Национальный конгресс

Федеральные государственные органы

Плебисцит и референдум

В третьем издании Общей части настоящего учебника (1999 г.) в п. 1 § 5 гл. VII мы говорили о соотношении понятий "плебисцит" и "референдум" и излагали, в частности, сужде­ния по этому вопросу применительно к Бразилии проф. А. де Мораеса. Памятуя тем не менее, что повторение — мать ученья, и стремясь избавить читателя, который забыл об этом или не читал. Общей части, от необходимости обращаться к ней при изучении основ бразильского конституционного права, считаем целесообразным вкратце все это напомнить.

Для большинства стран первый термин если и употребля­ется, то как политический, а не юридический, означающий судьбоносное для государства народное голосование (а юри­дически — тот же референдум), тогда как в Бразилии оба термина являются конституционно-правовыми и имеют неоди­наковое юридическое содержание, хотя реализуются соответ­ствующие институты в одинаковой процедуре всеобщего го­лосования.

А. де Мораес указывает, что плебисцит — это форма предварительного народного голосования по поводу решения какого-либо вопроса, который позднее будет рассматривать­ся Национальным конгрессом. Референдум, напротив, означает последующее народное голосование, которое призвано рати­фицировать определенный акт власти либо для обеспечение его действия (отлагательное условие), либо для его отмены (резолютивное условие)*.

* De Moraes A. Op. cit. P. 218.

Если Конституция запрещает принятие закона без прове­дения плебисцита, это не означает, что положительное голо­сование на плебисците обязывает Национальный конгресс при­нять закон. Федеральный верховный трибунал по вопросу с преобразовании штатов (§ 3 ст. 18 Конституции) счел, что принятие дополняющего закона — акт политический, который Национальный конгресс совершает по своему усмотрению*.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233—234.

Плебисцит назначается Национальным конгрессом, а ре­ферендум разрешается им.

Статус бразильского парламента — Национального кон­гресса определяется в гл. I "О законодательной власти" разд. IV Конституции "Об организации властей".

Формирование. Национальный конгресс включает две палаты: Палату депутатов, являющуюся органом общенацио­нального представительства, и Федеральный сенат — палату представительства субъектов федерации. Продолжительность легислатуры составляет четыре года.

Нижняя палата Национального конгресса — Палата депу­татов состоит из представителей народа, избранных по про­порциональной системе в каждом штате, в каждой территории и в федеральном округе. Число депутатов, как и представи­тельство территориальных единиц в Палате, устанавливают­ся дополняющим законом, который принимается в течение года, предшествующего выборам. Представительство штатов и федерального округа должно быть пропорционально числен­ности их населения и составляет от 8 до 70 депутатов. Каждая территория избирает четырех депутатов. В настоящее время Палата депутатов насчитывает более 500 депутатов. Мандаты распределяются по правилу наибольшей средней с учетом преференций, полученных кандидатами списка. В случае от­крытия вакансии она замещается кандидатом того же партий­ного списка, по которому получил мандат выбывший депутат.

Верхняя палата — Федеральный сенат включает 81 чле­на, избираемых на 8 лет по норме: три сенатора от каждого штата и от федерального округа; палата обновляется каждые четыре года, причем сначала на ¹/₃, а затем на ²/₃. Вместе с сенатором избираются два его заместителя. Выборы сенато­ров проводятся по мажоритарной системе. Когда происходит обновление ²/₃ палаты, то каждый избиратель голосует за двух кандидатов, один из которых считается первым. Если место в палате становится вакантным, то оно занимается за­местителем. Если вакансия возникла, когда до новых всеобщих выборов остается более 15 месяцев, проводятся частичные вы­боры на оставшийся период.

Полномочия. В соответствии с традицией, идущей от Конституции США, действующая бразильская Конституция специально устанавливает полномочия Национального конгрес­са, что, скажем, для европейских конституций не типично. Но если в США компетенция Конгресса — это по существу ком­петенция Союза (по крайней мере по кругу предметов веде­ния), то в Бразилии значение конституционного установления компетенции Национального конгресса этим не исчерпывает­ся. Дело в том, что в компетенции Национального конгресса вычленяются две группы полномочий.

