Тема 3. Система и структура органов исполнительной власти

Конституция упоминает об органах исполнительной власти, но отдельной главы нет. Есть только порядок формирования и иные полномочия.

Две теории относительно исполнительной власти:

1. исполнительная власть предоставляется только высшему органу – т. е. правительству, а все остальные – органы государственного управления (которые учреждаются правительством) – классическая немецкая теория;

2. в Конституции содержаться нормы об органах исполнительной власти и о системе органов исполнительной власти, несмотря на то, что глава посвящена только правительству.

Единый уровень – в отношении ведения федерации и субъектов федерации. Только в отношении органов субъектов федерации – часть вопросов, относящихся к исключительному ведению субъектов федерации.

Федеральный уровень. Уровень субъектов федерации.

- предметы ведения субъекта федерации (субъекты федерации не подотчетны перед федерацией).

Система включает по их функциональным вопросам назначению, а структура органов исполнительной власти предполагает деление в рамках каждого вида. Система на федеральном уровне – министерство, служба, агентство.

В литературе несколько способов построения системы – линейная или функциональная подчиненность. Отличие линейной от функциональной подчиненности:

Линейная – вышестоящий может давать указания нижестоящему в одностороннем порядке. Вышестоящий имеет право отменить решение нижестоящего и контролировать его деятельность. Вышестоящий может давать указания по всем вопросам деятельности нижестоящего органа.

Функциональная – юридически независимые друг от друга субъекты взаимодействуют. Органы взаимодействуют при реализации одной из управленческих функций. Один субъект должен предоставлять отчетность. Это в силу этого закона, устанавливается НПА, издаваемым совсем другим субъектом. Напр., подача декларации о доходах – функциональное подчинение.

В рамках исполнительной власти используется как линейная, так и функциональная система.

Еще одна форма взаимоотношений – координационные отношения. Координационные отношения предполагают, что субъекты взаимодействуют не в одностороннем порядке, а обязанность взаимодействовать предусмотрена НПА, вступают в отношения не в одностороннем порядке, а многостороннем.

Как правило, координационные отношения возникают между одноуровневыми субъектами или равностатусными.

Президент возглавляет правительство – высший орган исполнительной власти. В подчинении министерства федерации, федеральные службы, федеральные агентства. В свою очередь, в подчинении министерств федеральные службы и федеральные агентства. Президент также может влиять на федеральные министерства, агентства, службы. У правительства – отношения линейной ответственности.

27.01.1999 – постановление Конституционного Суда – Президент утверждает и систему, и структуру органов исполнительной власти.

Нормативная основа – Конституция РФ, ФКЗ «О правительстве РФ» от 17.12.1997 г., Указ Президента РФ от 09.03.04 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Это основные акты, которые определяют систему структуры.

На уровне федерации – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ.

Согласно теории органы исполнительной власти подразделяются на:

1. органы общей компетенции – это органы, которые могут решать все вопросы государственного управления на своем уровне. Федеральные – правительство, субъекта – высшие органы исполнительной власти субъекта федерации.

2. отраслевые и межотраслевые органы. Отраслевые органы исполнительной власти осуществляют полномочия в определенной сфере народного хозяйства. Межотраслевые органы выполняют какую-то сквозную функцию в управлении, напр., статистическая функция – осуществляется применительно ко всем отраслям народного хозяйства. Или осуществление пожарного надзора.

В свое время отнесение к отраслевым и межотраслевым органам было критерием отнесения, в 2004 г. – новый критерий.

Федеральная служба – контрольно-надзорная служба – не только за гражданами, но и за предприятиями, органами местного самоуправления, а также выдача разрешений и лицензий, регистрация законов, документов прав объектов.

Федеральные агентства – осуществляют функцию по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг.

Федеральные службы – межотраслевая компетенция.

Министерства – не все отраслевые, как отраслевые, так и межотраслевые органы.

федеральные министерства федеральные службы федеральные агентства

(руководители назначаются правительством и все задания от пра-ва)

Министерство финансов – ФНС. Есть министерства, где только в подчинении федеральные службы, есть, где федеральные службы и федеральные агентства. Есть, которые входят в подчинение, но руководство осуществляет только президент.

федеральное министерство федеральная служба федеральное агентство

Администрация президента – на правах федерального агентства.

Правительство в отношении всех этих органов – координирующие полномочия.

Каждый имеет свою систему органов. В соответствии с конституцией, но она должна соответствовать основным принципам.

далее каждый по своему строит. В СПб – разнообразно: и палаты, и ________________________. Губернатор – высшее должностное лицо, которое возглавляет высший орган исполнительной власти.

Система органов исполнительной власти субъектов федерации. Президент сюда не включается, т. к. юридически не относится, хотя фактически и руководит.

