи послуги від осіб у зв’язку зі своєю службовою діяльністю; приймати участь у страйках, або вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу тощо.

До правового статусу державних службовців входять також гарантії та заохочення. Гарантії для державних службовців: умови роботи, які забезпечують виконання ними посадових обов’язків; заробітна плата й інші виплати, передбачені законами та іншими нормативно-правовими актами; щорічна оплачувана відпустка; медичне обслуговування; підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації зі збереженням грошового утримання на період навчання; пенсійне забезпечення за вислугу років і пенсійне забезпечення членів сім’ї державного службовця в разі його смерті, що настала в зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків та інші. Заохочення являє собою позитивно стимулюючий вплив суб’єктів на потреби, інтереси, свідомість, волю, поведінку службовця, а отже, на результати його управлінської праці, державно-службової діяльності. Згідно з положеннями КЗОТу застосовуються такі заохочення: подяка, премія, нагородження цінним подарунком, почесною грамотою, орденами, медалями, почесними званнями тощо.

Для забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою в Україні створено центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом Національне агентство України з питань державної служби (Указом Президента України від 18 липня 2011 року N 769/2011).

Основними завданнями Нацдержслужби України є: забезпечення формування та реалізації єдиної державної політики у сфері державної служби; участь у формуванні державної політики у сфері служби в

органах місцевого самоврядування; здійснення функціонального управління державною службою; розроблення заходів щодо підвищення ефективності державної служби, координація та здійснення контролю за їх виконанням; методичне забезпечення діяльності кадрових служб з питань проходження державної служби; організація та координація заходів щодо проведення наукових досліджень з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; організація функціонального обстеження органів виконавчої влади та підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності державного управління; здійснення контролю за додержанням визначених законодавством про державну службу умов реалізації громадянами права на державну службу; організація підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування; розроблення типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців.

Нацдержслужба України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Проходження служби в органах державної влади включає низку ключових етапів, які в сукупності складають процес перебування державного службовця на посаді. Проходження державної служби - тривалий організаційно-правовий процес, що починається з прийняття на державну службу і виникнення державно-службових відносин, подальшого переміщення по службі і закінчується припиненням державної служби. У нашій країні в системі державної служби посади заміщуються шляхом проведення конкурсу, шляхом призначення, поза конкурсом (кадровий резерв, стажування) [12, с.464]. Призначення на державну посаду стосується І - II категорій посад державних службовців і проводиться органами державної влади і посадовими особами в межах компетенції з додержанням встановленого порядку заміщення посад тієї чи іншої категорії. Правовою основою призначення на посади є Закон “Про державну службу”, Постанова Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. “Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, урядових органів державного управління, державних підприємств та їх об'єднань, а також голів місцевих державних адміністрацій». У ст. 15 Закону України «Про державну службу» зазначається, що прийняття на державну службу на посади ІІІ - VII категорій, передбачених ст. 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законом України. Конкурс -- це різновид змагання за встановленими правилами й у конкретні строки, що має на меті - визначити найкращого серед осіб, які беруть у ньому участь, за певними критеріями, залежно від сфери та виду їхньої діяльності. Процедура проведення конкурсу в Україні регламентована Порядком проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженим постановою КМУ від 15.02.02 р. № 169.

Без конкурсного відбору або стажування а державну службу можуть також прийматися: а) державні службовці на посади: керівників, які згідно з законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом; керівників, які призначаються міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади за погодженням з керівниками місцевих органів виконавчої влади; спеціалістів при переміщенні їх у межах одного державного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю; б) державні службовці, які перебували на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах рад, у тому числі тих, що ліквідуються, до новостворених органів виконавчої влади і місцевого самоврядування; в) випускники Української Академії державного управління при Президентові України та її філіалів у державні органи, які направляли їх на навчання; г) службовці патронатної служби.

Після проходження всіх обов’язкових процедур та призначення державного службовця на відповідну посаду розпочинається процес так званої адаптації. Адаптація - інформаційний процес, метою якого є пристосування нового працівника до ролі та перспектив індивіда в організації. Відбувається порівняння необхідної кваліфікації для виконання службових обов’язків і наявних у нього знань, навичок і здібностей, а також соціально-психологічного входження у новий колектив.