Первая группа — это те полномочия, которые Нацио­нальный конгресс осуществляет с последующей санкцией Пре­зидента республики. Они определены в 14 пунктах ст. 48 Кон­ституции (система налогов, сбора и распределения доходов, среднесрочное планирование и государственные финансы, гра­ницы, имущество Союза, численность Вооруженных сил, ам­нистия и др.). Реализуются эти полномочия в основном посред­ством закона.

Вторая группа — это исключительные полномочия Наци­онального конгресса, определенные в 17 пунктах ст. 49 Консти­туции (окончательное решение о международных договорах, серьезно обременяющих государство или его имущество, дача разрешения Президенту на определенные действия, связан­ные с внешней политикой и обороной, одобрение декрета о состоянии защиты или федерального вмешательства, отмена нормативных актов исполнительной власти, выходящих за пределы регламентарной власти или делегированного законодательства, утверждение денежного содержания парламентариев, Президента, Вице-президента и министров, надзор и контроль непосредственно или через какую-либо из палат за актами исполнительной власти, включая косвенную админи­страцию, выборы ²/₃ состава Счетного трибунала и др.). Зна­чительная часть этих полномочий реализуется посредством ин­дивидуальных актов.

Кроме полномочий Национального конгресса в целом, Конституция определяет также исключительные полномочия каждой из его палат.

Так, согласно ст. 51 Конституции Палата депутатов голосами ²/₃ своих членов возбуждает процесс против Президен­та и Вице-президента республики и государственных мини­стров, истребует отчет Президента, если он не представлен Национальному конгрессу в течение 60 дней после открытия сессии, вырабатывает свой регламент, принимает решения о своей организации и организации своего аппарата, избирает членов Совета республики.

Круг исключительных полномочий Федерального сената (ст. 52 в ред. Конституционной поправки № 23 1999 г.) значительно шире: 14 позиций против пяти у Палаты депутатов. Он судит Президента и Вице-президента республики за должност­ные преступления, а также государственных министров и ко­мандующих Военно-морскими, Сухопутными и Военно-воздуш­ными силами за такие же преступления и связанные с ними, предварительно одобряет тайным голосованием после публич­ного обсуждения кандидатуры на должности магистратов в предусмотренных Конституцией случаях, указанных Президен­том судей Счетного трибунала Союза, губернаторов террито­рий, председателя и директоров Центрального банка, Гене­рального прокурора республики, указанных законом других должностных лиц, а также руководителей постоянных дипло­матических представительств (последних на закрытом заседа­нии), решает ряд финансовых вопросов, приостанавливает ис­полнение полностью или частично законов, признанных не­конституционными окончательным решением Федерального верховного трибунала, одобряет абсолютным большинством при тайном голосовании досрочное освобождение от должности Ге­нерального прокурора республики, вырабатывает свой регла­мент и принимает решения о своей организации и организа­ции своего аппарата, избирает членов Совета республики. Когда Федеральный сенат судит должностных лиц, председательству­ет в нем председатель Федерального верховного трибунала, решение об осуждении принимается 2/3 голосов, а наказани­ем служит утрата должности с запрещением в течение 8 лет выполнять публичные функции, что не исключает возможно­сти применения других судебных санкций (ст. 52 Конституции).

Национальному конгрессу принадлежит право аудитор­ского, финансового, бюджетного, операционного и имуществен­ного контроля в Союзе и органах прямой или косвенной пуб­личной администрации; критерии контроля — легальность, законность, экономическая своевременность предоставления субсидий и отказа от доходов; он осуществляется Национальным конгрессом посредством внешнего контроля. Этот контроль, лежащий на обязанности Национального конгресса, осуществ­ляется с помощью Счетного трибунала Союза, о котором бу­дет сказано ниже — в п. 4 настоящего параграфа.

Статус парламентариев. Депутаты и сенаторы не­прикосновенны независимо от их мнений, высказываний и го­лосования. По получении мандата они не подлежат аресту, если не застигнуты на месте преступления (в этом случае не допускается освобождение под поручительство), и не подле­жат уголовной ответственности без согласия соответствующей палаты. Если в согласии отказано или решение не принято, срок давности прерывается до окончания срока мандата. В слу­чае задержания на месте преступления документы направляются в течение 24 часов в палату, чтобы она тайным голосованием и большинством своих членов дала разрешение на содержание под стражей и привлечение к уголовной ответственности или отказала в нем. Уголовные дела депутатов и сенаторов рассматриваются Федеральным верховным трибуналом.

