Государственная служба в системе власти и управления

ВВЕДЕНИЕ

M. Ivanova

Иванова М.В.

Учебное пособие

М.В. Иванова

ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Направление 081100 – Государственное и муниципальное управление

Cанкт-Петербург

УДК 351

ББК 60.8

Утверждено редакционно-издательским советом СПбГЭУ в качестве учебного пособия по направлению 081100 – Государственное и муниципальное управление

Рецензенты:

кафедра государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ (зав. кафедрой д-р экон. наук, проф. А.М.Ходачек)

канд. экон. наук, доц. О.К. Печорина

Государственная и муниципальная служба: Учеб. пособие / М.В. Иванова. – СПб.: СПбГЭУ, 2014. - 125с.

Подготовлено в соответствии с рабочей программой дисциплины «Государственная и муниципальная служба» по направлению 081100 –Государственное и муниципальное управление. В пособии рассмотрены теоретические, правовые и организационные основы государственной и муниципальной службы. Особое внимание обращается на прикладные аспекты ее функционирования в современной России.

Пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей и всех заинтересованных лиц.

Public service: textbook / M.Ivanova. – SPb: SPbSUE, 2014. – 125 p.

Textbook is prepared in accordance with the programme of «Public service» studies. It contains theories of public service system, law and organization basics of its existence. The textbook pays special attention to questions of applying modern aspects of public service arranging in Russia.

The textbook is addressed to students, post-graduates, teachers of higher education as well as all those concerned about.

.

УДК 351

ББК 60.8

© СПбГЭУ, 2014

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………...……..5

РАЗДЕЛ 1.Основы теории и организации государственной и муниципальной службы………………………………………………………………..6

Глава 1. Государственная служба как социально-правовой институт…………………………………………………………………………...…..6

§ 1.1. Государственная служба в системе власти

и управления…………………………………………………………..…....6

§ 1.2. Государственная служба как комплексный

социально-правовой институт………………………………………..….11

Глава 2. Государственная служба как профессиональная управленческая деятельность…………………………………………………………….……15

§ 2.1. Государственный служащий: понятие, содержание

деятельности ………………………………………………………...…….15

§ 2.2. Характер, принципы, цели и функции

государственной службы как вида деятельности…………….……..….21

РАЗДЕЛ 2.Функционирование государственной и муниципальной службы в Российской Федерации…………………………………………………25

Глава 3. Система государственной службы Российской Федерации……………………………………………………………………………..25

§ 3.1. Государственная служба в российской системе

государственного управления……………………………………..…….25

§ 3.2. Структура и принципы российской системы

государственной службы……………………………………………...…29

§ 3.3. Особенности различных видов государственной

службы Российской Федерации…………………………………...……..33

Глава 4. Государственная гражданская служба Российской Федерации…………………………………………………………………………..…39

§ 4.1. Основы организации государственной

гражданской службы в Российской Федерации…………………..……39

§ 4.2. Государственный гражданский служащий: понятие,

особенности социально-правового статуса……………………….……42

§ 4.3. Прохождение государственной гражданской службы…………..48

§ 4.4 Кадровый состав государственной гражданской службы

и пути его совершенствования………………………………………..…...57

§ 4.5. Управление государственной гражданской службой

в России и ее развитие…………………………………...............................61

Глава 5. Муниципальная служба в Российской Федерации……………....69

§ 5.1. Понятие и особенности муниципальной службы…………….......69

§ 5.2. Особенности прохождения муниципальной службы…………...72

РАЗДЕЛ 3. Зарубежный опыт функционирования государственной и муниципальной службы………………………………………………..…….....75

Глава 6. Общие принципы организации государственной службы в современных демократических государствах…………………………………....75

Глава 7. Организация государственной службы отдельных

стран…………………………………...............................................................77

РАЗДЕЛ 4.Профессиональные основы государственной и муниципальной службы……………………………………………………………...…….…...83