Трудова адаптація - багатоаспектне явище, що включає: 1) Соціальну адаптацію, отримання інформації про цінності, норми організації, її формальних і неформальних групах, лідерах, знайомство і включення у систему ділових і особистісних взаємовідносин у колективі. 2) Організаційну адаптацію, при який відбувається усвідомлення службовцем своєї ролі у загальновиробничому процесі. 3) Професійну адаптацію, яка характеризується засвоєнням певного рівня професійних знань, умінь, навиків співробітництва, формуванням необхідних якостей і позитивного ставлення до своєї праці.

4) Психофізіологічну адаптацію, пристосування до нових психічних і фізичних навантажень, до умов діяльності, режиму роботи і відпочинку.

Кожен державний службовець проходить власний службово-професійний шлях. Не всі державні службовці проходять усі класичні етапи кар’єри. Кар’єра - це професійне просування, професійний ріст, етапи сходження службовця до професіоналізму, перехід від одних рівнів, етапів, ступенів професіоналізму до інших. Стосовно державних службовців України вперше термін «службова кар’єра» з’явився у Законі України «Про державну службу», в якому розроблено класифікації посад та їх категорій, визначені відповідні ранги службовців. Просування по службі відбувається в межах посад, категорій і рангів. Класифікація посад встановлена Законом України «Про державну службу» ст.25, 26 7 категорій і 15 рангів. Кожній категорії посади відповідають певні ранги.

Закон України «Про державну службу» визначає, що переважне право на просування по службі мають державні службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявляють ініціативність, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву. Засоби просування по службі: проходження атестації (успішне виконання обов’язків); навчання і підвищення кваліфікації (розвиток професійний); стажування.

Ефективність діяльності державного управління залежить від результатів діяльності кожного службовця. Саме тому важливо об’єктивно оцінювати діяльність державних службовців, в процесі атестації. Атестація - діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах установленої процедури виявляє ступінь відповідності працівника посаді, яку він обіймає. Результатами атестації є висновки і рекомендації атестаційної комісії для поліпшення праці як працівника, якого атестують, так і апарату всього органу державної влади чи місцевого самоврядування. Функції атестації: оцінки, контролю, поліпшення роботи з персоналом, економічну, організаційну, комунікативну, інформування, стимулювання. Проводиться атестація в органах державної влади один раз на три роки. Порядок проведення атестації державних службовців регулюється Положенням про проведення атестації державних службовців, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1922 від 28 грудня 2000 р.

Питання припинення державної служби регламентуються в Україні Законом «Про державну службу». Відповідно до вказаного законодавчого акта законодавець розрізняє поняття «припинення державної служби» і «відставка державних службовців». Крім підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі: 1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 Закону України «Про державну службу»); 2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог (обмежень), передбачених статтею 16 Закону України «Про державну службу; 3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (стаття 23 Закону України «Про державну службу»); 4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31 Закону України «Про державну службу»);

5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 Закону України «Про державну службу»); 6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України «Про державну службу»; 7) Неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України «Про державну службу». Державна служба припиняється також із моменту вступу в силу звинувачувального вироку, який стосується державного службовця.

Закон України «Про державну службу» визначає підстави відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії. Відставкою службовців зазначених категорій є припинення ними державної служби за їх письмовою заявою. Підставами для відставки є: принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину; стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень.

ТЕМА 12. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ. ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління — це результат, зіставлений із затратами на його досягнення (включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте таке розуміння не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління. Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства. Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і об'єктів державного управління, має комплексний характер. Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління: загальну соціальну ефективність державного управління; ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління; ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб [13,с. 152].

Критерії загальної соціальної ефективності державного управління

— це ті, які дають можливість бачити і вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести: рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами; темпи і масштаби приросту національного багатства; рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн; впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом. Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефективності державного управління диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності.

Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб’єктів державного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілепокладання, організації і функціонування. Таких критеріїв можна виділити п'ять.

1. Цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, що визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об'єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві.

2. Витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій.

3. Функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур.

4. Складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність оргструктури впливає на реалізацію внутрішніх функцій і здійснення зовнішніх функцій.

5. Витрати на утримання і забезпечення функціонування державно- управлінської системи (сукупні — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін.), її підсистем та інших організаційних структур.

Взяті у взаємозв'язку критерії «цілі — час — стиль — складність — затрати» і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні повно характеризувати організацію і функціонування держави як суб'єкта управління суспільними процесами [13, с.154].

В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу (органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Критеріями конкретної соціальної ефективності є:

1. Ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої посади. 2. Законність рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. 3. Реальність управлінських впливів (має забезпечувати цілеорієнтацію, організацію і нормативне регулювання керованими об'єктами). 4. Зміст управлінських актів з погляду відображення в них запитів і потреб людей, спрямованості на їх добробут і розвиток. 5. Характер й обсяг взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами. 6. Міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави. 7. Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами та їх посадовими особами. 8. Моральний критерій (полягає в морально-ідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішнє» середовище). У державному управлінні при оцінюванні його результативності та ефективності мають порівнюватись: цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами; цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними при об'єктивізації державного управління; об'єктивні результати управління із суспільними потребами й інтересами; суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління; можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.

Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інститути:

громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури. Багато інформації містять звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб, масові обговорення і голосування (референдуми) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів. Також важливим засобом аналізу й оцінки ефективності державного управління завжди виступає громадська думка. Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державного управління здатні здійснювати ЗМІ (телебачення, радіо, преса). Важливе місце серед каналів аналізу й оцінки державного управління належить зверненням громадян. Тому на шляху розв'язання проблем ефективності державного управління треба активніше використовувати ці контактні аудиторії.

Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади. Економічна та соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, людськими тощо. Предметом діяльності державного апарату є спрямування та моніторинг використання ресурсів.

Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправного суб'єкта ринкових відносин. У цій ролі держава виступає через свій апарат, який розпоряджається державною власністю, регулює та контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів, зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо. Держава унормовує правила та процедури функціонування сучасного ринку, але при цьому державний апарат перебуває під постійним впливом і тиском ринку і ринкових відносин. Тому функціональна та структурні складові державного апарату мають відповідати потребам ринку, постійно змінюватися, перебувати в постійному русі й розвиткові. В цих умовах постає проблема ефективності діяльності державного апарату, тобто отримання державою гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і перш за все з делегованих державою прав на володіння державною власністю. Іншим напрямом економічної діяльності державного апарату є отримання державою прибутку від делегування права власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремий вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію; конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов'язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатності та прибутковості; запровадження комерційних (платних) засад для певних економічних функцій. Фактично в цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.

Оцінка функціонування державного апарату як і державного управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме:

функціональним, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, та витратним. Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих із залученням певних ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів. Для систематичного та підсумкового контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служби в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.

1. Аналіз технологічних процедур розробки та затвердження програми діяльності органу державної влади з визначенням діагностованих цілей.

2. Аналіз бюджету органу.

3. Експертиза функціональної та організаційної структури органу державної влади відповідно до цілей його функціонування.

4. Аналіз ресурсного, в тому числі інформаційного та кадрового забезпечення реалізації цілей діяльності органу державної влади.

5. Дослідження основних показників «випуску» (тобто надання послуг) у визначеній кількості, якості з дотриманням ефективності його виробництва.

6. Проведення поточного контролю ефективності використання бюджетних коштів та ефективності діяльності державних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.

7. Проведення громадського оцінювання діяльності органу шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу [13, с.160].

Призначення та процес контролю

Без контролю не може бути ефективного управління. Контроль завжди слід розглядати як обов'язкову функцію державного управління, елемент зворотного зв'язку, що дозволяє своєчасно відреагувати на будь-які відхилення від запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави, її регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з плануванням.

Класичний процес контролю складається з таких етапів: встановлення стандартів (цілей, що піддаються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих результатів та, у разі їх суттєвого відхилення від встановлених стандартів, проведення коригування цілей та планів щодо їх досягнення.

