Как участника лесных отношений

Правовой статус субъекта Российской Федерации

Согласно ч.2 ст. 4 ЛК РФ субъекты РФ участвует в лесных правоотношениях через соответствующие органы государственной власти.

Субъекты Российской Федерации также как и Российская Федерация участвуют в имущественных отношениях, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, в соответствии с главой 5 ГК РФ (ст. ст. 124 - 127).

В ст. 82 ЛК РФ установлены полномочия и компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений.

Действующим ЛК РФ субъекты Федерации наделены обширными полномочиями в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Наиболее важная систематизация полномочий может быть проведена по критерию их относимости к собственным (прямым) либо переданным. В указанной статье урегулированы две группы прямых полномочий, связанных либо с осуществлением субъектами Федерации прав собственника лесных участков, либо с нормативно-правовым регулированием ряда видов использования леса для собственных нужд граждан.

Отдельные полномочия региональных органов власти в сфере лесных отношений закреплены земельным законодательством. Согласно Федеральному закону от 04.12.2006 № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст. 10) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют в соответствии с земельным законодательством распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Распределение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, которое отражено в настоящее время в ЛК РФ, является итогом децентрализации системы управления лесным хозяйством, последовательно проводимой в течение последних лет. В результате этих процессов наиболее значительная часть управленческих полномочий была передана органам государственной власти субъектов Федерации. В федеральном ведении остается нормативно-правовое регулирование, бюджетное планирование, государственная инвентаризация лесов, пожарный надзор в лесах, отнесение лесов к видам лесов по целевому назначению, а также контроль за исполнением делегированных полномочий субъектами Федерации. Федеральные функции будут осуществлять МПР России, Рослесхоз и государственная лесная охрана Росприроднадзора при ее сохранении. Некоторые эксперты отмечают, что проведенное распределение полномочий соответствует опыту стран с максимальной децентрализацией управления лесами, в частности Канады[25].

К числу передаваемых полномочий относятся:

- государственная охрана лесов, лесной надзор и контроль;

- разработка и экспертиза лесных планов и лесохозяйственных регламентов;

- организация использования лесов и лесных земель;

- организация системы управления лесами в регионе и другие.

В общей сложности на леса, управление которыми передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, приходится примерно 93% площади лесных земель[26].

Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере лесного права реализуются в соответствии с правилами, устанавливаемыми федеральными органами власти, однако субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их компетенции ЛК РФ. К таким вопросам относятся утверждение порядка и нормативов заготовки, установление платы и порядка заключения договора купли-продажи гражданами древесины для собственных нужд (ст. 30 ЛК РФ), установление исключительных случаев заготовки древесины для обеспечения государственных и муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (ст. 29 ЛК РФ), утверждение порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (ст. 33 ЛК РФ), утверждение порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд (ст. 34 ЛК РФ), утверждение правил использования лесов для ведения охотничьего хозяйства (ст. 36 ЛК РФ); установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 82 ЛК РФ), установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (ст. 82 ЛК РФ), утверждение порядка заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников (ст. 32 и 33 ЛК РФ), разработка и утверждение административных регламентов в случае отсутствия федеральных (ч. 10 ст. 83 ЛК РФ). Компетенция органов государственной власти субъектов по реализации определенных полномочий устанавливается в том числе Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Передача полномочий влечет за собой необходимость тесного сотрудничества органов государственной власти федерального и регионального уровня с целью обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения возникающих потребностей в лесных ресурсах.

Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет взаимодействие в области лесных отношений на основании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соглашение заключается на один год. Не позднее чем за один месяц до момента окончания его действия субъект Российской Федерации представляет отчет об исполнении соглашения. Содержание соглашения предусматривает возложение обязанностей на Федеральное агентство лесного хозяйства в виде оказания методической, организационной, консультативной и иной помощи субъекту Российской Федерации, необходимости учитывать позицию субъекта Российской Федерации при организации работ по постановке на государственный кадастровый учет лесных участков, при рассмотрении документов территориального планирования и включении лесных участков в земли населенных пунктов, а также при переводе лесных участков из категории земель лесного фонда в земли иных категорий, при координации работы по межрегиональному маневрированию силами и средствами пожаротушения субъектов Российской Федерации, иных обязанностей.

К обязанностям субъекта Российской Федерации относится направление для проведения экспертизы проектов законов в области лесных отношений, организация взаимодействия и содействия в постановке на государственный кадастровый учет и в регистрации права Российской Федерации на лесные участки, расположенные в границах лесничеств (лесопарков) на территории субъекта Российской Федерации, организация содействия созданию единого информационного пространства лесной отрасли, единой информационной отраслевой системы, выполнение мер пожарной безопасности на прилегающих к лесному фонду территориях, выполнение мероприятий, согласованных с Рослесхозом по бюджетным проектировкам на соответствующий год, осуществление иных обязанностей.