Депутаты и сенаторы не обязаны свидетельствовать о сведениях, полученных или предоставленных ими при осуществлении своего мандата, равно как и о лицах, которые им доверили информацию или которым они предоставили ее.

Мобилизация парламентариев в Вооруженные силы, даже если они являются военнослужащими и даже во время войны, зависит от предварительного согласия соответствующей пала­ты. Их иммунитеты сохраняются во время военного положения и могут приостанавливаться только по решению ²/₃ членов соответствующей палаты в случае действий вне местонахожде­ния Конгресса, которые несовместимы с применяемыми мера­ми военного положения.

После получения мандата парламентарии не могут подпи­сывать или сохранять контракты с юридическими лицами пуб­личного права, автономными учреждениями государства, пуб­личными предприятиями, смешанными хозяйственными обще­ствами или предприятиями — концессионерами публичных служб, за исключением тех случаев, когда соглашения подпа­дают под единые оговорки. Они не могут также принимать или выполнять оплачиваемые должности или функции, занимать рабочие места, включая те в перечисленных организациях, с которых могут быть уволены решением вышестоящего органа или должностного лица. С началом осуществления мандата они не могут быть собственниками, обладателями контрольных пакетов акций или директорами предприятий, получающих выгоду от контракта с юридическим лицом публичного права, или выполнять в таком предприятии какие-либо оплачиваемые функции, а также оказывать покровительство этим организа­циям в делах, где они суть заинтересованная сторона. Депутат или сенатор не может обладать более чем одним выборным публичным постом или мандатом.

Депутат или сенатор утрачивает мандат, если нарушает установленные запреты, если его поведение несовместимо с достоинством парламентария, если он без разрешения отсут­ствует на 1/3 очередных заседаний законодательной сессии палаты, в случае лишения или приостановления политических прав, а также постановления органа избирательной юстиции, когда это "предусмотрено Конституцией, наконец, если он осуж­ден вступившим в силу приговором. С достоинством парламен­тария несовместимо наряду со случаями, установленными рег­ламентом, злоупотребление прерогативами парламентария или получение недолжных выгод.

В случаях нарушения запрета совмещать должности, не­подобающего поведения и осуждения уголовным судом вопрос об утрате мандата решается палатой тайным голосованием и абсолютным большинством голосов по заявлению ее бюро или политической партии, представленной в Национальном конг­рессе; при этом заинтересованный депутат или сенатор обла­дает правом на полную защиту.

В случаях пропуска заседаний и осуждения избиратель­ным трибуналом вопрос об утрате мандата решается бюро соответствующей палаты по его инициативе или по заявлению любого его члена или политической партии, представленной в Национальном конгрессе; при этом заинтересованное лицо обладает правом на полную защиту.

В то же время парламентарий не утрачивает своего ман­дата, если он назначен на пост государственного министра, губернатора территории, секретаря (должностного лица, вы­полняющего функции, аналогичные функциям министров в Союзе) штата, федерального округа, территории, префекту­ры столицы или главой временной дипломатической миссии либо получил от палаты разрешение отсутствовать вследствие болезни или без сохранения парламентского вознаграждения по мотивам частного характера; в последнем случае отсут­ствие не должно превышать 120 дней законодательной сессии. В случае назначения на должность он по своему выбору полу­чает либо жалованье по должности, либо парламентское вознаг­раждение. Если парламентарий занял должность или получил разрешение отсутствовать более 120 дней, вместо него действу­ет заместитель.

Бразильские парламентарии не могут быть отозваны. Что­бы уйти в отставку, они должны направить соответствующее письмо председателю своей палаты или объявить о своей от­ставке на ее заседании. Отставка считается принятой со вре­мени опубликования об этом в официальном вестнике. Если же заявление об отставке подано во время производства по ли­шению мандата, рассмотрение заявления приостанавливается до окончания указанного производства.

