Юридичні, соціальні та економічні передумови земельної реформи в Україні

На сьогоднішньому етапі реформування аграрного сектору України велике значення має дослідження процесу перетворення аграрних і земельних відносин в Україні, починаючи з 1990 р., коли після розпаду Радянського Союзу сільське господарство України опинилося один на один зі світовим сільськогосподарським виробництвом, з яким воно неспроможне було конкурувати. Тому в цей період назріла необхідність земельної реформи в Україні у сфері аграрного виробництва, в результаті якої радикально повинні були змінитися відносини власності на землю шляхом ліквідації монополії держави на землю і її перерозподілу з передачею у власність тим, хто на ній працює. У зв’язку з цим майже всі сільськогосподарські угіддя України, які були виключною власністю держави, передані у власність селянам.

Цей процес був досить нелегким і тривав більше 10 років. Він здійснювався поетапно, враховуючи економічну ситуацію, яка склалася в сільському господарстві. Незважаючи на те, що Україна належить до країн з найкращими у світі ґрунтами, завдяки чому вона колись вважалася житницею Європи, протягом 90-х років ХХ століття стан її сільського господарства погіршився. Площа сільськогосподарських угідь зменшувалася, врожаї падали, парк застарілої техніки не поновлювався, кредити господарствам були недоступні, а більшість с/г підприємств переживали глибоку фінансову кризу.

Така ситуація склалася внаслідок більш як піввікового існування радгоспів і колгоспів, які залишились у спадщину від радянської системи та функціонували на ідеологічних, а не господарських засадах.

Ці господарства були занадто великими для управління, і від їх керівників вимагалося виробляти продукцію згідно з встановленим держаним планом без врахування виробничих витрат. Не існувало системи матеріального заохочення виробництва продукції високої якості. У працівників не було зацікавленості у результатах своєї праці через відсутність матеріального стимулювання. Система функціонувала за допомогою державних субсидій.

Саме тому, починаючи з 1990 р. в Україні розпочалася робота з реформування земельних і аграрних відносин. Організація робіт із земельної реформи здійснювалася Державним комітетом України у справах земельних ресурсів, Республіканським комітетом Автономної Республіки Крим у справах земельних ресурсів і єдиного кадастру, обласними, Київським та Севастопольським міськими управліннями, районними відділами земельних ресурсів. Для проведення земельної реформи була створена відповідна правова база.

Аналіз мети і основних завдань земельної реформи, а також результатів її проведення в сільському господарстві України дає підстави прийти до висновку, що інститут права землеволодіння виявився неефективним при започаткуванні земельної реформи.

Як відомо, одночасно з прийняттям Верховною Радою УРСР 18.12.1990 р. Земельного кодексу УРСР була прийнята і Постанова «Про земельну реформу», відповідно до якої всі землі нашої країни були оголошені об‘єктом цієї реформи. Оскільки Кодекс і Постанова набули чинності 15.03.1991 р., то початком земельної реформи прийнято вважати саме цю дату. Пізніше, 30.01.1992 р. було прийнято ЗУ: «Про форми власності на землю» та «Про колективне сільськогосподарське підприємство» 14.02.1992 р. Саме з цими законами та Земельним кодексом України від 13.03.1992 р. пов’язане введення в правове поле України колективної та приватної власності на землю.

У Постанові зазначалось, що основне завдання земельної реформи полягало у перерозподілі земель з одночасним наданням їх у довічне успадковуване володіння громадянам та в постійне володіння колгоспам, радгоспам, іншим підприємствам, установам і організаціям, а також у користування з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання і охорони землі.

Як вірно відзначив П.Ф. Кулинич [51, с. 66], фактично «реформаторський» потенціал постанови «Про земельну реформу» зводився «до нагадування» місцевим радам про необхідність реалізації наданих їм прав та покладених на них обов’язків в сфері регулювання земельних відносин, які вони отримали з прийняттям Земельного кодексу та інших правових актів. Таким чином, продовжує П.Ф. Кулинич, з юридичної точки зору справа здійснити земельну реформу на основі ЗК УРСР 1990 р. та постанови «Про земельну реформу» була, по суті, спробою реформування земельних відносин без реформування земельного законодавства. Адже всі основні інститути та принципові засади земельного законодавства, які сформувалися за роки радянської влади, починаючи від 1917 р., не зазнали кардинальних змін і були сприйняті законодавчими актами про землю 1990-1991 рр. Тому Постанову Верховної Ради УРСР «Про земельну реформу» можна вважати дорученням Кабінету Міністрів УРСР та органам місцевого самоврядування здійснити певні заходи у сфері використання земель, які власне і розглядалися як заходи щодо реформування земельних відносин. Про це переконливо свідчить, насамперед, перелік і зміст цих заходів. Так, дана Постанова вимагала: провести інвентаризацію земель усіх категорій; здійснити реєстрацію громадян, які бажають організувати фермерське господарство та отримати земельні ділянки для інших особистих потреб; провести облік і аналіз клопотань підприємств і організацій про надання їм земель для ведення підсобного сільського господарства, колективного садівництва й городництва; розглянути обґрунтування потреб підприємств та організацій у земельних ділянках; вирішити питання про припинення користування земельними ділянками, що використовувались не за цільовим призначенням чи з порушенням вимог законодавства, та про передачу їх до складу земель запасу для надання у першочерговому порядку громадянам для організації селянських (фермерських) господарств, ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва; розробити пропозиції про перерозподіл земель в установленому законом порядку та розглянути їх на засіданнях наступних депутатських комісій і сесіях рад народних депутатів.

