Правове забезпечення бюджетного процесу

Формою вираження бюджетно-правових норм є бюджетне законодавство (точніше, сукупність нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини) його обсяг, характер обумовлений специфікою фінансової, бюджетної діяльності та детально регламентований (ст.. 4 БКУ). До вичерпного переліку нормативно-правових актів віднесено:

1. Конституція України;

2. Бюджетний Кодекс України;

3. Закон України «Про Державний Бюджет»;

4. Закони України, які регламентують бюджетні відносини (та закони, що містять деякі норми, які регулюють бюджетну діяльність);

5. нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України щодо бюджету;

6. нормативно-правові акти органів виконавчої влади щодо бюджету;

7. рішення про місцевий бюджет;

8. рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування щодо бюджету.

Перелік розширеному тлумаченню не підлягає. Поняття бюджетне законодавство (за рішенням Конституційного Суду України № 12-рп/1998) має швидше юридично-технічне значення, ніж суто правове та використовується для зручності визначення сукупності нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини.

Основні принципи регулювання бюджетних відносин визначаються такими конституційними нормами: заборона проведення референдуму з питань бюджету (ст..74), повноваження верховної Ради України в галузі бюджетної діяльності (ст..85), законодавче регулювання бюджетної системи (ст..92, 95-98), повноваження Президента України в галузі бюджету (ст..106), повноваження Кабінету Міністрів України (ст..116), місцевих державних адміністрацій (ст..119), АРК (ст..138), органів місцевого самоврядування (ст..143) тощо.

Законом про Державний бюджет, що приймається щорічно, систематично зупиняється дія інших законів України щодо надання пільг, компенсацій, гарантій, котрі є складовою конституційного права громадян на соціальний захист та достатній рівень життя кожного (ст..46,48 Конституції України). Конституційний Суд України у своїх рішеннях (№ 6-рп/2007 від 09.07.2007р., № 10-рп/08 від 22.05.2008р.) зазначив, що Законом про бюджет не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України.

Закон про Державний бюджет, як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України – він стосується виключно встановлення доходів бюджету та видатків держави на загальносуспільні потреби.

Закон про Державний бюджет розглядається та затверджується за спеціальною процедурою, визначеною БКУ, Регламентом Верховної Ради України, яка узгоджена із загальною законодавчою процедурою в Україні

З формальної точки зору, Бюджет має статус Закону, але він не містить ніяких право положень та не створює правовідносин. Бюджет може виконувати свої функції тільки тоді, коли гарантується його обов’язковий характер. Для цього запроваджена система бюджетного (фінансового) контролю.

Бюджетним кодексом врегульовано механізм співвідношення норм міжнародних договорів і відповідних норм бюджетного законодавства. Конституційна норма закріплює надання Верховною Радою України в установлений законом строк згоди на обов’язковість міжнародних договорів (ст.. 85 Конституції), що є певним аналогом ратифікації. Міжнародні договори України є невідємною частиною її законодавства, відповідно до чого здійснюється коригування нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини. Так, розгляд законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету і відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, здійснюється за особливою процедурою (ст..27 БКУ). Кожен законопроект, що впливає на показники бюджету, внесений до ВРУ, повинен пройти відповідну експертизу (законопроект направляється до КМУ протягом 5 днів від внесення до ВРУ; КМУ у двотижневий термін подає до бюджетного комітету ВРУ експертний висновок, підготовлений Мінфіном за участю інших заінтересованих органів влади). Експертний висновок має містити інформацію щодо повноти та достовірності даних, викладених у фінансово-економічному обґрунтуванні, впливу законопроекту на показники бюджету (вартісний вимір), можливостей фінансового забезпечення у відповідному бюджетному періоді, відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, та пропозиції щодо його розгляду. Закони України, що впливають на показники бюджетуі приймаються після 15 липня, року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.

4. Бюджетні правовідносини та учасники бюджетного процесу.

Бюджетні правовідносини є різновидом фінансових правовідносин, що опосередковують періодичний процес мобілізації, розподілу й використання державних грошових фондів, їм притаманний владно-майновий характер (нерівність сторін; чітка субординація суб’єктів; виключна роль держави в переважанні її волі над волею інших суб’єктів). Бюджетні правовідносини проявляється:

• через регулювання руху грошових фондів (певного виду майнових відносин),
• через застосування примусових засобів, право на яке має держава,
• через примусове відчуженні частини майна (грошових коштів), накопичення їх через бюджетні доходи для потреб публічної влади,
• через нормативне регулювання, при якому відносини набувають державний захист та офіційний характер,
• через розмежування компетенції між носіями публічної влади.