Организация. Национальный конгресс и его палаты из­бирают свои бюро (as Mesas) и временные и постоянные ко­миссии с учетом, насколько возможно, численности представ­ленных в палатах партий и парламентских блоков. Свои бюро палаты избирают на два года без права членов бюро на немед­ленное переизбрание на ту же должность. Бюро Националь­ного конгресса состоит из председателя Федерального сената, первого вице-председателя Палаты депутатов, второго вице-председателя Сената, первого и третьего секретарей Палаты и второго и четвертого секретарей Сената*.

* См.: de Moraes A. Op. cit. P. 348.

Комиссиям Национального конгресса предоставлено пра­во обсуждения (что является обычным) и принятия проектов законов, от рассмотрения которых согласно своему регламен­ту отказался пленум палаты, если обратного не требует ¹/₁₀ ее членов. Другими словами, комиссии могут законодательство­вать, принимая соответствующие акты. Эта практика, очевид­но, навеяна аналогичными нормами ряда европейских консти­туций (Италии 1947 г., Испании 1978 г. и Португалии 1976 г.). Комиссии могут проводить публичные слушания с приглаше­нием организаций гражданского общества; приглашать госу­дарственных министров для получения информации по вопро­сам, относящимся к их полномочиям; принимать петиции, за­явления, представления или жалобы на действия или упущения властей или публичных организаций. Комиссии могут получать свидетельские показания от любого органа власти или любого гражданина. Они рассматривают программы работ, нацио­нальные, региональные и отраслевые планы развития и полу­чают по ним заключения.

Следственные комиссии создаются палатами раздельно или совместно по ходатайству ¹/₃ их членов для выявления определенного факта или на установленный срок. Эти комиссии могут проводить расследования, обладая правами, присущими органам судебной власти, и в необходимых случаях направля­ют свои заключения в прокуратуру для привлечения правона­рушителей к гражданской или уголовной ответственности.

Во время парламентских каникул действует представительная комиссия, избираемая палатами на последнем очередном заседании законодательной сессии; состав этой комиссии, насколько возможно, отражает представительство партий, а полномочия устанавливаются в общем регламенте Националь­ного конгресса.

В каждой из палат Конгресса имеется около 20 комиссий, причем их специализация не совпадает с кругом ведения ми­нистерств. В регламентах не установлено ограничений для участия парламентариев в комиссиях, но на практике обыч­но парламентарий работает в одной комиссии.

Общая процедура. Конгресс работает в сессионном порядке, заседая ежегодно в столице федерации с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если дата приходится на субботу, воскресенье или праздничный день, начало или окончание сессии переносится на следующий рабочий день. Из общего правила есть исключение: законодательная сессия не может закрыться до тех пор, пока не будет принят проект закона о бюджетной директиве.

По общему правилу, палаты заседают раздельно. Случаи совместных заседаний, однако, достаточно многочисленны. Депутаты и сенаторы собираются вместе: для торжественного открытия законодательной сессии; для принятия регламента совместных заседаний и урегулирования порядка образования совместных служб палат; для принятия присяги Президента и Вице-президента республики; для заслушивания сообщения о вето Президента республики и принятия решения в отно­шении него. На совместном заседании палат председательству­ет председатель Федерального сената; другие обязанности на таких заседаниях выполняются попеременно равноценными должностными лицами Палаты депутатов и Федерального се­ната.

Каждая из палат собирается на подготовительное заседа­ние начиная с 1 февраля первого года начала легислатуры для принятия присяги своих членов и избрания своих бюро.

Созыв Национального конгресса на внеочередную сессию производится:

— председателем Федерального сената в случаях, когда изданы декреты о состоянии защиты или о федеральном вме­шательстве, в случаях требования об уполномочии ввести во­енное положение и для вступления в должность Президента и Вице-президента республики;

— Президентом республики, председателями палат или по ходатайству большинства членов обеих палат в случаях срочно­сти или публичного интереса исключительной важности.

Во время внеочередной сессии Национальный конгресс рас­сматривает лишь те вопросы, ради которых он был созван. Конституционная поправка № 19 1998 г. запретила выплачивать в этих случаях повышенное вознаграждение парламента­риям.

