Постановление Президиума ВАС 18.06.2013 727/13. 1 страница

Постановление Президиума ВАС 21.06.2012 №17110/11.

Спор касался вопроса предоставления ЗУ с предварительным согласованием места размещения объекта для проведения проектно-изыскательских работ для строительства производственного помещения.

Администрация опубликовала сообщение о выставлении ЗУ определенной площади, расположенного по определенному адресу, для предоставления с предварительным согласованием места размещения объекта.

С заявлением обратились 2 юрлица, желающих получить ЗУ. Акт выбора и утверждения границ ЗУ был утвержден только одному соискателю, минуя конкурсные процедуры.

Было принято решение о передаче ЗУ в аренду из состава земель населенных пунктов для строительства производственных помещений.

По договору аренды права арендатором были переданы в порядке переуступки прав. Второй соискатель, которому отказали в удовлетворении его заявления о предоставлении, обратился в суд и обжалован такое решение.

Тот факт, что не было учтено заявление второго соискателя, свидетельствовал о первом нарушении. Ну, и обход конкурсных процедур был учтен. А еще при передаче права аренды в порядке уступки прав передаются в том числе и обязанности по договору аренды. Это то, что суд учел.

Был нарушен принцип публичности (2 соискателя на 1 ЗУ) и была нарушена процедура передачи прав по договору аренды.

Если дали ЗУ изначально на праве аренды для строительства, то сингулярный правопреемник такого права аренды тоже обязан осуществить строительство такого объекта.

Еще вопрос касался платы за предоставление ЗУ в аренду. Обоснованно ли требовать плату за заключение договора аренды в случае, если на торгах выставляется право на заключение договора аренды с условием инвестиционного развития. Этот вопрос решался в Постановлении Президиума ВАС 18.09.2012 №5081/12. Можно ли взыскать помимо собственно арендной платы, взыскиваемой периодично, требовать еще и уплаты денежных средств за собственно заключения договора аренды?

ВАС сказал, что вся плата, предусмотренная договором, - это арендная плата. Поэтому требовать можно возврата только всей арендной платы. А это повлечет за собой возврат ЗУ собственнику. Требовать возврата только части арендной планы (единовременного платеда) неправомерно.

Здесь спор касался вопроса предоставления ЗУ с предварительным согласованием места размещения объекта и требование к администрации в 30-дневный срок выбрать ЗУ и принять решение о предварительном согласовании.

Администрация отказала в удовлетворении такого требования по той причине, что ЗУ находился в разных территориальных зонах. Но это дело нам рассказывали (а я его не помню!), поэтому надо посмотреть самому.

УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

В ЗП институт управления в сфере использования и охраны земель существовал почти всегда. Вариации управления были разные. В советском обществе управление было близко к распоряжению (земля принадлежала всем). В период включения ЗУ в гражданский оборот возникла необходимость изменения правового содержания управления. Эта необходимость не исчезла до сих пор.

На слайде есть список, включенный в понятие управления: это планирование в этой сфере, распределение и перераспределение, оформление и переоформление документов о правах на ЗУ, организация землеустройства, государственный учет земель и земельных участков, мониторинг земель, организация охраны земель, земельный контроль, досудебный порядок урегулирования земельных споров, связанных с границами ЗУ, установление платы за землю.

В РФ нет ничьей земли. Если земля "ничья", то она - федеральная. Можно определить, разграничен ли ЗУ, или нет. Если да, то он может быть в региональной собственности. Если нет, то в федеральной. В муниципальную собственность ЗУ распределяются по остаточному принципу.

Распределение касается сегодня только ЗУ в федеральной собственности и земель, не прошедших процедуру разграничение.

Управление включает распоряжение, это издание властного распорядительного акта (т.е. решение о передаче ЗУ из одной формы собственности в другую, или о передаче в аренду, т.е. решение об изменении правового статуса ЗУ).

Землеустройство - наиболее реформируемый элемент института управления, так же как и государственный учет.

Земельный контроль мы оставляем, хотя сейчас ЗУ использует два термина - земельный контроль и земельный надзор.