Треба звернути увагу, що функції і повноваження органів місцевого самоврядування, які повинні були здійснити зазначені заходи, були визначені не Постановою як тимчасовим (надзвичайним) правовим актом, а ЗK УРСР 1990 р. як постійно діючим (регулярним) законодавчим актом. Аналіз законодавства про земельну реформу, що здійснювалася в Україні в 1990-х рр., дає підстави для висновку про те, що реформування земельних відносин за своїм правовим змістом було, перш за все, формою здійснення права державної власності на землю. Надаючи земельні ділянки у володіння або в користування, місцеві Ради всіх рівнів, будучи до 1996 р. органами державної влади, діяли у межах установленої для них у той період компетенції від імені власника, тобто від імені народу УРСР як його уповноважений представник. Такі повноваження в галузі земельних відносин держава делегувала виконкомам місцевих Рад Законом УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування» від 08.12.1990 р. і Земельним кодексом УРСР від 18.12.1990 р. У ст. 5 ЗК УРСР зазначалося, здійснення розпорядження землею покладається на Ради народних депутатів, що надавали земельні ділянки у володіння й у користування, а також вилучали їх у межах своєї компетенції. Конкретні повноваження сільських, селищних, міських, районних і обласних рад народних депутатів з цих питань були установлені статтями 9-13 ЗК УРСР 1990 р.

Найбільшими повноваженнями в сфері регулювання земельних відносин, у тому числі здійснення повноважень власника земель державної власності, відповідно до Кодексу, були наділені вищі органи державної влади і управління. Причому Верховна Рада УРСР не лише регулювала земельні відносини, але і вирішувала конкретні питання розпорядження земельною власністю, тобто здійснювала функції держави як власника земель. Відповідно до ст.18 ЗК УРСР 1990 р. вона надавала земельні ділянки за межами населених пунктів у тих випадках, коли для їх вилучення був встановлений особливий порядок. Так, за межами населених пунктів, крім випадку надання земель для будівництва об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням населення, лінійних об’єктів (ч. 2 і 5 ст. 31 ЗК УРСР 1990 р.), вилучення орних земель, земельних ділянок, зайнятих багаторічними насадженнями, для несільськогосподарських потреб, земель рекреаційного призначення, заказників (крім мисливських), курортів, а також лісів з особливим режимом лісокористування (лісопарки, міські ліси, лісопаркові частини земельних зон, протиерозійні ліси) для цілей, не пов’язаних із веденням лісового господарства, допускалось, як виняток, за рішенням Верховної Ради УРСР.

В окремих випадках, з метою збереження земель сільськогосподарського призначення, а також з метою запобігання нераціонального землекористування, недопущення самовільного будівництва за межами населених пунктів закон вимагав, щоб питання про вилучення земель для державних і суспільних потреб вирішував сам законодавець, тобто вищий орган законодавчої влади - Верховна Рада УРСР. Більше того, держава, як власник, більш жорстко охороняла особливо цінні продуктивні землі, а також землі, зайняті природними й історико-культурними об’єктами, що особливо охоронялися. У ст. 33 ЗК УРСР 1990 р. передбачався перелік земель, вилучення яких для державних і суспільних потреб взагалі не допускалося.

В умовах монополії права державної власності на землю, держава як єдиний суб’єкт права власності обмежувала компетенцію не тільки органів управління і місцевого самоврядування, але і законодавчого органу - Верховної Ради УРСР з питань розпорядження землею в частині вилучення її для державних і суспільних потреб. Вилучення особливо охоронюваних земель взагалі не допускалося. Жодний орган державної влади і управління, навіть законодавчий орган, не був наділений компетенцією для позитивного вирішення питання про вилучення особливо охоронних земель.