Законодательный процесс. В законодательной об­ласти обе палаты Национального конгресса равноправны. Кон­гресс принимает значительное число законов, имеющих раз­личные названия и статус. Согласно ст. 59 Конституции парла­мент разрабатывает и принимает следующие категории законов:

— поправки к Конституции;

— дополняющие законы;

— обычные (ordinarias) законы;

— делегирующие законы;

— временные меры;

— законодательные декреты;

— резолюции.

Порядок разработки, редактирования, изменения и коди­фикации законов регулируется согласно Конституции допол­няющим законом. Такой закон, изданный в 1995 г., направлен на уменьшение числа законов и поглощение одних законов другими.

О значении и особенностях некоторых законов мы уже говорили (о конституционных поправках и о дополняющих законах, например, в п. 2 § 1; о временных мерах будет ска­зано в следующем пункте, посвященном исполнительной вла­сти). В бразильской литературе высказано суждение (Село Бастосом) о том, что между перечисленными видами законов нет иерархии, поскольку каждый вид регулирует точно очер­ченную группу общественных отношений, не совпадающую с отношениями, регулируемыми другими видами законов*. Это утверждение представляется сомнительным: вполне возможно, что конституционная поправка или принцип дополняющего закона будут нуждаться в конкретизации обычными законами, которые явно оказываются на более низкой ступени иерархии.

* См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 304.

Законодательная инициатива в отношении дополняющих и простых законов принадлежит любому члену и любой комиссии Палаты депутатов, Федерального сената или Национального конгресса, Президенту республики, Федеральному верховному трибуналу, высшим трибуналам, Генеральному прокурору рес­публики и гражданам в форме и случаях, предусмотренных Конституцией. Президенту республики (с учетом Конституци­онной поправки № 18 1998 г.) принадлежит исключительное право инициативы законов, которые устанавливают и изменяют численный состав Вооруженных сил, а также касаются:

— создания публичных постов, функций или должностей непосредственно в администрации или в ее автономных орга­низациях или увеличения их вознаграждения;

— административной и судебной организации, налоговой и бюджетной сферы, публичных служб и персонала админи­страции территорий;

— публичных служащих Союза и территорий, их право­вого статуса, назначения на посты, стабильности положения и пенсионного обеспечения;

— организации прокуратуры и Публичной защиты (о ней см. ниже — п. 3 настоящего параграфа) Союза, а также общие положения об организации прокуратуры и Публичной защиты штатов, федерального округа и территорий;

— образования, системы и полномочий министерств и органов публичной администрации;

— военнослужащих Вооруженных сил, их правового по­ложения, назначения на посты, продвижения, стабильности положения, вознаграждения, отставки и перевода в запас.

Народная законодательная инициатива осуществляется путем представления Палате депутатов законопроекта, подпи­санного не менее чем 1% национального избирательного кор­пуса, распределенного не менее чем между пятью штатами, в каждом из которых должны быть собраны подписи не менее 0,3% избирателей.

Законопроекты Президента и трибуналов вносятся в Па­лату депутатов, остальные — в любую палату. Президент рес­публики может потребовать срочного рассмотрения внесенного им законопроекта. Если последовательно Палата депутатов и Федеральный сенат не выскажутся по этому проекту в 45-днев­ный срок, то проект вносится в повестку дня и рассмотрение других вопросов приостанавливается до тех пор, пока не бу­дет проведено голосование. Рассмотрение поправок Федерального сената Палатой депутатов проводится в 10-дневный срок с учетом общего 45-дневного срока. В этот срок не входит ка­никулярное время Национального конгресса, и он не приме­няется к проектам кодексов.

На стадии обсуждения законопроекта одобренный одной палатой проект рассматривается другой, которая обсуждает и голосует его в единственном чтении, после чего он передается для получения санкции или промульгации, если палата, рассмотревшая проект, его приняла, или сдается в архив, если она его отклонила.

Если в проект были внесены поправки, то он направляет­ся в палату, из которой был прислан. Она рассматривает толь­ко поправки другой палаты. Если они одобряются, проект на­правляется Президенту, если нет, то поправки сдаются в ар­хив, а проект направляется Президенту в том виде, в каком был принят палатой, которая одобрила его первой.