Двустороннее возложение обязанностей на органы государственной власти федерального и регионального уровня в соглашении позволяет конкретизировать и упорядочить закрепленные в нормах ЛК РФ положения, касающиеся передачи полномочий и возложения обязанностей на субъектов лесных правоотношений.

В связи с большим объемом полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации, особое значение приобретает контроль за их исполнением, в том числе контроль за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации реализации переданных полномочий. Для его осуществления в 2010 г. были закреплены ч. 9 ст. 83 ЛК РФ право федерального органа исполнительной власти направлять обязательные для исполнения предписания об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений, а также право отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, в части, регулирующей осуществление переданных полномочий. Для реализации полномочий Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 524 "Об утверждении Правил отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений" были установлены основания и порядок отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Как указывает М.И. Василишина, «необходимо отметить важную практическую значимость закрепленного механизма, содержание которого позволяет федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области лесных отношений, признать не соответствующим федеральному законодательству любой региональный правовой акт нормативного или ненормативного характера и в административном порядке потребовать внести в него изменения либо отменить его своим решением. Федеральным органам исполнительной власти не всегда удается уследить за всеми действиями органов исполнительной власти в регионах, в то время как данный механизм позволяет на основе информации, полученной от граждан, общественных объединений и организаций, после ее проверки вынести властное решение, являющееся обязательным для исполнения. Например, в случае издания приказа о предоставлении лесных участков для заготовки древесины в защитных лесах в противоречие действующему лесному законодательству»[27].

Таким образом, полномочия по управлению лесами передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации частично. Из трех главных "рычагов управления" - нормативно-правового, финансового и административного - региональные власти в достаточно полной мере получают лишь один, административный (они формируют систему органов управления лесами, организуют передачу лесов в пользование, обеспечивают охрану, защиту и воспроизводство лесов, осуществляют государственный лесной надзор и контроль). Остальные два остаются в основном за федеральным уровнем. Основная часть нормативно-правовых актов лесного хозяйства утверждается федеральным правительством или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, регионам передаются полномочия по утверждению немногих нормативно-правовых актов, касающихся главным образом использования лесов для собственных нужд граждан. Как указывает В.В. Паршута, «основное финансирование проходит через федеральный бюджет: туда поступает почти весь лесной доход и оттуда распределяются средства на осуществление переданных лесных полномочий в виде целевых субвенций»[28].

С другой стороны, ответственность за то, что происходит с лесами, практически полностью возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - именно они отвечают за охрану лесов, организацию лесопользования и вообще за конечный результат государственного управления лесами. Получается, что происходит непропорциональная передача ответственности и полномочий на региональный уровень - ответственности передано значительно больше, чем полномочий. Региональные органы власти отвечают практически за все, что происходит в лесах, но имеют весьма ограниченные права в области управления лесами. Федеральные органы власти, наоборот, не несут никакой конкретной ответственности за то, что происходит в лесах, но именно они принимают нормативно-правовые акты в сфере лесного хозяйства и распоряжаются основной частью средств на управление лесами.

По мнению Н.Г. Жаворонковой, установленное Лесным кодексом РФ перераспределение государственных полномочий в области лесных отношений привело к разрушению системы федеральной лесной охраны, сложившейся на протяжении длительного периода, и явилось одной из причин существенных негативных последствий событий, произошедших летом 2010 г. В частности, произошедшие летом 2010 г. лесные пожары в центральной части России выявили значительные недостатки в действующей системе правового регулирования лесных отношений, препятствующие решению основных задач, на которое было направлено обновление лесного законодательства, и показали необходимость его дальнейшего совершенствования[29].

Таким образом, по данному вопросу можно сделать следующие выводы.

Субъекты Российской Федерации также как и Российская Федерация участвуют в имущественных отношениях, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, в соответствии с главой 5 ГК РФ. Субъекты РФ участвует в лесных правоотношениях через соответствующие органы государственной власти.

Субъекты Российской Федерации также как и Российская Федерация участвуют в имущественных отношениях, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, в соответствии с главой 5 ГК РФ (ст. ст. 124 - 127).

Полномочия и компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений установлены в ст. 82 ЛК РФ.

Согласно ст. 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов РФ передана значительная часть полномочий в области лесных отношений. В то же время ответственность за то, что происходит с лесами, практически полностью возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Перечень переданных федеральных полномочий субъектам РФ представляется недостаточно продуманным, обоснованным и обеспеченным необходимыми правовыми и финансовыми средствами и нуждается в пересмотре. Для решения данной проблемы необходимо формирование концепции государственной охраны лесов, системы взаимодействия органов публичной власти на основе результатов мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Дата добавления: 2015-07-13