В институте управления объединяются регулирование и распоряжение. Регулирование происходит через определение порядка (максимальные и минимальные нормы, обеспечение рационального использования). В управлении распоряжение сегодня по объекту очень ограничено (только ЗУ в государственной собственности). Управление ЗУ в муниципальной собственности - это управление муниципальной собственности. Управление как экономическая категория (рациональное использование с целью извлечения полезных свойств).

Управление делится на функции и государственные услуги.

Планирование - это принятие акта, где определяются направления использования земель в будущем. Орган таким образом обеспечивает рациональное использование земель через деление земель на категории.

В распределении и оформлении приоритет имеет такой элемент управления как распоряжение. Распределение - это предоставление, например. Перераспределение - это распорядительная функция (не действие по ст.11.7 ЗК), т.е. распоряжение. Объектами распределения и перераспределения являются ЗУ, находящиеся в публичной собственности.

Органами такими являются органы по ст.29 ЗК.

Оформление - это действие, которое по правовому содержанию носит характер распоряжения. Но направленность такого действия другая. При оформлении распоряжение есть, но оно строго в соответствии с законом реализуют нормы закона (ст.36 ЗК). Это отношения (отношения по оформлению) фактического пользования.

Переоформление - это элемент управления, по содержанию являющийся распоряжением, но в соответствии с законом. Например, п.9.2 ст.3 Закона о введении в действие (о переоформлении ПБП).

Оформление и переоформление - это по сути реализация норм закона в рамках земельной реформы.

Землеустройство как элемент управления - это мероприятия, направленные на обеспечение рационального использования земель. Землеустроительные мероприятия регулируются специальным законом, и представляют собой как действия по регулированию (ибо это деление земель на категории), так и действия по распоряжению (но там нет властного решения). Межевание ЗУ относится тоже к землеустроительным действиям.

Государственный учет - элемент управления, обеспечивающий регулирование земельных отношений, равно как и мониторинг.

Организация охраны земель тоже обеспечивает регулирование в рамках управления.

Реформирование института управления связано с тем, что внутри него выделяются функции и государственные услуги.

03.03.2012 297-Р Распоряжение Правительства РФ - там утверждены основы государственной политики в сфере управления.

Управление - это деятельность, обеспечивающее рациональное использование. Эта деятельность организационная. Деятельность всегда целеположена. Вот цель - это и есть рациональное использование. Значит, управление направлено на создание условий, обеспечивающие рациональное использование земель. А какие условия, обеспечивающие это, могут быть выделены?

На первом месте, совершенствование правового режима земель.

Кроме того, это совершенствование порядка предоставления ЗУ. Как это усовершенствовать? Уточнять понятия предоставления и изъятия ЗУ.

Далее, совершенствование механизма защиты прав правообладателей.

Потом, совершенствование порядка образования ЗУ.

Планирование в сфере использования и охраны земель - центральный элемент института управления в этой же сфере.

Отношения по планированию как вид земельных отношений регулируется нормами ГрК. Причем кроме ГрК отношения по планированию регулируются также специальным законом о переводе земель и ЗУ из одной категории в другую.

В рамках отношений по планированию определяется правовой режим ЗУ. Если говорить об элементах правового режима, то целевое назначение и виды разрешенного использования являются основными элементами правового режима земель. При планировании целевое назначение и виды разрешенного использования и определяются.

Законодатель сегодня ориентирован на реформирование порядка определения правового режима земель через отказ от категорий земель с оставлением только видов разрешенного использования. Но пока что деление земель на категории и целевое назначение как характеристика ЗУ сохраняются.

Т.Г. Иванова считает, что отказываться от категоризации земель не стоит. Законодатель просто должен определить, как соотносится целевое назначение и виды разрешенного использования. Целевое назначение должно быть стратегией, а виды - тактикой. Земли населенных пунктов - яркий пример. Целевое назначение - застройка территории (стратегия). А виды - промышленные зоны, жилые зоны, т.е. то, как застраивать (тактика).

ЗУ, включившись в гражданский оборот, получает стоимостную характеристику. Применительно к ЗУ цена может быть рыночной и кадастровой. Кадастровая стоимость - это стоимость за 1 кв.м, умноженная на площадь ЗУ. Это образует налогооблагаемую базу. При кадастровой оценке учитываются категории земель и виды разрешенного использования. Изменилась категория земель - изменилась кадастровая стоимость.

