Становление современого казахстанского парламентаризма

Укрепление государственного суверенитета и института президенства. Конституция Республики Казахстан 1995 года

Разработка Конституции Республики Казахстан 1993 года

Действовавшая в на­чале 90-х годов Конституция Казахской ССР не соответствовала реалиям времени. С одной стороны, продолжал действовать Верховный Совет - представительный орган советской власти, с другой стороны, развивался новый институт президентства. Перед правительством встала задача скорейшего создания законодательной базы Республики Казахстан. Начинать надо было с основополагающего – подготовки проекта Основного Закона, то-есть Конституции Республики Казахстан.

Для разработки проекта Конституции по инициативе Н.А.Назарбаева была образована Конституционная комиссия. В ее состав вошли Г.Сапаргалиев. Ю.Ким, А.Каженов. Б.Мухамеджанов, К.Колпаков, Ю.Мальцев,Т.Донаков. Впоследствии к ним подключился Н.Шайкенов. Руководство рабочей группой было возложено на заместителя председателя Верхов­ного Совета 3. Федотову.

Обсуждение наиболее принципиальных вопросов проекта Конститу­ции 1993 года проходило в бурных дебатах на заседаниях Конституционной комиссии. Консервативно настроенная часть членов Верховного Совета пыталась сохранить властную вертикаль Советов во главе с Верховным Советом. Они блокировали вопросы создания двухпалатного Парламента, предоставление Президенту права роспуска Парламента и др. Поэтому, вспоми­нает Н.А.Назарбаев, «принятая в условиях 1993 года Конституция явилась компромиссом между той частью общества, которая противилась проведе­нию социально-экономических и политических реформ, и другой ее частью, понимавшей необходимость и неизбежность трансформации Казахской ССР в демократическое цивилизованное государство».

И все же Конституция 1993года по сравнению с предыдущими конституциями оказалась более демократичной. Первая Конституция независимого Казахстан была принята 28 января 1993 года, она состояла из 4 разделов, 21 главы. Казахстан провозглашался неотьемлемой частью мирового сообщества, подтверждалась приверженность республики международным нормам и курсу на создание демократического и правового государства. Конституция провозглашала межнациональное со­гласие в стране при ведущей роли казахской нации, обеспечивала равные права и свободы всем гражданам, закрепляла права и обязанности человека. По Конституции, государственным языком в республике являл­ся казахский язык, а русский язык получил статус языка межнационального общения. Запрещались ограничения прав и свобод граждан по признаку незнания государственного языка или языка межнационального общения.

В ходе дальнейшего поступательного развития казахстанского общества определились недостатки Конституции, ее оторванность от реальности. В ней было заявлено, что Казахстан является демократическим государством, на деле же в 1993 году демократические преобразования еще только про­бивали себе дорогу. В Основном Законе определялся правовой и социально ориентированный статус государства, а этого тоже еще только предстояло достичь. В Конституции 1993 года не была четко определена форма правле­ния. Казахстан провозглашался республикой, но не уточнялось какой имен­но. В это время страна одновременно имела признаки как президентской, так и парламентской республики.

Структура Конституции 1993 года также вызывала определенные нарекания. Глава о Верховном Совете стояла перед главой о Президенте. Это предполагало верховенство высшего представительного органа в государственной иерархии. В положении «Государство, его органы и институты» было указано, что право выступать от имени всего Казахстана принадле­жит только Верховному Совету и Президенту. Здесь опять прослеживает­ся верховенство Верховного Совета. В экономической сфере исключалась возможность частной собственности на землю. Как отмечают исследовате­ли, Конституция 1993 года являлась своеобразным компромиссом «между нарождающимся институтом президентства и Советами, между рынком и остатками административно-командной экономики».

Конституция 1993 года не давала определения таких понятий, как «общественное согласие» и «политическая стабильность», «экономическое раз­витие на благо народа», «казахстанский патриотизм», «голосование на рес­публиканском референдуме». Без их ясного использования политика государства не имела четкой определенности. По настоянию Главы государства эти понятия были введены в действующую Конституцию (1995 г.).