Ради народних депутатів у межах своєї компетенції вирішували питання про порядок використання тих чи інших земель, застосування до них встановленого законодавством правового режиму шляхом встановлення цільового призначення земельних ділянок. Їх правомочність щодо розпорядження державними землями зводилася до надання земельних ділянок у володіння і користування землею, а також вилучення земельних ділянок для державних і суспільних потреб.

На реалізацію заходів щодо земельної реформи був спрямований і Закон України «Про селянське (фермерське) господарство» від 20.12.1991 р. Закон встановлював передачу земельних ділянок громадянину України для ведення селянського (фермерського) господарства у довічне успадковуване володіння. Постановою Верховної Ради України «Про порядок введення в дію ЗУ «Про селянське (фермерське) господарство» від 20.12.1991 р. місцеві ради народних депутатів зобов’язані були до 20 січня 1992 року вилучити із земель колгоспів, радгоспів та інших сільськогосподарських підприємств і організацій диференційовано не менше 7-10% сільськогосподарських угідь і передати їх до земель запасу місцевих рад. Вилучені земельні ділянки призначались для надання їх громадянам для ведення селянських (фермерських) господарств.

Отже, у сфері сільського господарства земельна реформа в більшій мірі була спрямована на реформування організаційно-правових форм сільськогосподарського виробництва. Зокрема, вона була спрямована на руйнування монополії великих сільськогосподарських підприємств – колгоспів і радгоспів – у сфері товарного виробництва продовольчої та сировинної продукції, а також на створення конкурентного середовища у цій сфері суспільного виробництва. Іншими словами, земельна реформа як форма реалізації права державної власності на землю мала за мету формування зачатків багатоукладності в економіці сільського господарства країни. Як вірно відмічалося в літературі, з прийняттям і введенням у дію ЗК 1990 р. та постанови Верховної Ради УРСР «Про земельну реформу» була започаткована реалізація концепції плюралізму форм господарювання на землі як нової парадигми організації виробництва сільськогосподарської продукції у нашій країні [51, с. 69].

Однак, уже в 1991 р. спочатку академічні, а згодом і урядові кола нашої країни прийшли до висновку, що цілком обґрунтована концепція плюралізму форм господарювання на землю на практиці нездійснима, якщо вона не доповнюється, активізується концепцією плюралізму форм власності на землю. Саме тому 30.01.1992 р. Верховна Рада України прийняла ЗУ «Про форми власності на землю», яким запровадила три форми земельної власності, а саме: державну, колективну та приватну. А 13 березня того ж року була прийнята нова редакція Земельного кодексу України (ЗК 1992 р.), в якому зазначені форми власності на землю були конкретизовані.

Згідно ст. 4 Кодексу, державною власністю були оголошені всі землі України, за винятком земель, переданих у колективну і приватну власність. Отже, ЗК 1992 р., допустивши демонополізацію земельної власності, закріпив пріоритет права державної власності на землю. Суб’єктами права державної власності на землю виступали: Верховна Рада України - на землі загальнодержавної власності України; Верховна Рада Республіки Крим - на землі в межах території республіки, за винятком земель загальнодержавної власності; обласні, районні, міські, селищні, сільські Ради народних депутатів - на землі в межах їх територій, за винятком земель, що перебувають в загальнодержавній власності.

Разом з тим, ЗК 1992 р. визначив перелік земель державної власності, які не могли передаватись у колективну та приватну власність. До таких земель були віднесені: 1) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набережні, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та державної виконавчої влади; 2) землі гірничодобувної промисловості, єдиної енергетичної та космічної систем, транспорту, зв’язку, оборони; землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; землі лісового фонду, за винятком невеликих (до 5 гектарів) ділянок лісів, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств; землі водного фонду, за винятком невеликих (до 3 гектарів) ділянок водойм і боліт, що входять до складу угідь сільськогосподарських підприємств, селянських (фермерських) господарств; землі сільськогосподарських науково-дослідних установ і навчальних закладів та їх дослідних господарств, учбових господарств навчальних закладів, державних сортовипробувальних станцій і сортодільниць, елітно-насінницьких і насінницьких господарств, племінних заводів, племінних радгоспів і конезаводів, господарств по вирощуванню хмелю, ефіроолійних, лікарських рослин, фруктів і винограду.

Як бачимо, здійснюючи земельну реформу та такий її компонент як приватизація, держава визначила «критичну масу» земель, які не підлягали приватизації. По суті, з прийняттям ЗК 1992 р. приватизації підлягали лише землі сільськогосподарського призначення та земельні ділянки, які надавалися громадянам головним чином для задоволення особистих потреб. Приватизація несільськогосподарських земель, на яких могли здійснюватися різні види несільськогосподарської підприємницької діяльності, не допускалася.

Дата добавления: 2014-01-04