Получается, что мы можем жить в Ломоносове. Вдруг принимает генплан, потом ПЗЗ, и у нас там оказывается зона инженерных коммуникаций и объектов водного транспорта. Вопрос: мы живем в жилом доме в зоне инженерных коммуникаций. Зона коммуникаций дешевле, т.е. налог будем меньше платить. Но реконструировать дом мы не сможем, ибо в зоне коммуникаций домов быть не может.

Вот пример, когда детализация видов разрешенного использования влияет на права.

Виды разрешенного использования бывают основные, вспомогательные и условно-разрешенные. Соотношение этих видов разрешенного использования - это тоже мероприятия в рамках совершенствования правового режима. Соотношение важно, ибо мы можем выбрать только среди основных видов, указанных в градрегламенте. Нельзя выбрать только вспомогательный без привязки и без выбора основного вида.

Для определение содержания земельных правоотношений выделяют следующие публично-правовые способы. Именно такими способами определяется правовой режим. Эти способы - территориальное планирование, определение (изменение) категории земель, резервирование земель и земельных участков и зонирование земель.

Территориальное планирование

Территориальное планирование - основной способ планирования в сфере использования и охраны земель.

Предлагаемое определение сформулировано по результатам анализа норм ГрК.

Хотя в ГрК есть другое легальное определение понятию территориальное планирование.

Надо сказать, что по результатам территориального планирования как деятельности по подготовке документов в целях обеспечения рационального использования земель составляются схемы территориального планирования и генеральный план.

Порядок подготовки, согласования, содержания и особенностей реализации документов территориального планирования регулируется нормами ГрК. Эти нормы посмотреть самостоятельно (глава 3 ГрК).

В подготовке документов территориального планирования принимают участие и федеральные исполнительные органы государственной власти, указанные в презентации.

Кроме того, данные органы являются и субъектами отношений по государственному управлению в сфере использования и охраны земель.

Надо сказать, что на сегодняшний день территориальное планирование - это деятельность по делению земель на категории в рамках именно планирования как определения в будущем перспективного направления использования земли.

В документах территориального планирования определяются категории земель (в соответствии со ст.7 ЗК - по целевому назначению), зоны существующих и планируемых к размещению объектов, границы населенных пунктов, границы зон с особыми условиями использования.

В связи с этим хотелось бы остановиться на следующем. В ГрК предусмотрено выделение в документах территориального планирования функциональных зон.

Зонирование - это следующий способ определения правового режима, но о функциональных зонах нужно поговорить сейчас в рамках территориального планирования, ибо это проблемный вопрос.

Документы территориального планирования представляют собой документы о том, что будет в будущем.

На территории субъекта РФ схема территориального планирования субъекта РФ может включать в себя все категории земель из ст.7 ЗК. То же самое и со схемами территориального планирования МО.

Кроме категорий земель на схемах территориального планирования на схемах территориального планирования и на генеральном плане указываются зоны планируемого размещения объектов (то, чего еще нет, но планируется).

В таком случае могут быть использованы функциональные зоны. В ГрК по существу нет понятия функциональных зон, хотя пп.5 ст.1 ГрК содержит легальное определение функциональных зон (но определение никакое).

Функциональные зоны - это зоны планируемого размещения объектов. Они могут совпадать с фактическим видом использования, а могут и не совпадать. Функциональные зоны - это вид использования объекта, это характеристика объекта, его функция.

Получается, что функциональная зона - это абстракция для объекта, который будет в будущем.

Было дело ВС 2012 года. Жители Ольгиного канала в Ломоносове оспаривали функциональные зоны, установленные в генплане, согласно которым их Ольгин канал относится к зонам инженерной инфраструктуры объектов водного транспорта. Они оспаривали установление в генплане функционального зонирования, которое нарушает их права.

Суд их не поддержал по той простой причине, что функциональное зонирование - это то, что будет в будущем, а потому прав нарушать не может.

При рассмотрении дела выяснилось, что кроме генплана, где предусмотрена такая функциональная зона, приняты ПЗЗ. В составе ПЗЗ есть карта градостроительного зонирования. Граница функциональной зоны совпадала с границей территориальной зоны. По карте градостроительного зонирования согласно ПЗЗ там, где стоят их дома, указана территориальная зона - объекты инженерной инфраструктуры водного транспорта.