Глава 8. Профессионализация управленческого труда государственных и муниципальных служащих……………………………………………………………………...……..83

Глава 9. Аномалии системы государственной службы и способы противодействия им……………………………………………………………….…..90

КОНТРОЛЬНЫЕ ЗАДАНИЯ ПО РАЗДЕЛАМ…………………...………..98

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК………………………………...……..99

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………...…...100

Данное учебное пособие является базовым по дисциплине «Государственная и муниципальная служба» для студентов, обучающихся по направлению «Государственное и муниципальное управление». Оно позволяет сформировать систематизированную совокупность знаний о сущности государственной и муниципальной службы, ее месте и роли в системе государственного и муниципального управления.

Дисциплина «Государственная и муниципальная служба» является одной из ключевых дисциплин учебного плана по направлению «Государственное и муниципальное управление», играет важную роль в специализированной подготовке высококвалифицированных управленческих кадров.

Содержание учебного пособия охватывает все вопросы, предусмотренные для изучения рабочей программой данной дисциплины.

Особенностью учебного пособия является сочетание в рамках каждой темы двух дополняющих друг друга блоков информации: теоретического и фактологически-прикладного, что позволяет сфокусировать внимание учащегося на проблемных моментах соотношения существующих теорий государственной службы и практики функционирования и реформирования данного института. Кроме того, значительное внимание уделяется регуляторам профессионального поведения в сфере государственной службы, что позволит выпускнику уверенно чувствовать себя при выполнении должностных обязанностей.

РАЗДЕЛ 1.Основы теории и организации государственной и муниципальной службы

Глава 1. Государственная служба как социально-правовой институт

Государство, являясь особой организацией публичной политической власти, имеет свои задачи и функции.

Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий кадрового состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах, в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством служащих.

Деятельность людей, обеспечивающих функционирование системы государственного управления, осуществляется в рамках особой службы, поступая на которую, они вступают с системой в особые правовые отношения. Эту службу в Российской Федерации традиционно именуют государственной, хотя в ряде развитиых стран она именуется "public service" или "civil service", что в буквальном переводе означает - публичная, общественная, гражданская служба.

Государственная служба может рассматриваться широко - как крупномасштабная многофункциональная система, полностью обеспечивающая функционирование публичного сектора и выполняющая две основные функции - организационную и социального обслуживания, или узко - как профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов.

В таком узком понимании, принятом в нашей стране, она включает только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими должности в органах государственного управления. Таким образом, в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Для уяснения места государственной службы в системе государственной власти воспользуемся ключевыми определениями данной системы: государство и власть.

Государство – это способ политической организации общества, распространяющийся на всю территорию страны и обладающий специальным аппаратом управления для осуществления своих функций.

Власть - форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп.

Государственная власть, как известно, относится к категории публичной власти.

Публичная власть - система социально-политических отношений, выражающих возможность влиять на деятельность и поведение людей и социальных групп, опираясь на публичное право, специальный аппарат управления, вне зависимости от личных качеств носителя власти.

Государственная власть -особая разновидность публичной власти, обладающая рядом характеристик: публичность, универсальность, верховенство, легитимность, законодательная прерогатива, легальность, право на принуждение, использование системы налогов, деление населения по территориальному признаку.

Государственная власть формирует необходимый для ее осуществления механизм – государственный аппарат. Именно в процессе функционирования государственного аппарата происходит разделение самой государственной власти на две составляющие: политическую и административную. Концепция двойственного характера и разделения государственной власти получила название «теория дихотомии государственной власти».

Основоположники концепции (А.Вивьен, В.Вильсон) считают, что государственная власть выполняет две базовые функции: политическую (состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих правовых основ) и административную (состоит в приложении отдельных правовых норм к конкретным ситуациям, осуществлении непосредственного управления). При этом административные функции должны быть деполитизированы, политика устанавливает общие задачи для административной сферы, но не должна манипулировать ей, в противном случае эффективность управления резко снижается.

