Постановления и разъяснения Правительства РФ по регу­лированию правоотношений, возникающих при предоставлении трудовой пенсии

Правительство РФ вправе определять порядок реализации права граждан РФ на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан, а именно:

определять коэффициент индексации базовой части трудовой пенсии и ее периодичность (п. 6 ст. 17 Федерального закона от 17 де­кабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федера­ции»);

устанавливать порядок выплаты пенсий лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы РФ (п. 3 ст. 24 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»);

устанавливать списки работ, производств, профессий, долж­ностей, специальностей и учреждений, с учетом которых устанавли­вается досрочно назначаемая трудовая пенсия по старости и правила исчисления периодов работы и назначения названных пенсий (п. 2 ст. 27 и п. 3 ст. 28 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации») и т.п.

Так, Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 457 «Об утверждении коэффициента дополнительной индексации с 1 июля 2010 г. социальных пенсий» утвержден коэффициент дополнительной индексации с 1 июля 2010 г. социальных пенсий в размере 1,0341.

Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2010 г. № 168 «Об утверждении коэффициента индексации расчетного пенсионного капитала застрахованных лиц» утвержден коэффициент индексации расчетного пенсионного капитала застрахованных лиц, определенного по состоянию на 1 января 2009 г., в размере 1,1427.

С 1 августа 2009 г. действует Постановление Правительства РФ от 23 июля 2009 г. № 611 «Об утверждении коэффициента индексации с 1 августа 2009 г. страховой части трудовой пенсии», которым в соот­ветствии со ст. 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Рос­сийской Федерации» утвержден коэффициент индексации страховой части трудовой пенсии в размере 1,075.

Минздравсоцразвития России наделено правом издавать разъ­яснения о порядке применения законодательства по вопросам на­значения (перерасчета), выплаты и организации доставки трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, а также установления доплат к пенсиям отдельным категориям граж­дан (п. 5.2.64 Положения о Министерстве здравоохранения и социаль­ного развития РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №321).

Запланировано, что к 2024 г. средний размер трудовых пенсий по старости должен возрасти до величины, обеспечивающей мини­мальный воспроизводственный потребительский бюджет пенсионера (2,5 прожиточного минимума пенсионера). При этом в целях решения проблемы более справедливой оценки ранее приобретенных пенсион­ных прав граждан уже в 2010 г. произведена их переоценка по следую­щей формуле: пенсионные права, приобретенные до 2002 г., индекси­руются на 10% плюс 1% за каждый год трудового стажа, заработанного до 1991 г., с учетом того, что все ограничения по стажу сняты.

В итоге в 2010 г. средний размер трудовой пенсии по старости соста­вил около 8 тыс. руб. в месяц. Заявленная Реформа Пенсионной системы нацелена на то, чтобы ликви­дировать бедность среди пенсионеров, в т.ч. за счет социальных доплат к пенсиям, размер которых оказывается меньше прожиточного мини­мума в субъектах Российской Федерации.

К основным задачам долгосрочной бюджетной политики, которая уже начала реализовываться с 2010 г., отнесено формирование налого­вого механизма, обеспечивающего выплату пенсий, завершение форми­рования надежной и сбалансированной Пенсионной системы, основан­ной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения. Наряду с системой обязательных платежей в новой Пенсионной системе возрастающую роль госу­дарство отводит добровольному пенсионному страхованию, в т.ч. за счет использования механизмов государственного стимулирования.

Повышение пенсий в рамках новой Пенсионной системы, как заявил президент, приведет к увеличе­нию финансовой нагрузки на бизнес. При этом особое внимание госу­дарство уделяет мерам в отношении субъектов малого предпринима­тельства, а также сельскохозяйственных производителей, в частности, устанавливает для них пониженные ставки страховых взносов на пере­ходный период до 2019 г. При всем при этом, лица, занятые в этих секторах экономики, не будут сталкиваться со снижением уровня пенсионного обеспечения.