Противоречия между исполнительной и законодательной властью в 1993 году с каждым днем обострялись. Работа депутатов постсоветского парламен­та осуществлялась в условиях отсутствия развитой рыночной экономики и гражданского общества. В 1990-1994 годах было принято много законов, не имеющих под собой финансовой базы. Вследствие этого в обществе зарожда­лось чувство разочарования, недоверия к проводимой политике.

Трагические октябрьские события 1993 года в России, силовая ликвидация прежнего Верховного Совета в Москве повлияли на ход дальнейших политических процессов в Казахстане. Все яснее становилась необходи­мость сильной президентской власти для проведения экономических преоб­разований, курса на модернизацию Казахстана. После роспуска КПСС и со­здания управленческой вертикали Советы потеряли прежнее значение, так как по сути тормозили ход экономических реформ и законодательной базы по становлению гражданского общества. Политические разногласия между правительством и парламентом резко обострились. Выход из создавшейся ситуации нашли местные Советы. Вслед за Алатауским районным Сове­том города Алматы они заявили о своем самороспуске. В скором времени о своем самороспуске заявили и десятки других органов представительной власти. Более 200 депутатов Верховного Совета Республики ХII созыва из 360 досроч­но сняли с себя депутатские полномочия и подали заявления об отставке. Этот процесс начался 16 ноября 1993 года. В сложившихся обстоятельствах 10 декабря 1993 года вступает в силу Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций допол­нительных полномочий», позволяющий Президенту принимать решения законодательного характера.

По своему значению Конституция 1993 года заложила основы для цивилизованного развития государства, стала гарантом в деле зашиты прав и свобод человека. С ее принятием мировое сообщество приветствовало но­вое демократическое государство - Республику Казахстан. «Вместе с тем, -указывает Н.А. Назарбаев, - Конституция 1993 года стала правовым препятствием на пути совершенствования государственного устройства, дальнейшего развития социально-экономических и политических реформ. Будучи «компромиссом истории». Основной Закон не оправдал всех общественных ожиданий, прежде всего из-за того, что в нем не были определены наши цели и приоритеты в общественном развитии».

Таким образом, казахстанская модель политической системы в своем развитии прошла в первой половине 1990-х годов три этапа. Па первом эта­пе (март 1990 года - ноябрь 1991 года) идет становление парламентской республики. На втором этапе (с декабря 1991 года по январь 1993 года) форми­руется полупрезидентская республика. На третьем этапе (с января 1993 года по март 1995 года) проявляются черты как парламентской, так и президент­ской (особенно с декабря 1993 года) республики.

Общая тенденция эволюции государственно-политической системы в первой половине 1990-х годов была достаточно очевидной и исторически логичной – в сторону усиления Казахстана как президентской республики.

Со второй половины 1990-х годов начался процесс поэтапного формирования государственно-политической системы современного Казахстана. Однако он не был идеаль­но гладким: отправным моментом трансформации стало решение Конститу­ционного Суда Республики от 6 марта 1995 года, признавшего Верховный Совет ХIII созыва, избранный 7 марта 1994 года, нелегитимным (в связи с нарушени­ем Кодекса о выборах). Поводом послужил поданный в Конституционный Суд иск кандидата в депутаты Татьяны Квятковской, требования которой сводились к признанию недействительными выборов по Абылайхановскому избирательному округу города Алматы. В итого не соответствующими Конституции были признаны некоторые документы Центризбиркома Респу­блики Казахстан, применение которых нарушало равенство прав граждан во время их участия в выборах, способствовало созданию избирательных участков, не равнозначных по численному составу избирателей. Также были выявлены многочисленные примеры нарушения подсчета голосов. В резуль­тате Верховный Совет ХIII созыва был распушен.

Более глубокие причины роспуска Верховного Совета заключались в его низкой эффективности, замедленности действий, когда законы, нужные обществу, особенно в период перехода к рынку, принимались очень долго. Подобная неторопливость могла замедлить темпы реформ, осуществление взятого курса на скорейшее становление рыночных механизмов.

