Тема 1. Административное право как отрасль права. Публичное управление

Предмет административного права

В отличие от других дисциплин, административное право не разработало четкого определения предмета. Подходы политических властей постоянно менялись. В настоящее время примерное определение: административное право – система правовых норм, регулирующих общественные отношение, складывающиеся в процесс государственного управления, т. е. в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства. Государственное управление в советской доктрине понималось в широком и узком смысле. В широком смысле – управление всеми делами государства. Но это не укладывается в определении предмета. Поэтому в узком смысле – это деятельность органов исполнительной власти.

На самом деле, эти подходы в полной мере не отражают фактически, что из себя представляет государственное управление. Не только органы исполнительной власти это осуществляют. Напр., прокуратура, судебные органы. Поэтому государственное управление следует рассматривать как организующее воздействие подзаконных частных субъектов на невластных субъектов или властных субъектов между собой.

Государственное управление – это деятельностный подход. Очень часто некоторые политики отождествляют понятие с исполнительной властью. Но это не так, т. к. исполнительная власть отражает распределение властных полномочий. Процесс разделения властей. Законодательная власть – издание законов, исполнительная власть – исполнение этих законов. Государственное управление – это деятельность подзаконная и не связанная с изданием нормативно-правовых актов. Это классическая теория – немецкая теория права.

Но т. к. была необходимость наделения исполнительных органов изданием НПА, они тоже могут издавать. Но существует определенная иерархия: в исполнительной власти акты должны соответствовать конституции и законам.

Институт государства и права: государственное управление – осуществленное через систему исполнительной власти. И можно сказать, что государственное управление осуществляется в силу судебной власти, и через законодательную власть, когда они осуществляют деятельность по подготовке проектов. Через силу исполнительной власти – распорядительная деятельность в области государственного управления исполнительной властью в рамках закона в целях эффективного взаимодействия отдельных субъектов управления.

Вывод: государственное управление будет не только деятельность органов исполнительной власти, но и внутриорганизационная деятельность внутри любых органов власти, независимо от того, к какой ветви власти они относятся. Судебная власть – основное – суд; государственное управление – дополнительно. Законодательная власть – основное – законодательство, государственное управление – дополнительно. Исполнительная власть – каждодневно осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность. Исполнительно-распорядительная деятельность может быть связана с изданием нормативных актов, а может быть нормативных индивидуальных актов.

Государственный орган и орган государственной власти

Путаницу между понятиями внесли советские теоретики. В 1917 г. была отвергнута теория разделения властей. Органами государственной власти были только представительные органы.

Сейчас государственные органы - исполнительная, законодательная и судебная власти. Ряд органов – прокуратура и др. – мы их называем просто гос. органом, это вовсе не говорит о полномочиях. Некоторые отождествляют, но это не соответствует конституции.

В рамках лекционного курса – все государственные органы.

Есть организации, которые наделены властными полномочиями, напр., Центральный Банк России, но у него нет никакой организационной формы. Будем относить его к государственному органу, но условно. Также государственные внебюджетные фонды – пенсионный, медицинский, социальный – есть властные полномочия, но не являются государственными органами, но мы будем их относить к государственным органам и тоже условно.

Государственное управление также может осуществляться и другими органами – гос. учреждениями. И их деятельность может включаться в органы государственного управления.

Сложность определения предмета связана и со сложностью определения субъектного состава. Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

В тоже время в Российской Федерации образованы государственные органы, которые не входят в систему органов государственной власти, но либо подчиняются им, либо действуют независимо от них. Указанные органы могут быть созданы как для обеспечения деятельности органов государственной власти, так и для реализации отдельных государственных функций. Так, к государственным органам относятся: Счетная Палата Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Избирательная комиссия Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется образуемыми ими органами государственной власти.

В соответствии со статьей 21 Устава Нижегородской области на территории Нижегородской области систему органов государственной власти составляют:

· законодательный (представительный) орган государственной власти – Законодательное Собрание Нижегородской области,

· высший исполнительный орган государственной власти – Правительство Нижегородской области, возглавляемое Губернатором – председателем Правительства Нижегородской области,

· министерства и иные органы исполнительной власти области (департаменты, инспекции, служба, комитеты),

· мировые судьи и Уставной суд Нижегородской области.