10. Акты органов государственной власти субъектов РФ, ор­ганов местного самоуправления об установлении соответствующих пенсий и доплат к ним за счет средств собственных бюджетов.

Например, доплата к пенсии государственных служащих Санкт-Петербурга предусмотрена Законом Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. № 399-39 «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга». Значительная поддержка пенсионеров - москвичей предусмотрена законодательством г. Москвы.

2. Проблемы и перспективы развития пенсионной системы РФ

2.1 Проблемы пенсионной системы РФ на современном этапе.

1. Проблема: несмотря на резкое увеличение расходов на выплату пенсий и ихвысокое значение по отношению к ВВП, размеры пенсий остаются весьма скромными – по отношению как к прожиточному минимуму, так и к зарплате, и пенсии не возмещают достаточный процент утраченного заработка средне - и высокооплачиваемых работников

За последние три года политика ускоренного повышения пенсий (включая проведенную валоризацию пенсионных прав, накопленных до 2002 г.) привела к значительному росту пенсий. Если большую часть 2000-х, средний размер пенсии варьировал вокруг величины ПМП, то в 2010 г. он составлял уже свыше 150% ПМП. Ставка замещения, измеряемая через соотношение средней пенсии и средней начисленной заработной платы, с 23% в 2007 г. поднялась до 35-37% в 2010. Столь значительный рост пенсий, безусловно, отразился на финансах пенсионной системы: по оценкам самого ПФР, его расходы в 2010 году должны вырасти до 10% ВВП с немногим более 7% в 2009 г. Трансферт из федерального бюджета только на покрытие

дефицита ПФР составит почти 3% ВВП. Значительный рост пенсионных расходов, спровоцированный политикой повышения пенсий, потребовал также увеличения тарифа отчислений работодателей в пенсионную систему. С 2010 г. регрессивная шкала ЕСН была заменена плоским тарифом страховых отчислений в ПФР, взимавшимся с годовых заработков не свыше 415 тыс. Этот максимальный порог будет индексироваться в соответствии с ростом заработков в стране. В 2011 г. страховой тариф повышен с 20 до 26% облагаемой части фонда заработной платы.

Однако в результате, как показывает Гурвич (2010) на материале сравнения российских показателей с показателями стран-членов ОЭСР, современная ситуация в пенсионной сфере России характеризуется следующим образом: величина пенсионных расходов находится на уровне развитых стран (и в среднем выше – чем в странах с формирующимися рынками), тариф пенсионных отчислений – лишь немного ниже среднего, но коэффициент замещения – даже после всех повышений – остается в 1,5-2 раза ниже среднего по странам ОЭСР.

2. Проблема: пенсионная система в настоящий момент является финансово несбалансированной и не в состоянии обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость в будущем

В определенной мере вопросы финансовой несбалансированности пенсионной системы и отдельные инструменты ее решения были рассмотрены выше. Следует подчеркнуть, что дефицит бюджета ПФР в 2010 г. составил около 2,9% ВВП, в 2011 г. – по оценкам ПФР – он сократится до 1,8% ВВП (Доклад Минздравсоцразвития 2010). Тем не менее, реальная зависимость пенсионной системы от бюджета выше: совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР, по оценкам Гурвича, вырос с 1,6% ВВП в 2008 г. до 5,2% ВВП в 2010 г. (Гурвич 2011). Кроме того, для того, чтобы поддерживать коэффициент замещения на целевом уровне в 40%, по прогнозным оценкам Гурвича, в 7 среднем в 2010-2050 гг. трансферт из федерального бюджета придется увеличивать каждые пять лет на 1 процентный пункт ВВП, либо повышать ставку пенсионных взносов

– на 1 процентный пункт каждый год (Гурвич 2010).