Контроль прийнято розрізняти за призначенням (адміністративний, конституційний, фінансовий, функціональний), стадіями виконання (попередній, поточний та заключний), суб'єктами управління (громадський та парламентський контроль, прокурорський нагляд), а також за відношенням до об'єкта (внутрішній та зовнішній).

Більшість діючих систем контролю складаються із комбінацій наступних різновидів контролю: попереднього, поточного, заключного контролю.

Попередній контроль застосовують перед реалізацією управлінського рішення, тобто до здійснення управлінського впливу. У державному управлінні поширеним видом попереднього контролю є узгодження документів перед їх прийняттям.

Поточний контроль проводиться під час безпосереднього здійснення управлінських завдань з метою своєчасного попередження відхилення від планів досягнення певних цілей.

Заключний контроль має характер узагальнюючого, підсумкового. Якщо цей результат не задовольняє поставленим цілям, маємо ситуацію незадовільного управління. Тоді необхідно здійснити коригування або цілей на майбутнє, або шляхів і термінів їх досягнення.

Система внутрішнього контролю охоплює дії керівництва, технології, методи, процедури, фактично усе, що забезпечує досягнення наступних основних завдань: сприяння організованій, економічній, продуктивній та ефективній діяльності та отриманню якісних результатів відповідно до мети діяльності організації; захист ресурсів від втрат внаслідок необгрунтованого використання, зловживань, невірного управління, помилок та ін. При характеристиці ролі внутрішнього контролю в організаційній структурі він, як правило, поділяється на загальні категорії функціонального (управлінського), адміністративного та фінансового (бухгалтерського) контролю.

Загалом види контролю можна класифікувати за багатьма ознаками. Залежно від того, контролюються головні функції чи допоміжні, ми говоримо про контроль адміністративний або технічний. В іншому аспекті контроль застосовують або до певного аспекту функціонування організації (юридичний, фінансовий, матеріальний, виконання доручень органів державного управління, діловодства), або до всього управління нею (контроль системи управління). Функціональний контроль пов'язаний з основною діяльністю організації, політикою, процедурами і методами, необхідними службовцям для досягнення завдань організації. Адміністративний контроль включає у себе процедури і документацію щодо процесу прийняття рішень, яким керуються у своїй діяльності службовці для досягнення завдань організації. Фінансовий контроль пов'язаний з процедурами і документацією ведення фінансової документації.

Для оцінювання результатів контролю існує багато засобі в та методів вимірювання. Для сфери державного управління характерні нормативно- правові та організаційно-розпорядчі документи, наради, протоколи, доповіді,

інформаційно-аналітичні, пояснювальні та службові записки, договори, угоди, регламенти, інструкції, акти прийому-передачі, плани, графіки, звіти тощо.

Серед актуальних завдань підвищення ефективності контролю у сфері державного управління є удосконалення технологій зворотного зв'язку відповідних процесів, а саме: встановлення стандартів; здійснення моніторингу; оцінювання результатів; коригування управління (цілей, вибору напрямів та планів дій, визначення технологій та методології) [13, с. 137].

Система зовнішнього контролю в Україні

Зовнішній контроль посідає важливе місце у системі контролю у сфері державного управління в Україні. Відомими його формами є: конституційний, парламентський, судовий, державний фінансовий, громадський, прокурорський (нагляд).

Конституційний контроль здійснюється у формах попереднього і наступного контролю. Попередній контроль полягає у перевірці конституційності законів ще на стадії їх проходження через парламент та в експертизі законопроектів. Принцип наступності конституційного контролю полягає у перевірці на конституційність законів, що уже прийняті й набули чинності та використовуються.