В стране сложилась нестандартная политическая ситуация: Казахстан остался без законодательного, представительного органа. Однако при этом 11 марта 1995 года Конституционный Суд подтвердил, что Закон «О времен­ном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», принятый 10 декабря 1993 года, продолжает действовать. Вот так на очередном повороте современной истории ответственность за курс развития страны легла полностью на пле­чи Главы государства.

Выходом из сложившейся политической ситуации стала инициатива Ассамблеи народа Казахстана (создана 1 марта 1995 года) о проведении ре­ферендума по продлению полномочий Президента. После подписания Указа 25 марта 1995 года «О республиканском референдуме» 29 апреля 1995 года был проведен референдум о продлении полномочий Президента Н.А. Назар­баева до 1 декабря 2000 года. В нем участвовали 91,26% избирателей, из них 95,46% проголосовали за продление срока полномочий Президента. С этого момента институт президентства стал ведущим политическим институтом в стране. С марта по декабрь 1995 года Президент страны Н.А.Назарбаев, наделенный законодательными полномочиями, подписал сто пятьдесят ры­ночных законов, окончательно закрепивших модернизационные процессы в Казахстане.

После апрельского референдума встал вопрос о разработке новой Конституции, адекватной задачам нового этапа государственного развития. При этом Конституция должна была отвечать не только текущим потребностям, но, главное, - перспективам Казахстана. Она должна была позитивно ре­шить проблему взаимоотношений между обществом и государством, укре­пить чувство патриотизма и уверенность в будущем у всего народа с учетом масштабов Казахстана, полиэтичности населения, состояния общества и опыта стран, успешно нашедших выход из сходных ситуаций.

Был рассмотрен целый ряд проектов. Для анализа и экспертизы выбран­ного проекта Конституции 22 мая 1995 года по указу Президента был создан экспертно-консультативный совет. В этот совет вошли 12 человек: Ю.В.Ба­син, профессор Казахского государственного юридического института, док­тор юридических наук; В.А.Ким, заведующий кафедрой государственно­го права КазГНУ, доктор юридических наук; К.А.Колпаков, представитель Президента Республики Казахстан в Верховном Совете, доктор юридичес­ких наук; А.К.Котов, заместитель директора Научно-исследо­вательского центра частного права Казахского государственного института; Б.А.Мухамеджанов, заведующий отделом по вопросам законодательства и судебно-правовой системы Администрации Президента Республики Казах­стан; Е.К.Нурпеисов, видный ученый, ректор Казахского государственного юридического института, кандидат юридических наук; Г.С.Сапаргалиев. директор Института государства и права Министерства юстиции, академик НАН Республики Казахстан; M.X.Сулейменов, директор Научно-исследовательского центра частного права Казахского государственного института, член-корреспондент НАН Республики Казахстан; Н.А.Шайкенов, министр юстиции, доктор юридических наук. В состав комиссии также вошли зару­бежные эксперты: С.С.Алексеев, председатель Ученого совета Центра ис­следования Российской Федерации; Роллан Дюма, председатель Конститу­ционного Совета Франции.

Проект Конституции был вынесен на всенародное обсуждение с 30 июня. Целый месяц шло активное обсуждение главного закона: в респуб­лике состоялось около 35 тыс. собраний по обсуждению проекта и было высказано около 30 тыс. различных предложений и замечаний. В итоге в 55 статей Консти­туции (из 95) было внесено 1100 поправок. В обсуждении также приняли участие 58 республиканских организаций, общественных объединений и движений, от них поступило 678 предложении и замечаний.

30 августа 1995 года во всенародном референдуме приняли участие 8 212 773 граждан, или 81,14% электората. Только 9,9% участников рефе­рендума высказались отрицательно. В итогеза новую Конституцию Республики проголосовало 89% участников референдума. Принятие Основно­го закона государства в такой короткий срок – редкое явление в мировой практике. В новой Конституции были установлены прочные основы госу­дарственности и четкий политико-правовой контур единой государственной власти, способной направлять и регулировать общественное развитие. По Конституции Республика Казахстан является демократическим, светским, унитарным, социальным и правовым государством. По существу, Казахстан стал государством с президентской формой правления. Основой демократи­ческого строя, демократических принципов и ценностей являются человек, его права и свобода, идеологический и политический плюрализм, равенство перед законом.