Основные причины текущего дефицита ПФР, начиная с 2005 г., известны. Во- первых, изначально при проведении пенсионной реформы не был установлен источник покрытия пенсионных доходов, выпадающих из распределительной системы в пользу финансирования пенсионных накоплений. Во-вторых, задачи пенсионной системы находились в противоречии с задачами налоговой реформы – снижение эффективной

ставки ЕСН в 2000-е гг. и особенно с 2005 г. привело к сокращению средств,

поступающих в пенсионную систему, и явилось основной причиной возникновения текущего дефицита. В-третьих, источником сегодняшней несбалансированности пенсионной системы выступило решение о резком повышении размеров пенсий и, соответственно, пенсионных расходов. Долгосрочные риски финансовой устойчивости включают старение населения и постиндустриальное развитие (как причина снижения формальной стандартной занятости).

3.Проблема: результаты функционирования обязательной накопительной составляющей пенсионной системы за первые 8 лет реформы не оправдали ожиданий и в целом оказались неудовлетворительными (низкая доходность пенсионных накоплений, пассивность населения, остающегося по умолчанию в государственной управляющей компании)

По данным Минздравсоцразвития (2010), к началу 2010 г. из почти 70 млн чел., имеющих пенсионные накопления, «63 млн чел. по-прежнему остаются в государственной управляющей компании, лишь 0,9 млн чел. доверили управление накоплениями частным управляющим компаниям и 5,7 млн чел. – НПФ» (с. 27). Среди причин такой ситуации следует назвать, во-первых, низкую информированность населения: по данным обследований НИСП в 2007 г. лишь каждый пятый человек трудоспособного возраста,

родившийся в 1967 г. или позднее, точно знал о своем праве участвовать в формировании обязательных пенсионных накоплений. Низкая информированность населения во многом связана с провалом информационной кампании по освещению накопительной реформы.

Во-вторых, оставаться «молчунами» провоцирует наличие возможности «по умолчанию»: ситуация, аналогичная российской, наблюдается, например, в Швеции. В-третьих, на протяжении первых лет функционирования накопительной компоненты разница в доходности между государственной управляющей компанией и частными компаниями и

НПФ не была значительной. Проблемы накопительной компоненты российской пенсионной системы не тождественны неоднозначному развитию этого элемента пенсионных реформ в мире.

Несмотря на то, что в последнее время, особенно в условиях финансового кризиса интерес к накопительным реформам заметно угас, многие страны, вводившие этот вид пенсионного обеспечения вместе с Россией или раньше, демонстрировали высокую доходность пенсионных накоплений на протяжении достаточно больших периодов времени (Гурвич 2011). Причины неадекватного развития накопительной компоненты в

России могут быть связаны как с недостаточным развитием финансовых рынков, так и с проблемами администрирования. Так, например, по данным, которые приводятся в докладе Минздравсоцразвития России (2010), максимально возможный размер комиссионного вознаграждения управляющих компаний может достигать 10% валового дохода, а вознаграждения НПФ – 15% чистого дохода без учета комиссионных, выплачиваемых управляющим компаниям. К другим проблемам администрирования можно отнести: непонятные правила выбора НПФ или ЧУК (стандарты отчетности были разработаны позже начала накопительной реформы, долгое время информация оставалась доступной лишь незначительной части населения), длинный период передачи средств из

ПФР в НПФ/ЧУК; ограничения инвестиционного портфеля и пр.

2.2 Перспективы развития пенсионной системы.

Наличие прогнозно-аналитического инструментария, увязывающего в единый прогнозный комплекс демографический блок, межотраслевую макроэкономическую модель и модель пенсионной системы, позволяет

производить широкий спектр сценарных расчетов, отражающих возможное

влияние развития экономики на доходы пенсионной системы и уровень

жизни пенсионеров. Рассмотрим несколько сценариев, отражающих наиболее дискуссионные вопросы относительно развития пенсионной системы в средне- и долгосрочной перспективе.

Повышение пенсионного возраста. Для расчетов использовался

единый демографический сценарий. Возрастные коэффициенты рождаемости

в течение всего прогнозного периода задавались постоянными и

соответствовали уровню 2009 г. (таким образом, суммарный коэффициент

рождаемости был равен 1,5).