Также на территории Нижегородской области образованы органы, не входящие в систему органов государственной власти. Например, одним из таких органов является избирательная комиссия Нижегородской области.

Дата создания страницы: 22.11.2009

Метод административного права

Для отграничения – метод административного права.

4 элемента характеристики:

1. метод показывает характер положения субъектов – равная позиция или власти-подчинения.

Административные отношения – отношения власти – подчинения.

2. характер основания возникновения, прекращения и изменения отношений.

В административном праве достаточно волеизъявления одной стороны.

3. способ формирования прав и обязанностей субъектов.

Все определенно заранее в нормативно-правовом акте, они не меняются по воле сторон (как, напр., в гражданском праве).

4. характер санкций за неисполнение прав и обязанностей – сейчас это отнести к ключевому элементу не возможно.

Метод административного права – в целом императивный.

Но эта точка зрения больше отражала дореволюционное и советское время, в настоящее время – согласительные меры в рамках сферы государственного управления.

Сорокин ближе всех продвинулся в изучении. Нет диспозитивного и императивного метода, есть дозволение, предписание, запрет. В зависимости от института входящего и будет или дозволение, или предписание, или запрет.

Административное право – больше норм запретов, оказание государственных услуг – в отношении граждан – дозволение. Метод административного права зависит от характера общественных отношений, включаемых в предмет административного права.

После 1993 г. произошли изменения: для властных структур – запрещено все, что не разрешено; для частных структур – разрешено все, что не запрещено. Но не все государственные органы это осознали. Административное право по западу – это защита граждан от государственного произвола. С 1993 г. в России предполагается, что граждане путем норм административного права могут отстаивать свои права.

Историческое развитие предмета административного права

Европейское административное право и российское административное право

Административное право – система норм. Связана с регламентацией управленческой деятельности. В российской истории власть никогда не стремилась связывать себя формальными нормами. Для России характерно обязывание граждан перед государством. Государство издает нормы обязательные и предписывающие что-то делать организациям. Адм. право в России оформляется с конца XX в.

За рубежом другая модель. Государство создает и издает правовые акты, ограничивающие произвол власти и предоставляет права гражданам, формируется с конца XIX в.

Первая научное осмысление - как надо управлять государством появилось во Франции, затем в Германии. Прародительница – крамалистика – изучение законов управления монаршим имуществом. Когда формы государственного устройства стали меняться, появилась полицейская наука – наука о ______________________________________. Основная задача – организация внутренних дел государства. Только в конце XIX в. административное право становится наукой, изучающей взаимодействие государства и гражданина и защищающей права человека.

Административное право появилось только благодаря принципу разделения властей. В России принцип разделения властей закрепился только в 1993 г., и административное право с таким принципом тоже. До революции административное право изучалось в курсе государственного права. Основные работы: Градовский, Андриевский, Тарасов. Основоположник современного административного права – профессор Илистратов (или Елистратов, уточнить). Его монография – классический учебник по административному праву.

С 1905 г. по 1920 г. – всплеск научной активности ученых административного права. В учебниках середины XX в. – разработанная теория. Но т. к. брался западный образец, то советской власти это не понравилось, в 1920 гг. было административное право запрещено как дисциплина и как отрасль.

Государственное управление стало рассматриваться в ___________________________________. Марксизм-ленинизм.

В 1938 г. на совещании принято решение возобновить преподавание и изучение дисциплины. Но акцент уже на том, как государство может организовать граждан на выполнение задач государства. Поэтому с 1938 г. развитие права в России и на западе пошло разными путями.

Административное принуждение – хорошо разработано в советское время, а защита граждан и т. п. – не рассматривалось вообще. Только с 1993 г. пришло классическое или западноевропейское понимание.

В современной науке смотреть работы Старелова, Бахраха, Росинского, Бельского.