Административно-правовой статус правительства РФ

Правительство РФ

Правительство СПб

высший орган исполнительной власти РФ общей компетенции, который является коллегиальным. Коллегиальность – решения правительства принимаются коллегиальным составом. Состав: - председатель правительства - заместитель председателя правительства - федеральные министры (!!!!федеральные службы и федеральные агентства не входят!!!!) Кандидатуру председателя предлагает Гос. Дума, после получения согласия президент назначает. После назначения председатель предоставляет список сотрудников, которых утверждает Президент. Прекращение полномочий: 1. правительство может подать в отставку, которая принимается президентом; 2. в случае истечения срока исполнения обязанностей президента или его сложения полномочий правительство обязано уйти в отставку. 3. правительству выражается недоверие представитель-ным органом и президент может отправить правительство в отставку. Порядок работы правительства: правительство работает в форме заседаний. Заседания проводятся не реже одного раза в месяц. Решения принимаются только членами правительства, но присутствовать могут и другие должностные лица. Председательствует председатель, но может и Президент, тогда в голосовании не участвует. Заседания открытые, но могут быть и закрытые. Еще одна форма принятия – принятие президиумом. Президиум создается для решения оперативных вопросов и включает только те министерства, кого посчитает нужным премьер-министр. Список вопросов – ст. 128 ФКЗ (утверждение положений о ф. министерства и других федеральных органов) и т. п. Любое решение может быть отменено на заседании. Решения в форме – распоряжений, постановлений. Только постановления могут носить нормативный характер, а распоряжения – это не нормативные акты правительства. Порядок деятельности – в регламенте правительства. Акты правительства все подписываются представителем правительства. Взаимодействие правительства с Президентом и иным государственным органом. Президент может быть председателем; имеет в подчинении ряд федеральных органов, может отменять постановления и распоряжаться в случае противоречия конституции, законам и указам Президента; если президент не может исполнять обязанности, то их исполнит председатель правительства. Президент участвует в процедуре отставки или сложения полномочий правительства с представительным органом – Федеральным Собранием. Председатели каждой из палат могу присутствовать, депутаты могут направлять запросы, члены правительства обязаны приходить на заседания федерального собрания в случае их приглашения, в случае необходимости присутствия должны указать причину и кто вместо них приедет. Бюджет – см. бюджетный кодекс. Правительство и органы государственной власти субъекта федерации Правительство координирует их деятельность, с другой стороны, по предметам совместного ведения наделяются контрольными полномочиями в осуществлении. Правительство в пределах своих полномочий разрешает споры между федеральным органом субъекта федерации и органом исполнительной власти субъекта федерации. Правительство может отменить любой нормативный правовой акт, которые принимаются федеральным собранием (?) и федеральным министерством; осуществляет контроль за их деятельностью. Деятельность правительства обеспечивается аппаратом правительства. Аппарат – государственный орган. Имеют обеспечительный характер деятельности.

ФЗ № 184 «Об общих принципах…». Система органов исполнительной власти возглавляется высшим органом исполнительной власти, а высший орган исполнительной власти возглавляет высшее должностное лицо. Порядок назначения – ст. 18. Кандидатура – предлагается президенту. Указ президента о том, как предлагать кандидатуру. В случае двухкратного отклонения кандидатуры законодательный орган распускается, а президент назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица. Срок наделения полномочиями – не более 5 лет. Существенное полномочие – формирование высших органов исполнительной власти, должно быть в соответствии с Уставом субъекта или конституции. Законодательный орган наделяет полномочиями. Прекращение полномочий: досрочно может прекратить президент (исключительный вариант) в связи с утратой доверия президента. Если недоверие законодательного органа, то решение остается за президентом. В структуру органов исполнительной власти должно утверждать высшее должностное лицо субъекта федерации. В СПб – перечень…. Постановление губернатора от 05.11.03 N 08 «Правительство СПб – высший орган исполнительной власти». Правительство входит в систему органов!!!! Коллективный орган общей компетенции. Есть только в СПб – администрация губернатора СПб. Комитет – органы отраслевой компетенции (по градостроительству, жилищный и т. п.). Комитет СПБ и области - ….огородничества… - обслуживает два субъекта федерации. Администрации района – орган гос. власти СПб, относится к исполнительной ветви. Правительство СПб закон СПб от 30.10.03 N 64287. Правительство – высший орган исполнительной власти, общей компетенции, коллегиальный орган. Состав: - губернатор – высшее должностное лицо; - вице-губернатор – одновременно руководитель администрации губернатора; - а также иные вице-губернаторы, не возглавляющие конкретного органа; - руководители исполнительного органа государственной власти; но общее количество не может превышать 15 человек, значит 7 руководителей. Всего 62 руководителя, но только 7 могут входить в правительство. Правительство сформировано, когда назначены вице-губернаторы. Заседания проводятся 2 раза в месяц, все решения принимаются только на заседании. У председательствующего на заседании есть право решающего голоса. Правительство принимает постановления и распоряжения. Правительство может отменить правовые акты любого исполнительного органа субъекта федерации или приостановить их действие. Прекращение полномочий связано с уходом в отставку высшего должностного лица. Иных оснований нет.