Именно к административной сфере и привязано понятие государственной службы (см. рисунок 1).

Государственная служба по своим задачам обеспечивает реализацию политических программ, законов, т.е., в конечном итоге – обеспечивает реализацию государственной власти. Ее обслуживающий характер по отношению к политическому руководству закрепляется во всех определениях. Вместе с тем, именно разделение политической и административной составляющей позволяет обезопасить государственную службу от излишнего влияния политических игр и изменений.

Рисунок 1 – Структура государственного аппарата с учетом

дихотомии государственной власти

Если политическое управление поглотит госслужбу - это будет означать, что осуществление законов, программ будет политизировано, исполняться сообразно политическим целям, весь административный процесс и госслужащие будут отданы на усмотрение политических руководителей госорганов. С другой стороны, если разделение не будет поддерживаться и политическая сфера окажется поглощенной госслужбой, станет проблематичным политическое развитие страны, т.е. участие общества в подготовке общезначимых решений, законов.

В российской практике разделение политической и административной составляющих государственной власти закрепляется в разделении всего персонала государственного аппарата на две категории: лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих.

Государственные должности Российской Федерации — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов.

Государственные должности субъектов РФ устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Правовой статус лиц, их замещающих (также называются «должностные лица»), регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и не подпадает под действие федеральных законов №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Должностные лица не являются государственными служащими, им не присваиваются классные чины государственной гражданской службы (но присваиваются воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы).

Государственная должность - юридическое установление опре­деленных управленческих функций и властных полномочий, кото­рые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Должностное лицо осуществляет полномочия как представитель государственной власти.

Таким образом, лицо, занимающее государственную должность фактически осуществляет государственную власть в рамках вверенных полномочий, в то время как государственный служащий обеспечивает, обслуживает осуществление государственной власти органом или должностным лицом.

В Указе Президента № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» от 1995 г. дается исчерпывающий перечень должностных лиц (см. приложение 1).

Властные полномочия должностных лиц при осуществлении служебной компетенции распространяются на граждан и юридических лиц не подчиненных им по службе. Они имеют также право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов.

В таблице 1 рассмотрены отличительные особенности лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих.

Концепция дихотомии государственной власти заложила основы профессиональной государственной службы на постоянной основе и обосновала необходимость перехода именно к такой системе. В соответствии с данным подходом, общими признаками государственной службы являются:

1) замещение служащими определенной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа;

2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

Таблица 1

Отличительные особенности лиц, занимающих государственные должности и государственных служащих

	Должностные лица государства	Государственные служащие
Занимаемые позиции	Государственные должности	Должности государственной службы
Характер деятельности	Реализация функций государства, принятие политических решений	Обеспечение деятельности государственных органов и должностных лиц
Правовая регламентация	КРФ, фед. законы, Указ Президента №32 «О государственных должностях Российской Федерации» от 1995г.	ФЗ от 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Примеры	Председатель Правительства РФ, федеральный министр, Генеральный прокурор, судья федерального суда и т.д.	Сотрудники органов государственной власти по категориям и группам должностей

Лица, занимающие государственные должности и осуществляющие политическое руководство избираются или назначаются выбранными лицами на определенный период времени. Государственные же служащие должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находится на госслужбе на постоянной основе настолько долго, насколько позволяет сохранение профессиональной компетентности и эффективности.

Подчеркнем, что не следует сужать понятие государственного управления до политической сферы, а государственную службу считать «сервисной системой». Административный аппарат, безусловно, также является субъектом государственного управления, поскольку понятие управления не сводится к принятию решений, а включает всю совокупность функций, связанных также и с их реализацией.

Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти и управления.

Государственная служба должна обеспечивать разумно организованное, демократическое, правовое и результативное государственное управление путем развития своего социально-правового института и профессионализации своего кадрового состава.

Дата добавления: 2017-01-14