Палата, в которой голосование было закончено, направ­ляет проект закона Президенту республики, который, если согласен с ним, санкционирует проект. Если Президент рес­публики считает, что проект в целом или частично некон­ституционен или противоречит публичным интересам, то он в 15-дневный срок налагает на него полное или частичное вето и в течение 48 часов извещает председателя Сената о мотивах. Частичное вето может относиться только целиком к статье, параграфу, пункту или абзацу, но не к обороту или отдель­ным словам. Молчание Президента в течение 15-дневного сро­ка означает санкционирование закона и обязанность Прези­дента в течение 48 часов промулъгироватъ закон. Если в тече­ние 30 дней по получении вето оно не будет преодолено на совместном заседании палат абсолютным большинством депу­татов и сенаторов в качестве единой коллегии при тайном го­лосовании, считается, что оно ими одобрено. В случае пре­одоления вето закон направляется Президенту для промуль­гации. В случае же пропуска 30-дневного срока вопрос о вето ставится на повестку дня немедленно созываемого заседания Национального конгресса вне очереди для окончательного го­лосования. Далее следует примечательная норма § 7 ст. 66, согласно которой, если Президент не промульгирует закон в течение 48 часов, это в такой же срок должен сделать пред­седатель Сената, а если и он этого не сделает, то обязанность переходит к Вице-президенту.

Внести вновь на той же сессии Конгресса вопрос, бывший предметом отклоненного закона, можно только абсолютному большинству членов какой-либо из палат.

Скажем несколько слов о делегирующих законах, прини­маемых бразильским парламентом. Проекты таких законов представляются Президентом республики; они должны содер­жать делегацию полномочий Национального конгресса. Консти­туция (ст. 68) ограничивает, однако, это право. Не могут быть предметом делегирования акты исключительной компетенции Национального конгресса, Палаты депутатов или Федерального сената, вопросы, подлежащие регулированию дополняющи­ми законами и законодательством об организации судебной власти и прокуратуры, прохождении службы и гарантиях для их членов; гражданстве в обоих смыслах, индивидуальных, политических и избирательных правах; среднесрочных планах, бюджетных директивах и бюджетах. Делегирование Президенту республики производится в форме резолюции Национального конгресса, в которой указываются содержание и сроки делеги­рованных полномочий. Если в резолюции устанавливается, что проект подлежит оценке Национальным конгрессом, то такая оценка принимается единственным голосованием; поправки к ней не могут вноситься.

Дополняющие законы принимаются абсолютным большин­ством в обеих палатах.

Законодательный процесс в финансово-экономической сфе­ре также отличается некоторыми особенностями. Президент республики представляет проекты среднесрочных планов раз­вития, бюджетных директив, годового бюджета, выделения дополнительных кредитов сразу в обе палаты. Содержание этих актов довольно подробно определено в Конституции (разд. VI о налогообложении и бюджете). Смешанная комиссия палат изучает эти документы и предлагает поправки. Бюджетные директивы и бюджеты, равно как и поправки к их проектам, не могут противоречить среднесрочным планам. Конституци­онные нормы устанавливают жесткую бюджетную дисципли­ну, которой должны следовать, в частности, парламентарии. Так, запрещается вносить проекты или поправки, выходящие за бюджетные рамки.

Контрольные процедуры в отношении исполни­тельной власти определяются ограниченными правами Наци­онального конгресса в данной сфере в условиях президентской республики, что, впрочем, уравновешивается невозможностью роспуска Конгресса.

Полномочия палат Национального конгресса в названной области сводятся к тому, что он, его палаты, как и их посто­янные и временные комиссии, могут вызывать государствен­ных министров или других должностных лиц из органов, не­посредственно подчиненных Президенту республики, для того, чтобы они лично предоставили информацию по заранее опре­деленным вопросам; неоправданное отсутствие министров об­разует должностное преступление. Бюро Палаты депутатов и Федерального сената могут обращаться с письменными тре­бованиями информации к государственным министрам или другим должностным лицам, упомянутым в Конституции; от­каз, оставление требования без ответа или предоставление ложной информации также составляют должностное преступ­ление.

О следственных комиссиях выше уже говорилось.

Дата добавления: 2015-08-31