Суд отказал в оспаривании генплана, ибо есть ПЗЗ. Проект ПЗЗ обсуждался и вообще был принят надлежащим образом. Когда ПЗЗ обсуждались, они молчали. Поэтому сейчас оспаривать функциональные зоны бессмысленно, ибо уже проведено зонирование.

Нужно понимать из этого дела ВС, что функциональная зона - это планирование. Документ планирования не оказывает влияния на права правообладателя. Но правообладатель на этапе обсуждения генплана может высказать свои возражения. Если он это не сделал (не возразил), то он уже не сможет сделать ничего. Документ территориального планирования - это нормативный правовой акт.

Еще был пример. Собственник объекта недвижимости, расположенного в зоне промышленности, оспорил функциональную зону, т.к. за границами его ЗУ была зона жилой застройки. Это были функциональные зоны. Собственник оспорил функциональную зону на том основании, что тогда, когда он обратился за получением разрешения на реконструкцию своего объекта, он получил отказ. Отказ был мотивирован тем, что функциональное зонирование установлено и совпадает с зонированием в ПЗЗ. Если ему дать разрешение на строительство, то реконструируемому объекту нужно будет установить санитарно-защитную зону. А прилегающие жилые дома находятся недостаточно далеко, чтобы установить такую зону. Собственник пошел в суд, указывая, что его предпринимательские права нарушены установленными функциональными зонами.

Суд тоже отказал собственнику, ибо функциональное зонирование прав не нарушает. При вынесении на обсуждении генплана он имел право возразить. И на этапе обсуждения ПЗЗ.

Во втором примере ситуация такова. Установление зон функциональных в рамках территориального планирование и установление зон в рамках градостроительного зонирования - это сфера дискреции публичных органов. Только обоснованные возражения могут послужить изменению территориальных зон (!). Функциональные зоны оспорить нельзя, ибо они - это будущее, которое может и не наступить.

При территориальном планировании проводится также деление земель на категории. Если точнее, то определяются границы определенных категорий земель. Категория определяет целевое назначение ЗУ, которое, в свою очередь, определяет правовой режим ЗУ. Есть специальный закон о делении земель на категории.

Документ территориального планирования - акт об изменении категорий земель. Генплан и схема территориального планирования - это акты об изменении категорий земель (или акты об определении категории земель).

Резервирование

Резервирование связано с территориальным планированием. По правовым последствиям, которые оказывает резервирование на права правообладателя, то у резервирования есть два аспекта. Первый - когда происходит резервирование земель в рамках территориального планирования. Второй - когда происходит резервирование земельных участков.

Можно сделать вывод, что резервирование земель - это действие чисто управленческое, это упорядочение использования земель. Но по характеру такое резервирование - это определение видов использования земель в будущем.

Регулируется резервирование не только ЗК (ст.56.1 ЗК, ст.70.1 ЗК), но и Постановлениями Правительства РФ (22.07.2008 №561), и региональным законодательством, и муниципальными правовыми актами.

Земли могут находиться в разных формах собственности - в федеральной (тогда исполнительные органы государственной власти РФ осуществляют резервирование земель - определяют, где и какую территорию будет занимать объект федерального значения). Если на резервируемой территории находится частная земля, то в будущем будет запущен процесс изъятия такого ЗУ - со всеми процедурами (предварительное извещение, оценка, обременение права) и со всеми гарантиями. Но это в будущем. На этапе резервирования земель принимается документ территориального планирования.

Документ территориального планирования - это НПА, который проходит процедуру публичных слушаний. Это значит, что каждый правообладатель должен осмотрительно интересоваться о проектах таких документов и о судьбе таких документов.

Если я - правообладатель ЗУ, то у меня обязанность (!) как обязанность собственника - контролировать принятие документов территориального планирования.

На этапе резервирования земель лицо может получить информацию о перспективах относительно своего ЗУ (будет изъят, не будет изъят и т.д.).

Резервирование земель - это процедура административная. При резервировании подготавливаются, принимаются и реализуются акты об определении перспективных направлений использования.