Конституция установила демократические принципы разделения власти в республике на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые взаимодействуют на принципах сдерживания и равновесия. Принципиальным было положение, что институт президентства отныне стал оли­цетворением единства государства и народа Казахстана, а по Конституции 1993 года он находился в рамках исполнительной власти.

В соответствии со статьей 40 раздела 3 Конституции Президент – глава государства, определяющий направления внутренней и внешней политики страны. Президент, во-первых, символ и гарант единства народа и государ­ственной власти, во-вторых, обеспечивает унифицированное действие вет­вей государственной власти, сохранение ответственности органов власти перед народом Казахстана. Тем самым Президент выступает высшим арбит­ром между ветвями власти и обладает соответствующими полномочиями.

Таким образом, особенностью новой Конституции и зафиксированной в ней государственно-политической системы управления страной являет­ся усиление института президентства, что в целом соответствует вызовам современной эпохи. Казахстан – свободное общество, поэтому не удивительно, что тенденция усиления института президентства, отраженная в Конституции 1995 года и в реальной практике государственного строительства, вызвала в обществе дискуссии о наличии авторитарных признаков в политической системе Казахстана. Однако следует учесть, что расширение полномочий Президента как главы государства связано с необходимостью ускоренного завершения реформ в социально-экономической сфере в усло­виях транзитного периода.

Впервые в Конституцию было введено понятие «Парламент» как демократический институт, апробированный во многих странах и доказавший свою эффективность. Новая Конституция определила полномочия во взаимоотношениях Президент - Парламент и Президент– Правительство. Парламент был признан высшим представительным органом, осуществляющим законодательную деятельность Республики Казахстан. В соответствии с конституционными полномочиями Парламент может в ограниченном виде вы­ступать от имени народа, а также утверждать основные принципы и нормы, регулирующие определенные стороны государственных и общественных отношений

В целях внедрения механизма сдержек и противовесов, а также совершенетвования законодательного органа в Казахстане был создан двухпалатный Парламент. По Конституции 1995 года Парламент состоит из двух посто­янно действующих палат: Сената и Мажилиса. Полномочия Сената - 6 лет, Мажилиса - 5 лет. Верхняя палата Парламента - Сенат - предназначена для выполнения функции надзора, регионального представительства, является связующим звеном между Главой государства и нижней палатой - Мажилисом, которая, в свою очередь, как основная представительная палата, особое внимание уделяет требованиям народа.

Таким образом, в середине 1990-х годов впервые в истории Казахстана начал формироваться профессиональный Парламент. При этом в условиях усиления института президентства произошло не упрощение, а, наоборот, дальнейшее развитие государственной системы, о чем и свидетельствовало создание двухпалатного Парламента, пришедшего на смену однопалатному Верховному Совету.

В реформированной государственной системе была увеличена ответственность и значимость исполнительной власти. Правительство самостоя­тельно осуществляет руководство деятельностью системы исполнительных органов. В 5-м разделе новой Конституции были четко обозначены полно­мочия правительства.

В отличие от Конституции 1993 года, Конституция 1995 года урегулировала, уточнила взаимоотношения основных политических институтов го­сударственной системы. Трансформация политической системы Казахстана протекала сложно, параллельно с формированием гражданского общества, реформированием экономики. Отсутствие развитых политических инсти­тутов, практики демократического управления, слабость избирательной системы привели ко многим трудностям. Именно в целях преодоления этих трудностей и скорейшего выхода из кризиса и обеспечения устойчивого развития в период структурной перестройки институту президентства была отведена главная, решающая роль.

В результате политической трансформации в середине 1990-х годов в стране сформировалась особая модель президентского правления, что соответствовало исторической значимости проводимых масштабных преобра­зований, состоянию казахстанского гражданского общества, особенностям его национально-политической культуры и формирующейся рыночной эко­номике.