Возрастные коэффициенты смертности задавались с тем расчетом,

чтобы в 2030 г. ожидаемая продолжительность жизни при рождении и

мужчин и женщин в России примерно соответствовала текущим ее

значениям в странах Восточной Европы – Чехии, Словакии, Польше.

Предполагалось снижение младенческой смертности и смертности населения

в трудоспособном возрасте. Миграционный прирост задавался на уровне

последних лет – 200 тыс.чел. в год.

Согласно прогнозу, к 2030 г. численность населения России

сокращается примерно на 6 млн.чел. - до 136 млн.чел. Численность

населения в трудоспособном возрасте (при сохранении текущих границ

трудоспособного возраста) к 2020 г. сокращается– на 11 млн. чел., а к 2030 г.

– на 14 млн чел.

Соответственно значительно возрастает демографическая 18

нагрузка на трудоспособное население. В то же время ожидаемая

продолжительность жизни при рождении по сравнению с 2010 г.

увеличивается для мужчин – чуть более чем на 9 лет, а для женщин - на 4

года.

В части изменения пенсионного возраста были рассмотрены два

ключевых сценария. При первом (вариант 60/55) в 2011-2030 гг. пенсионный

возраст не меняется. Второй (вариант 65/65) предусматривал плавное

увеличение возраста с 2012 г. выхода на пенсию с одновременным

выравниванием пенсионного возраста для мужчин и женщин на уровне 62

года к 2018 г. К 2030 г. возраст выхода на пенсию для мужчин и женщин

увеличивался до 65 лет.

Оба сценария предполагают сохранение текущих

принципов формирования средств Пенсионного фонда.

Заданная динамика увеличения пенсионного возраста, с одной

стороны, была связана с общим ростом продолжительности жизни, а с другой

– опиралась на практику ряда европейских стран.

С точки зрения экономической целесообразности, в условиях относительного ухудшения демографической ситуации и увеличения продолжительности жизни рост пенсионного возраста вполне оправдан, а выравнивание пенсионного возраста между мужчинами и женщинами отражает сложившуюся ситуацию на рынке труда и соответствует общемировым тенденциям. Кроме того, более высокие показатели продолжительности жизни у женщин наряду с более низким возрастом выхода на пенсию создают определенные диспропорции в функционировании пенсионной системы.

Согласно расчетам, изменение пенсионного возраста позволит

сократить демографическую нагрузку на трудоспособное население со

стороны лиц старше трудоспособного возраста в 2030 г. более чем на 40%.

Пенсионные накопления и ставки страховых взносов. При моделировании использовалось предположение, что в течение прогнозного

периода доходность пенсионных накоплений не будет превышать индекс

потребительских цен.

С 2022 г. начнется массовая выплата накопительной части трудовой

пенсии по старости. В 2022 г. ее получит около 1 млн. чел., в 2030 г. – около

11 млн чел. Средний размер накопительной части пенсии для всех

рассмотренных сценариев не превысит 5% среднего размера всей трудовой

пенсии по старости. В то же время совокупный объем пенсионных 20

накоплений, в зависимости от сценария, в 2030 г. будет составлять 11-13%

ВВП.

На формирование пенсионных накоплений в 2011-2020 гг. будут

направляться средства, в среднем равные 1% ВВП, в 2021-2030 гг. – 1,3%

ВВП. Отказ от формирования пенсионных накоплений, таким образом,

может сократить нагрузку на работодателей или, если при сохранении ставок

все взносы будут расходоваться на выплату страховой части пенсии,

сократить дефицит бюджета ПФР. В то же время это может лишить

экономику одного из важных источников инвестиций.

С 2010 г. изменилась система ставок по ЕСН и страховым взносам. С

2011 г. произошло повышение ставок по взносам (см. табл. 3). В табл. 5

приведены действительные и прогнозируемые значения средних ставок по

страховым взносам на период 2009-2030 гг.