Мы говорили о функциональных зонах. Так вот функциональная зона может быть зарезервированной. Минрегионразвития и минэкономразвития принимают участие в резервировании. Если речь идет об автомобильной дороге федерального значения, то Минтранс.

Если речь идет об объекте регионального значения, то вопрос резервирования земель - это вопрос органов власти субъекта РФ. Мы можем посмотреть законодательство СПб о резервировании земель. Даже не можем, а должны. Применительно к СПб посмотреть, какие земли зарезервированы, можно посмотреть в генплане СПб.

Генплан СПб, как и любой другой документ территориального планирования, выносятся на публичные слушания. Каждый может представить возражения на проекты таких документов. При этом поскольку цель таких документов - публичная, принимать возражения всегда орган власти не обязан.

Какие такие публичные нужды? Устойчивое развитие территории. Понятие устойчивого развития территории содержится в ГрК. Из этого понятия и вытекает приоритет публичных нужд над частными. Устойчивое развитие - это комфортное и безопасное проживание. Прокладка инженерных сетей, дорог и прочих коммуникаций обеспечивает резервированием земель.

Резервирование никак не связано с объектом права. Не факт, что мы сможем четко посадить наш ЗУ на карту, прилагаемую к документу территориального планирования (часть ЗУ может подпадать под резервируемые земли, а часть - нет).

В документах по планировке территории указываются зоны планируемого размещения объектов.

Следующий документ, реализующий акт о резервировании земель - это резервирование конкретных ЗУ.

В данной ситуации законодатель вводит понятие резервирования ЗУ с той целью, чтоббы обеспечить связь управленческих отношений по резервированию с конкретным объектом.

Резервирование ЗУ - это деятельность уполномоченных органов по реализации акта о резервировании земель и издание акта конкретного ЗУ, имеющего кадастровый номер, имеющие иные уникальные и дополнительные характеристики.

Акт о резервировании ЗУ содержит все эти сведения. Этот акт касается конкретного объекта. У этого акта есть две задачи.

Решение об изъятии ЗУ может совпадать, в принципе, с решением о резервировании с последующим изъятием. Решение о резервировании является одновременно и основанием для регистрации в ЕГРП обременения резервируемого ЗУ. Обременение должно иметь основание как и любое регистрационное действие (ст.17 Закона о госрегистрации прав содержит перечень таких оснований - акт органа власти).

Такое решение направляется правообладателю. То есть это акт органов публичной власти по обеспечению рационального использования земель.

Законодатель устанавливает правила принятия решения о резервировании (правила резервирования ЗУ). Сформулировать такие правила позволяет анализ ЗК и Постановлений Правительства РФ.

1. Зарезервировать нужно в первую очередь свободные ЗУ. То есть когда надо удовлетворить публичную нужду, ее нужно прежде всего удовлетворять из свободных земель. Но такое не всегда возможно. Иногда надо чей-то участок зарезервировать.

2. Поэтому второе правило требует установления срока резервирования. Резервирование - это обременение, хотя бы оно и без изъятия (резервирование бывает без изъятия, когда в ходе него на ваш участок распространяется санитарно-защитная зона, например). В зависимости от вида и значимости предполагаемого объекта срок резервирования колеблется от 2 до 20 лет. Обременение не может быть бессрочным. Ст.70.1 ЗК содержит эти сроки.

Основанием для резервирования земель и правовой формой такого резервирования является документ территориального планирования. Основанием для резервирования ЗУ является документ по планировке территории.

Документ по планировке территории - это ст.42 ГрК.

Документ по планировке территории - это вид градостроительной документации. Это, по существу, низовой вид такой документации. Верхний - территориальное планирование, средний - градостроительное зонирование, и низовой - это документы по планировке территории.

Такие документы - это формы реализации документов территориального планирования. Эти формы позволяют идентифицировать ваш объект права с объектом, указанным в документе территориального планирования.

На сайте Комитета по градостроительству надо посмотреть документы по планировке. Надо посмотреть, как они выглядят.

Соответственно в документах по планировке есть информация, которая касается (которая определяет) содержания земельных прав и обязанностей. Например, границы красных линий застройки (красная линия в центре города, как правило, совпадает с обрезом фундамента здания). В таких документах есть и резервируемые территории.