Конституція України ст..92 визначає, що виключно законами встановлюються державний бюджет і бюджетна система, у ст..85 - бюджетні повноваження Верховної Ради України, у ст..106 - Президента України, у ст. 116 - Кабінету Міністрів України, у ст.118 - місцевих державних адміністрацій. У ст..143 визначено компетенцію органів місцевого самоврядування щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних утворень та контролю їх виконання. Відповідні конституційні норми деталізуються у спеціальних законах.

Об’єктом бюджетних правовідносин є те на що спрямовані дії їх учасників, тобто кошти, які акумулюються в державному та місцевих бюджетах, що обумовлено, в широкому значенні, розподілом валового внутрішнього продукту. Коло суб’єктів бюджетних правовідносин вужче ніж у інших видах фінансово-правових відносин. Суб’єкти бюджетних правовідносин приймають участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, складанні, розгляді та затвердженні бюджетів. В першу чергу суб’єктом бюджетних правовідносин виступає Україна - суверенна держава (ст.1 Конституції України) в особі державних органів (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада та Рада міністрів АРК, місцеві органи самоврядування та виконавчі органи.).

Учасниками бюджетного процесу є органи (державної влади та місцевого самоврядування), бюджетні установи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами та обовязками з управління бюджетними коштами.

Бюджетні повноваження учасників бюджетних правовідносин регулюються частково конституцією України, БКУ та іншими нормативно-правовими актами.

Розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважених на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобовязань та здійснення витрат бюджету. Залежно від рівня підпорядкованості розпорядників бюджетних коштів, обсягу наданих їм прав, відповідальності та покладених на них обовязків, а також залежно від структури управління міністерст, органів виконавчої влади розпорядники бюджетних коштів поділяються на:

- головні розпорядники бюджетних коштів – бюджетні установи в особі їх керівників, які отримують бюджетні повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

- розпорядники 2-го ступеня – бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на: отримання асигнувань; прийняття зобов’язань; здійснення виплат та виконання функцій установою; здійснення виплат та розподіл виділених асигнувань для переказу розпорядникам 3-го ступеня або одержувачам, що їм підпорядковані.

- розпорядники 3-го ступеня – бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на: отримання асигнувнь; прийняття зобов’язань;здійснення виплат на виконання функцій фінансової установи.

Бюджетне призначення — повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів цим Кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Розпис бюджету – документ, в якому встновлюється розподіл доходів, фінансування бюджету, повернення кредитів до бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за певними періодами року відповідно до бюджетної класифінації.

Бюджетне зобов’язання — будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

Бюджетне асигнування — повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету.

Рис. Розпорядники бюджетних коштів.

Головні розпорядники бюджетних коштів наділені широкими повноваженнями, що надаються їм для досягнення необхідних результатів у процесі здійснення своєї діяльності:

1. розробка плану діяльності відповідно до завдань, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;
2. складання проекту кошторису, бюджетного запиту, що містять пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів;
3. подання до Міністерства фінансів чи до місцевого фінансового органу бюджетного запиту та проекту кошторису;
4. отримання бюджетних призначень шляхом їх затвердження у Законі України «Про Державний Бюджет» чи Рішенні «Про Місцевий Бюджет»;
5. доведення до розпорядників нижчого рівня (або одержувачів) відомостей про обсяги асигнувань;
6. здійснення управління бюджетними асигнуваннями;
7. затвердження кошторису розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня;
8. здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками нижчого рівня та одержувачами і контролю за витрачання ними бюджетних коштів;
9. організація та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності;
10. аналіз ефективності використання бюджетних коштів та забезпечення доступності інформації про бюджет.

5. Теоретичні підходи до прийняття бюджетних рішень.

Теоретичні основи прийняття бюджетних рішень мають великий вплив на формування прозорої системи державного управління. Теорія суспільного вибору є окремим напрямом теорії раціональної поведінки, та досліджує взаємозалежності політичних та економічних явищ, з’ясовує принципи економічного регулювання розвитку з врахуванням політичних процесів у суспільстві. Основні питання, що розглядає теорія:

- використання державних фінансів;

- процес голосування та його вплив на державне управління;

- економічна діяльність уряду.