Место административное права

Т. к. теоретической основы у административного права нет, то встает вопрос о месте административного права. Большой объем нормативных актов, регулирующих отношения, не связанные с равноправием сторон или совершением уголовных преступлений. По какому принципу разграничиваются отрасли права. См. ст. 2 ч. 3 ГК РФ. Административное право не кодифицировано, только точечное регулирование.

Гражданское и административное право

Гражданское законодательство не применятся к отношениям, основанных на отношения власти-подчинения, даже если это имущественные отношения.

1. Надо обращать внимание, имеет место согласие двух сторон или нет. Если одна сторона – это административное право. Это могут быть не только властные субъекты, могут быть гражданин или организация.

2. Надо обращать внимание, могут ли стороны договариваться о правах и обязанностях. Если права и обязанности установлены, то это административное право.

3. Участниками гражданско-правовых отношений могут быть государственные органы, но как только они вступают в отношения, на них распространяется режим равноправия. Ст. 125 ГК. Поэтому надо смотреть, в какой роли выступает государство.

Трудовое и административное право – будет рассмотрено позже.

Конституционное и административное право

Конституционным правом регулируется порядок организации органов государственной власти, но функционирование этих органов власти регулируется другими ветвями власти. Судебно-гражданский процесс и уголовный процесс, исполнительная власть – административное право. Конституционное право – стороной является государство; административное право – либо государственный орган, либо должностные лица.

Административное и уголовное право

Соприкосновения:

1. соотношение уголовных преступлений и административных правонарушений;

2. в части установления уголовной ответственности гос. служащих и должностных лиц.

Административное и финансовое (налоговое, бюджетное) право

Две точки зрения:

1. это самостоятельные отрасли;

2. финансовое право является подотраслью административного права.

В Германии финансовое право как особенная часть административного права. У нас рассматриваются как самостоятельные отрасли, хотя по методу является подотраслью.

Модели системы административного права

Классическая модель системы административного права принадлежит Елистратову – выделение в административном праве общей и особенной части. Общая часть включает в себя основные понятия административного права, формы и методы административной деятельности, административная ответственность, способы обеспечения законности. Особенная часть включает в себя государственное управление в отдельных сферах деятельности государства: административно-политическое, социально-культурное и т. д.

В последнее время стали выделять административно-процессуальную часть.

Некоторые ученые пытались распространить систему немецких ученых: рассматривать как общую часть и как подотрасли (строительное, образовательное, налоговое, бюджетное право) (специальную часть).

Административное право делится на управленческое и полицейское право (Бельский). Есть принудительная деятельность государства и предоставляющая деятельность государства.

В зависимости от того, какая модель будет воспринята, таким и будет кодифицировка административного кодекса.

Понятие государственного управления

Дискуссионный вопрос.

Публичное управление делится на государственное и муниципальное управление. Муниципальное управление – может ли включаться в предмет административного права? Позиция кафедры: государственная власть и местное самоуправление – отграничены. Местное самоуправление не зависимо от государственной власти. При сосуществовании муниципального управления органы местного управления самостоятельны.

В предмет административного права не включается муниципальное право. Но это не значит, что органы местного самоуправления не могут быть участниками государственных отношений. Государственное управление может осуществляться органами местного самоуправления, если это будет делегировано полномочиями.

Но эта позиция разделяется не всеми. Обычно это ученые, которые начали свою деятельность с советских времен.

Понятие и признаки административно-правовых отношений

Это отношения, складывающиеся в процессе реализации государственных органов исполнительно-распорядительных полномочий.

Содержание – права и обязанности.

Состав участников – всегда должен быть публичный субъект. Но возможны ситуации, когда публичный субъект делегирует свои полномочия коммерческой организации. Если властный субъект определяет отношения между коммерческой организацией и гражданином, то они будут административно-правовыми отношениями.

Коммерческие организации в государстве – напр., негосударственные образовательные учреждения. Аутсорсинг – передача на внешнее исполнение каких-либо функций. Чаще всего, техническое исполнение. Напр., штрафстоянки – государство передает властные полномочия, штрафстоянки – техническое исполнение. Нет гражданско-правовых отношений, нет добровольности.

Административно-правовые отношения не требуют согласия другой стороны.