В середине 1990-х годов данная трансформация политической системы Казахстана была неоднозначно встречена мировой и отечественной общественностью. Одни (некоторые бывшие депутаты, представители партий, эксперты) рассматривали события 1995 года не иначе, как «неконституци­онный разгон парламента». По мнению других, в 1993-1995 годах имел место не столько «разгон», сколько «самороспуск» Верховного Совета двух созывов, из чего логично вытекало принятие новой Конституции и усиление (в сложных внутри- и внешнеполитических условиях) полномочий действу­ющего президента.

Тогда, в 1995 году, разные политические силы по-разному видели суть этих перемен. Одни стояли на стороне политических преобразований, другие же, по существу, против них. Но история все расставила по своим местам. Время показало, что создание новой парламентской системы было абсолют­но необходимым и обоснованным. В конечном счете, не только в Казахстане, но и во всех странах СНГ произошли подобные трансформации, и прежняя система Советов, и прежние конституции уступили свое историческое мес­то новым политическим структурам и законам.

Преимущество, большой плюс казахстанской ситуации 1995 года (как и 1993 года) состояли в том, что роспуск Верховного Совета произошел мирно, бескровно, на основе правовых механизмов, а не через вооружен­ное противостояние, как это было в сопредельной стране. Казахстан твердо вступил на путь законности и порядка.

Новый этап казахстанского пар­ламентаризма начался с формирования двухпалатного Парламента в 1995 году. Выборы в Сенат и Мажилис Парламента первого созыва состоялись 9 декабря 1995 года.

В Сенат было избрано 40 депутатов - по два человека от 19 областей и столицы Республики Казахстан. Семь депутатов Сената были назначены Президентом Республики Казахстан. Все депутаты являлись дипломированными специалистами с высшим образованием, из них: 10- юристы. 10 экономисты, 9 – инженеры, 8 – специалисты сельского хозяйства. В составе депутатского корпуса работали 4 доктора, 11 кандидатов наук. Многие де­путаты ранее избирались в законодательные органы, среди них – народные депутаты Казахской ССР, СССР, депутаты Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого и тринадцатого созывов, обладающие опытом профессиональный законотворческой деятельности. 30 января 1996 года на пер­вом заседании Сената Парламента Республики Казахстан первого созыва по представлению Президента страны Председателем Сената был избран Омирбек Байгелди.

В Мажилис Парламента Республики Казахстан было избрано 67 депутатов. По результатам выборов в Мажилисе преобладали мужчины - 58 депутатов, женщин - 9.Все депутаты палаты имели высшее образование, из них 7 докторов наук, 10 кандидатов наук. 30 января 1996 года на первом заседании Мажилиса Парламента Республики Казахстан первого созыва Председателем Мажилиса был избран Марат Оспанов.

30 января 1996 года в ходе первого заседания Парламента Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев отметил: «...Мы стоим перед нача­том истинного, цивилизованного парламентаризма в Казахстане». В стране начала формироваться профессиональная парламентская среда. Размышляя о путях развития парламентаризма в Казахстане, Абиш Кекилбаев отмечал: «Создание профессионального Парламента, пожалуй, можно без всякой натяжки назвать едва ли не самым крупным событием в общественно-политической жизни нынешнего года. Начало его работы, несомненно, войдет в казахстанский исторический календарь как одна из заметных вех в станов­лении новой государственности и демократии».

Основными направлениями в развитии парламентаризма являлись: профессионализация законодательной деятельности и как на уровне отдельных депутатов, так и Парламента в целом; переход от однопалатного к двухпа­латному устройству; образование депутатских групп внутри Парламента. В отличие от прежнего Верховного Совета, который созывался на сессию два-три раза в год, двухпалатный Парламент стал постоянным высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции страны. Его сессии начинали работу с первого сентября и постоянно действовали до конца последнего рабочего дня июня следующего года. Это позволяло систематизировать, качественно улучшить и ускорить всю законодательную работу. Так, Парламент, избранный в 1995 году, принял около 500 законов.

Согласно пункту I статьи 61 Конституции, право законодательной инициативы было предоставлено Президенту Республики Казахстан, депутатам Парламента и Правительству. Уменьшение субъектов права законодатель­ной инициативы являлось фактором, дающим возможность качественно осуществлять основные функции Парламента.