Федеральные министерства – это органы, созданные для выработки государственной политики и принятия нормативных правовых актов. Федеральные министерства являются единоначальными органами, т. е. возглавляет их министр. Они не должны заниматься функциями государственного контроля и надзора, оказания услуг и не обладают правом управлять имуществом. МЧС по указу президента это имеют, но это единственное министерство.

В ведении могут быть федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство дает поручения и контролирует их исполнение. Поручение может быть в виде нормативных актов, может быть в виде индивидуальных актов.

Федеральное министерство может отменить решения федерального агентства или федеральной службы, если иной порядок не установлен федеральным законом.

Федеральный министр назначает и освобождает руководителей федеральных служб и агентств (за исключением тех, которые подчиняются непосредственно президенту).

Федеральное министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. Координация от руководства практически ни чем не отличается. Внебюджетные фонды были включены в систему органов исполнительной власти через указ президента.

Есть федеральные министерства (МЧС и МИД), у которых нет ни служб, ни агентств.

Создаются для осуществления контрольно-надзорной функции. Порядок принятия решений – единоначальный орган, но может быть коллегиальный орган. Федеральные службы имеют и иные специальные функции – в области защиты государственной безопасности. Это орган межотраслевой. Напр., ФНС - может проверять всех.

Управляют государственным имуществом и оказывают государственные услуги. По общему правилу, не могут издавать нормативный правовой акт. Указ президента допускает создание федерального агентства в качестве коллегиального органа.

Создаются в Москве. Может быть учрежден территориальным органом на определенной территории (как филиал юридического лица в ГК). Нормативного определения территориального органа нет. Постановление правительства 19.01.05 N 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Во многом дублирует указ президента о системе и структуре, но в 5 разделе содержатся сведения о территориальных органах.

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти – государственный орган, находящийся в подчинении федеральному органу, который его учредил. Ст. 78 К – см. закон о правительстве – см. о создании территориального органа правительства. Такое было в Чечне.

Могут создаваться в качестве окружных, межрегиональных, межрайонных, городских или районных органов. Каждый федеральный орган определяет, каков вид территориального органа и какова будет схема их размещения. Схема утверждается правительством. Устанавливается соподчиненность территориальных органов, зависит от компетенции федерального органа. Каждая схема утверждается отдельно, после ее утверждения на заседании правительства уже в соответствии с этой схемой создаются территориальные органы. Уже вышестоящий орган определяет фонд оплаты труда, предельную численность работников и издается постановление о создании территориального органа. Руководитель федерального органа утверждает положение о федеральном органе.

Назначение руководителей – назначаются федеральными министрами.

Территориальный орган не может осуществлять функции нормотворчества, не имеют права.

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет контроль и надзор за органами исполнительной власти субъекта федерации, в части переданных им полномочий от федеральных органов.

Органы двойного подчинения – отчитываются перед местными властями и перед центральными органами – в настоящее время только в части переданных полномочий.

Не допускается наделение полномочиями государственных органов гос. учреждений или иных организаций.

Все территориальные органы должны финансироваться только из федерального бюджета.

Структурное подразделение осуществляет одну из функцией, территориальные органы – все полномочия на определенной территории.

Противоречит уставному суду. Постановление Правительства СПб от 18.11.03 N 43 «Об администрации губернатора СПб». Создается в целях обеспечения деятельности губернатора и правительства. Полномочия администрации – подмена компетенции губернатора и правительства. Вице-губернатор согласовывает кандидатуру (см. закон)… Осуществляет контроль за исполнением другими органами распоряжений губернатора и правительства.

В СПб внутриорганизационная деятельность выведена на уровень самостоятельного органа исполнительной власти.

Администрации районов – Постановление Правительства СПб от 23.12.03 N 128.

АР являются исполнительными органами государственной власти СПБ, проводят государственную политику СПб и осуществляют государственное управление на территории района СПб.

Формируется и возглавляется Правительством СПб.

Структура: входят подразделения, осуществляющие государственное управление в отдельных сферах на территории района, т. е. в СПб – не создание самостоятельного органа, а в рамках АР каждый из комитетов выделяет подразделение. Двойное подчинение. Схема действует с начала 1990 гг.

Возглавляет глава, который назначается правительством, но представляет на назначение вице-губернатор, руководитель администрации губернатора.

В других субъектах федерации – это органы местного самоуправления.

У нас – муниципальные – местные органы самоуправления.

Структура органа исполнительной власти – внутр., см. типовой регламент организации органов исполнительной власти.