Парламентський контроль є формою контролю законодавчої влади за виконавчою владою. Він передбачений Конституцією України (ст.85, п. 33) і здійснюється Верховною Радою України у межах, визначених Конституцією. Парламентський контроль реалізується шляхом: розгляду програми діяльності Кабінету Міністрів України; призначення та вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра та членів Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю уряду; призначення та звільнення голови Служби безпеки України, голови Національного банку, членів Центральної виборчої комісії; надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; звітування уряду та заслуховування керівників центральних органів виконавчої влади перед парламентом; роботи постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів) парламенту; запитів депутатів; звернення до Прем'єр-міністра та членів або окремих міністрів; у діяльності омбудсменів. В Україні інститут омбудсмена реалізований у посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який відповідно до ст.101 Конституції України здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Судовий контроль полягає у захисті прав та свобод людини, перевірці законності дій органів виконавчої влади. Він реалізується в Україні системою судів загальної та спеціальної юрисдикції. Конституцією України (ст.55) закріплено право кожної людини і громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Судовий контроль в демократичній державі має поза національні рамки. Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи

до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Державний фінансовий контроль здійснюється за виконанням державного бюджету та реалізацією державних програм, використанням державних фінансових ресурсів, ефективністю управлінської та фінансової діяльності структур виконавчої влади, дотриманням рекомендацій з проведення ними фінансової та економічної політики, з встановлених правил та нормативів бухгалтерського обліку тощо. За Конституцією України (ст.85,98) контроль за виконанням Державного бюджету України віднесено до повноважень Верховної Ради України, а контроль за надходженням і використанням коштів Державного бюджету України здійснює Рахункова палата України. В межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами. Міністерство фінансів України розподілило функції такого контролю між органами державного управління, що підпорядковані їй, а саме, між Державною контрольно-ревізійною службою України, яка має контролювати формування доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, використання коштів державного й місцевих бюджетів, позабюджетних фондів та валютних кредитів, та Державним казначейством України, яке має здійснювати контроль з оперативного управління видатками державного бюджету. Функцію контролю за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та нормативних актів здійснює Національний банк України. Ще одну важливу функцію державного фінансового контролю - фіскальний контроль за діяльністю платників податків і забезпечення виконання доходної частини державного бюджету покладено на Державну податкову адміністрацію України, підпорядковану Президенту України. До системи державного фінансового контролю також можна віднести Управління Пенсійного фонду України, яке підпорядковане Кабінету Міністрів України та виконує функцію контролю за збором та акумуляцією внесків для пенсійного забезпечення й допомоги, за фінансуванням витрат фонду та своєчасністю та повнотою надходжень страхових внесків.

Всі центральні органи виконавчої влади відповідно до своїх основних функцій і повноважень здійснюють систематичний контроль за реалізацією актів законодавства у відповідних сферах державного управління.

Реалізацію окремих функцій міжгалузевого контролю покладено на спеціальні центральні органи державного управління, наприклад, Антимонопольний комітет України (контроль за дотриманням антимонопольного законодавства), Державну інспекцію з контролю за цінами (контроль за дотриманням порядку затвердження, застосування цін і тарифів у всіх галузях економіки), Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України (контроль за дотриманням стандартів), Державний комітет статистики України (контроль за дотриманням порядку звітності) та інші.

Функції спеціальних контролюючих органів також виконує низка державних служб та інспекцій у складі центральних органів виконавчої влади, таких як митна та санітарна служба, екологічна, пожежна, автомобільна інспекції тощо. Взагалі у системі виконавчої влади України діють кілька десятків органів та установ, що здійснюють контрольні та наглядові функції.

Прокурорський нагляд, який здійснюється системою прокуратури в Україні, згідно з Конституцією України (ст. 121) стосується додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах та при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Особливість роботи прокуратури у тому, що вона не наділена правом застосування прямих заходів впливу на порушників закону й здійснює це шляхом внесення відповідних протестів, приписів до відповідних організацій чи відповідним службовим особам і, якщо протести не задовольняються, то передачі їх до суду та постановки питання про притягнення винних до відповідальності.

Основа громадського контролю за діяльністю органів державного управління та державних посадових осіб закладена Конституцією України, де народ визначено єдиним джерелом влади в Україні (ст. 5) й закріплено його виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, що не може бути узурпованим державою, її органами або посадовими особами. Згідно з ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Найчастіше громадський контроль пов'язують з реакцією політичних партій, профспілок, інших громадських об'єднань, рухів, угрупувань, засобів масової інформації, окремих громадян на рішення та дії органів державної влади і посадових осіб з реалізації зовнішньої, регіональної, економічної, соціальної, інформаційної, екологічної, культурної, освітньої та інших напрямів державної політики.

Дата добавления: 2015-08-31