Вместе с законодательной деятельностью Парламент контролирует исполнение законов. В соответствии с 53 статьей Конституции Республики Ка­захстан Парламент рассматривает и утверждает отчет Правительства о выполнении республиканского бюджета. Неутверждение Парламентом такого отчета означает недоверие Парламента Правительству. В соответствии со статьей 57 Конституции каждая палата Парламента самостоятельно, без учас­тия другой палаты назначает трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета на пятилетний срок.

Казахстанский Парламент осуществляет свои функции контроля че­рез парламентские слушания, «парламентские часы». Согласно закону «О Парламенте Республики Казахстан», по решению бюро и комитетов палаты парламентские слушания проводятся в открытом и закрытом режиме. На парламентских слушаниях имеет место обмен мнениями, анализ действий представителей исполнительной власти различного уровня и обществен­ности по законопроектам или определенным актуальным проблемам.

Одним из способов парламентского контроля является депутатский запрос. Отправляя запросы членам правительства, депутаты могли получить информацию об их деятельности. В депутатских запросах поднимаются вопросы как государственного уровня, так и касающиеся отдельных регионов страны. Количество депутатских запросов увеличивалось с каждым годом. Например, если в течение четырехлетней работы Пapламента первого созыва депутаты Мажилиса направили 188 запросов, то в Парламенте второго созыва этот показатель достиг 2349. Увеличение количества запросов является показателем профессионализма депутатов, показывает их глубокую ос­ведомленность в насущных проблемах своих избирателей. Но депутатские запросы также связаны с депутатскими слушаниями. Члены Правительства не всегда спешат конкретно отвечать на депутатские запросы и нередко дают ответы формального характера. Но в тоже время депутатские запросы являются важным резервом во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти.

Значение нового этапа казахстанского парламентаризма, начавшегося в 1996 году и по большому счету продолжающегося до настоящего време­ни, заключается в том, что Парламент стал полноценным коллективным политическим союзником Президента в реформировании общества. После 1995 года характер взаимоотношений Главы государства и Парла­мента конструктивно изменился, что сразу же дало положительные резуль­таты. Так, если последний Верховный Совет за год принял всего 7 законов, то Мажилис уже в июне 1996 года (за первые 5 месяцев своей работы) – 35 законов. «Парламенту удалось обеспечить, - сказал 28 июня 1996 года на совместном заседании палат Н.А. Назарбаев, - во-первых, устойчивое равновесие сил между исполнительной и законодательной властями, во-вторых, отладить эффективный внутрипарламентский механизм проработки законопроектов... Парламент как профессиональный и достаточно компетентный законодательный орган показал себя способным обеспечить соче­тание республиканских и региональных интересов, добиться достаточно высокого качества законопроектной работы... В целом, заключил Прези­дент, - мы видим, что Парламент демонстрирует свою устойчивость, политическую зрелость».

В работе нового Парламента но второй половине 1990 - х годов ключевую роль играл его спикер Мажилиса М.Т.Оспанов, проявивший себя как конструктивный политический лидер, мастер компромиссов и переговорных процес­сов. При поддержке Президента М.Т.Оспанов и депутатский корпус внесли существенный вклад в становление и развитие парламентаризма в Казахстане.

События данного периода создали прочную основу для успешного развития парламентаризма в последующие годы. Полномасштабная миссия Парламентской ассамблеи ОБСЕ, впервые осуществлявшая наблюдение за ходом парламент­ских выборов в октябре 1999 года в Казахстане на многопартийной основе, выразила удовлетворение происходящими демократическими преобразова­ниями в стране. Вице-президент Парламентской ассамблеи ОБСЕ Игорь Осташ, в частности, отмечал: «Мы внимательно следим за событиями в Казахстане, они нам близки. В республике идут глубокие демократические процессы».

В развитии парламентаризма и усовершенствовании законодательных контрольных функций Парламента огромное значение имеют изменения и дополнения, внесенные в Конституцию в 1990-х годах.

Дата добавления: 2017-01-13