Коммерческая организация может по аутсорсингу осуществить государственные полномочия, а может дополнительные (своей частной деятельностью). Государство будет контролировать только ту часть, которая связана с государственным управлением.

Курашвили: есть отношения субординационные и _____________________ - обращение от невластного субъекта к властному субъекту.

Права и обязанности гражданина могут защищаться как в судебном, так и несудебном порядке. С 1993 г. можно обратиться в суд за защитой, но можно и вне судебном порядке.

Это особенности внешний отношений.

Возможны отношения между властными субъектами. Две точки зрения:

1. любые отношения между государственными органами – административно-правовые отношения;

2. административно-правовыми являются отношения только в рамках подчиненности выше и нижестоящего; а равновеликие и разновеликие – конституционно-правовые отношения.

Традиционной считается первая точка зрения.

Самый дискуссионный вопрос – административно-правовые отношения между гражданами и организациями. Петров доказывал, что могут быть отношения между гражданами. Один гражданин может обратиться к другому, чтобы он прекратил шуметь после 11 час. вечера. Но чтобы это исполнилось, надо подключать к этому властных субъектов и тогда это будут отношения между гражданином и властным субъектом.

Между гражданами не могут быть административно-правовых отношений.

Виды административно-правовых отношений:

1. по целям преследования:

а) регулятивные;

б) правоохранительные.

2. по составу участников:

а) между властным субъектом и властным субъектом;

б) между властным субъектом и частным субъектом;

в) между частным субъектом, которому делегированы государственные полномочия и частным субъектом;

г) между органом местного самоуправления в рамках делегированных полномочий и частным субъектом.

3. по характеру воздействия:

а) принудительные;

б) предоставляющие.

Основания возникновения:

Сложный юридический состав:

- материально-правовое основание – наступление событий или совершение действий;

- формально-правовое основание – наличие нормы права, связывающей с этим событием или осуществлением действий.

Тесно переплетаются административные правоотношения и гражданские правоотношения. Во многих случаях административные правоотношения являются предпосылкой для возникновения гражданских правоотношений. Или наоборот. Напр., частные правоотношения – покупка автомобиля (гражданские правоотношения), но сначала надо его зарегистрировать (административные правоотношения).

Субъектный состав

Одна особенность: разный уровень административных правоотношений: гражданин и государственный служащий; гражданин или организация и орган. В административном праве не разработана теория представительства. Содержание административно-правовых отношений (права и обязанности). Для властных субъектов его права являются одновременного обязанностями. Для граждан – право может быть обязанностью. Напр., есть право получения лицензии, но не получил, значит, не может осуществлять деятельность. Содержание заранее нормативно предписано; сторонами не меняется. Исключением является административный договор.

Механизм административно-правового регулирования

Метод – императивный.

Нормами административного права исчерпывающим образом должны определяться пределы и основания деятельности публичных субъектов.

Не может быть возложена обязанность на гражданина, если это не прописано в федеральном законодательстве. При административно-правовом регулировании исчерпывающим образом должна прописываться компетенция властных субъектов.

Не допускается аналогия норм административного права.

Нормы и принципы административного права

Нормы административного права – это правила поведения, установленные государством при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности.

Классификация норм административного права:

- материальные;

- процессуальные.

Структура нормы - стандартная, но в зависимости от института. Напр., институт государственной службы – гипотеза и диспозиция, санкция не указана.

Кодифицирован только институт административной ответственности, есть которые регулируются подзаконными нормативными актами. Основные институты регулируются на уровне федеральных законов.

Специфика административного права – многоуровневое, и субъекты федерации, и на местном уровне в рамках делегированных полномочий.

Жесткая иерархия норм – от федеральных законов до актов государственных учреждений.

Источники:

1. нормативно-правовые акты во всей иерархии;

2. нормы международного права (напр., 2-стороннее соглашение между Украиной и Россией по поводу увеличения срока регистрации граждан);

3. судебный прецедент – спорный вопрос. Есть решения, которые принимаются конституционным судом, прекращение нормы во времени. Нормы конституционного суда могут быть источниками. Все остальные суды – под вопросом.

Обычай делового оборота – в административном праве такого нет.

Дата добавления: 2014-01-04