Изменение системы ставок по страховым взносам позволит увеличить

поступления на обязательное пенсионное страхование, а также

стабилизировать величину этих поступлений в долгосрочном периоде.

Средства, поступающие на обязательное пенсионное страхование, по

прогнозу, в 2011-2030 гг. будут равны примерно 6% ВВП. При этом средства

на формирование накопительной части трудовой пенсии в 2011 г. составят

около 14% этой суммы, в 2030 г. – около 22%.

Сценарии развития пенсионной системы. При формировании

макроэкономического прогноза использовались два основных сценария.

Первый из них (базовый) представляет собой умеренно-оптимистический

вариант развития экономики России в долгосрочной перспективе. Данный

сценарий по заложенным в него предпосылкам согласуется с наиболее

актуальной версией долгосрочных проектировок Министерства

экономического развития РФ (МЭР РФ) (табл. 6).

Средний темп прироста ВВП на прогнозный период в базовом варианте

составляет 5,5%. Расчеты по базовому макроэкономическому варианту были

использованы для формирования прогноза развития пенсионной системы по

двум ключевым сценариям (табл. 7).

В случае сохранения текущих параметров выхода на пенсию в рамках

базового макроэкономического сценария можно ожидать дальнейшего

нарастания напряженности с формированием пенсионных выплат. В

частности, при общем росте численности пенсионеров до 48,5 млн. чел. к

2030 г. численность занятых, приходящихся на одного пенсионера,

сократится более чем на 22%. При этом объем пенсионных выплат к концу

прогнозного периода достигнет уровня в 9,7% от ВВП. Такая динамика на

фоне увеличения дефицита средств ПФР позволит поддерживать

коэффициент замещения зарплат пенсиями на уровне, не превышающем

текущие значения. Реальная средняя пенсия за 2011-2030 гг. вырастет в 2,8

раза (рост реальной пенсии практически совпадает с прогнозируемым ростом

ВВП). Такая динамика может свидетельствовать о консервации текущего

состояния в области пенсионного обеспечения и сохранении существующих

разрывов в уровне жизни различных групп населения.

Изменение возрастных параметров выхода на пенсию в рамках

идентичных параметров развития экономики позволяет существенно

улучшить показатели развития пенсионной системы и увеличить реальный

размер средней пенсии. В частности, коэффициент замещения возрастает к

2030 г. до 43,4%, что примерно соответствует сегодняшнему уровню таких

стран, как Франция и Германия. При этом дефицит средств Пенсионного

фонда сохраняется практически на нынешнем уровне и к концу прогнозного 24

периода не будет превышать 4% ВВП. Средняя реальная пенсия с 2011 по

2030 гг. возрастает более чем в 3,3 раза.

Таким образом, можно говорить о том, что в условиях относительно

благоприятной внутриэкономической конъюнктуры увеличение пенсионного

возраста пропорционально росту средней продолжительности жизни в стране

позволяет практически полностью устранить наиболее острые диспропорции

в механизмах формирования пенсионных выплат и обеспечить опережающий

рост доходов пенсионеров.

Важно отметить, что увеличение коэффициента

замещения свидетельствует о выравнивании уровня жизни в стране. Таким

образом, реализация данного сценария способствует устранению наиболее

острых диспропорций в уровне доходов различных групп населения.

Результаты расчетов по двум основным сценариям в целом

подтверждают гипотезу о необходимости в средне- и долгосрочной

перспективе повышения пенсионного возраста. Однако следует определить –

существует ли гипотетический сценарий, при котором возможно сохранение

нынешнего возраста выхода на пенсию и при этом не создается видимых

угроз состоянию пенсионной системы.

Мы полагаем, существует. Если учесть, что рост доходов пенсионной

системы непосредственно зависит от динамики заработной платы и общих

показателей экономического развития, то можно предположить, что при

определенных (довольно высоких) темпах роста ВВП может сложиться

ситуация, при которой рост поступлений в пенсионную систему позволит

сохранить ее текущие параметры. При этом более высокие темпы ВВП и

зарплат потребуют существенно более высоких темпов роста реальной

пенсии.