После принятия и на основании проекта планировке принимается решение о резервировании конкретного земельного участка (или решение о резервировании группы участков - тогда к такому решению прилагается перечень кадастровых номеров зарезервированных ЗУ).

Если есть проект планировки, в котором нет перечня таких ЗУ, значит, проект планировки - это основание для принятия решения о резервировании уже конкретных (имеющих кадастровый номер) земельных участков. Нам адресно должен быть направлен не проект планировки, а документ с перечнем кадастровых номер резервируемых ЗУ, чтобы мы однозначно смогли определить зерезервируемый ЗУ.

На практике бывают проблемы, когда резервируется часть участка. Тогда нужно определить границы обременения. Решение о резервировании части участка тоже должно иметь форму реализации. Такое резервирование накладывает обременения на весь участок, но нужно определить границы обременения.

Если говорить о правилах резервирования, то это закрепленные в законе гарантии от временного изъятия в связи с резервированием.

Соответственно, те гарантии, которые предусмотрены в законодательстве для правообладателя ЗУ при изъятии ЗУ, применяются и при резервировании.

Это то, что касается резервирования земель и ЗУ. Итого, есть резервирование земель и резервирование ЗУ. Это разные резервирования.

В ЗК мы столкнемся с термином резервирование земель. Казалось бы, это формальность. Но термин "земли" используется исходя из общего понятия, закрепленного в ЗК, земельного правоотношения. Оное правоотношение - это отношение по использованию. Поэтому тут лукавство: резервирование земель - это одно (даже если документ о резервировании земель содержит перечень кадастровых номеров, в случае резервирования части ЗУ будет неясность). Если резервируется часть, то нужен промежуточный акт, определяющий - какая часть резервируется. Если оставшаяся часть ЗУ вашего становится меньше минимума, то мы можем требовать выкупа у нас ЗУ. Если в связи с резервированием мы не можем использовать оставшуюся часть ЗУ в соответствии с целевым назначением и видами разрешенного использования, то мы тоже можем требовать выкупа.

Законодатель обходит эту проблему за счет использования термина "резервирование земель". В Постановлении Правительства тоже такой же термин используется, но там прямо говорится, что к такому документу резервирования земель прилагается перечень кадастровых номеров. Но если часть ЗУ резервируется, то важно понять, какая это часть, ибо есть разница - 1% резервируется или 99%.

Законодатель пока стоит на позиции - при резервировании части обременяется весь ЗУ и ограничения распространяются на весь ЗУ. Но проблема есть. Например, зарезервированная часть невелика (6,5 соток из 65, например), а строить нельзя на всем ЗУ (например, если резервация для инженерных коммуникаций произведена, то мы не можем даже временные строения возводить на таком ЗУ).

Но резервирование - это планирование, поэтому мы не знаем точных размеров объекта, и никто нам таких размеров не скажет, ибо все примерно и ориентировочно. Зарезервировали 20% участка, а когда построили объект, оказалось, что 7% ЗУ занято, например. Никто в таком случае нам ничего возмещать не будет.

Зонирование

Оно - это один из публично-правовых способов определения содержания земельных прав и обязанностей.

По результатам зонирования принимается НПА - ПЗЗ. ПЗЗ - это документ о зонировании территории.

Публично-правовой характер этого способа проявляется именно в том, что НПА. Это НПА градостроительный.

Основная цель градостроительства - это регулирование использования земли с целью рационального использования и обеспечения устойчивого развития территории. ПЗЗ и создает условия для этого.

Зонирование - это деление территории на зоны. Какой критерий деления?

Выделяют следующие виды зонирования.

Первый критерий - градостроительный. Зонирование в таком случае будет с целью градорегулирования, то есть регулирования пространства для обеспечения комфорта и безопасности. Тут два вида зонирования - территориальное и функциональное.

Территориальное - это деление земель на категории, это деление на территориальные зоны. Функциональное - это планируемое деление (какое планируется). Функциональное зонирование может совпадать с фактическим, а может и не совпадать. Если не совпадает, то тогда включается резервирование, изъятие и т.д.

Дата добавления: 2015-07-13