Значительно более высокие темпы роста заработной платы (по

сравнению с базовым экономическим сценарием) не позволяют достичь

высоких показателей коэффициента замещения. Одновременно при росте

реального размера средней пенсии более чем в 5 раз удается сохранить

дефицит бюджета Пенсионного фонда на уровне, не превышающем 5% ВВП.

При меньших темпах развития экономики наблюдается либо рост

дефицита ПФР, либо значительное снижение коэффициента замещения. Хотя

даже в условиях отставания реальных размеров пенсий от зарплат их

увеличение будет более значимым, чем в базовом макроэкономическом 26

сценарии. Однако это может свидетельствовать о нарастании разрывов в

уровне доходов населения и отставании увеличения пенсий от общего роста

уровня жизни в стране. С другой стороны, значимый рост средней зарплаты

будет способствовать росту нормы накопления. В связи с этим значительная

часть доходов будущих пенсионеров будут трансформированы в сбережения,

которые после выхода на пенсию позволят поддерживать высокие

жизненные стандарты.

Заключение

пенПредставленные расчеты не дают прямого ответа на вопрос о политике в отношении пенсионной системы в ближайшие годы. Главный итог состоит в том, что продемонстрированы ключевые ограничения в ее развитии. Действительно, даже при относительно высоких темпах экономического роста с сохранением текущих параметров пенсионной системы не удается достичь приемлемых показателей роста доходов пенсионеров. Однако более высокие темпы развития экономики позволят покрывать потребности пенсионной системы и обеспечивать высокий уровень роста доходов пенсионеров. Из этого можно сделать вывод о том, что острота ряда социальных проблем в средне- и долгосрочной перспективе будет определяться возможностями экономики преодолевать ключевые ограничения экономического развития за счет высоких темпов экономического роста.

Как показывают расчеты, задачи модернизации производственного потенциала, преодоления технологического отставания от наиболее развитых стран, обеспечения высоких показателей уровня жизни можно решать лишь при устойчивых средних темпах экономического роста на уровне не менее 6%. Достижение таких темпов роста – это амбициозная

задача, для решения которой надо задействовать все имеющиеся ресурсы.

Без этого невозможно обеспечить новое качество жизни населения, добиться

качественного развития всех сегментов отечественной экономики. 27.

На основании проведенных расчетов можно сделать следующие

ключевые выводы для долгосрочной политики в отношении пенсионной

системы.

1. В средне- и долгосрочной перспективе целевыми ориентирами

развития пенсионной системы в России могут быть показатели наиболее

развитых стран Западной Европы. Как показывают расчеты, при

определенных условиях такие показатели пенсионного обеспечения являются

для России достижимыми.

2. Опыт развития систем социального обеспечения в странах Западной

Европы показывает, что формирование политики в отношении пенсионной

системы должно опираться на экономические возможности государства. В

противном случае нарастание социальных обязательств на фоне невысоких

темпов роста экономики будет требовать дальнейшего увеличения налоговой

нагрузки или снижения социальных стандартов. Такая политика должна быть

неразрывно связана с общей макроэкономической стратегией государства и

реагировать на текущие экономические, демографические и социальные

вызовы.

3. Более сбалансированному развитию пенсионной системы в

долгосрочной перспективе будет способствовать плавное повышение

пенсионного возраста, основанное на росте средней продолжительности

жизни населения.

4. При таком повышении пенсионного возраста дальнейший рост

налоговой (пенсионной) нагрузки на экономику нецелесообразен.

5. При высоких темпах экономического роста пенсионное обеспечение

становится значимым, но не единственным элементом поддержания уровня

жизни пенсионеров. В этих условиях рост сбережений населения должен

способствовать, с одной стороны, формированию ресурсов для инвестиций в

основной капитал, а с другой – обеспечивать высокие стандарты потребления

лицами пенсионного возраста.

Дата добавления: 2015-08-31