Суспільний вибір – процес прийняття владою рішень про використання державних видатків під впливом виборців. Громадянське суспільство – суспільство, всі відносини між членами якого регламентуються законом, а окремі його члени мають рівні права брати участь у розробці рішень що стосуються держави, їх власної долі, в т.ч. державних та місцевих органів влади шляхом голосування на референдумах та виборах.

Теорією суспільного вибору доведено, що в умовах представницької демократії (у громадянському суспільстві) в процесі прийняття законодавчих та політичних рішень кожен депутат виходить з власних переваг (в кращому випадку – з переваг власних виборців). Через державні фінанси здійснюється фінансування суспільних благ, тобто благ колективного користування, які мають поза ринковий характер (національна безпека, освіта, охорона здоров’я, забезпечення судочинства).

У громадянському суспільстві до основних функцій державних органів відносяться:

1. розподіл обмежених фінансових ресурсів між приватним та державним секторами;

2. фіскальна функція формування бюджетних ресурсів;

3. розподіл та перерозподіл бюджетних ресурсів в межах державного сектора економіки.

За теорією при прийнятті рішень завжди існує небезпека невиправданого збільшення видатків.

В Україні щороку при підготовці чергового Державного бюджету йде мова про збільшення його дохідної частини, при цьому основними аргументами є:

- виконання соціальних зобов’язань держави згідно із соціальними стандартами;

- фінансування соціальних програм вже передбачених чинним законодавством.

В окремих спеціальних законодавчих актах визначені норми щодо фінансування окремих потреб (соціальних зобов’язань держави):

- Закон України «Про оборону» - не менше 3% ВВП;

- Закон України «Про освіту» - 10% національного доходу;

- Закон України «Про охорону здоров’я» - 10% національного доходу;

- Закон України «Про наукову, науково-технічну діяльність» - 1,7% ВВП;

- Закон України «Про культуру» - 8% національного доходу;

- Закон України «Про пріоритети розвитку села» - 1% ВВП.

Головне правове призначення бюджету полягає у фінансовому забезпеченні виконання функцій публічної влади. Оскільки бюджет затверджується представницькими органами (радами), то у них виникає можливість здійснювати контроль за діями всіх органів влади, які отримують фінансування з бюджету. Реалізація цього призначення бюджету можлива повною мірою лише у випадку, коли представницький орган є справжнім органом державної влади, наділений правом затвердження бюджету, після чого останній набуває форму закону (норми, що обов’язкова до виконання).

Теоретичні аспекти проблематики прийняття бюджетних рішень мають великий вплив на формування прозорої системи державного фінансування розвитку національної економіки. Метою обговорення та затвердження закону про бюджет є встановлення згоди між Урядом та Верховною Радою з приводу необхідності і доцільності видатків, їх розміру в умовах визначених фінансових можливостей держави. При вирішенні питань фінансування суспільних благ виникають проблеми вибору благ, які мають надаватися державою, та визначення обсягу їх надання. У процесі прийняття колективних рішень щодо державних видатків шляхом голосування невідомими є альтернативи як зменшення певних видатків (збільшення інших видатків і яких саме, зниження податків або зменшення заборгованості), так і збільшення або зменшення бюджетних доходів. Внаслідок таких особливостей прийняття колективних рішень виникає можливість отримати вигоду з державних видатків, переклавши відповідні витрати на інших (у формі вищих податків або скорочення інших бюджетних видатків), при цьому може спостерігатися логролінг (ситуація, коли одна група депутатів голосує за законопроект іншої групи в обмін на якісь заохочення тощо). В умовах представницької демократії в процесі прийняття законодавчих та політичних рішень кожен депутат виходить з власних переваг (у кращому випадку з переваг своїх виборців), що доведено теорією суспільного вибору. Таким чином, особливості прийняття рішень, в тому числі бюджетних, в умовах представницької демократії завжди приховують в собі небезпеку невиправданого збільшення державних видатків (за визначенням Дж.Б’юкенена «загроза Левіафана»). Часто фінансовий дефіцит використовується політиками також як засіб купівлі голосів виборців, оскільки зростання державних видатків, враховуючи непопулярність зростання податків, стає найважливішим інструментом отримання політичної підтримки. За результатами ряду досліджень щодо прийняття бюджетних рішень зроблено висновок: коли б бюджет формувався в умовах прямої демократії, тобто попит на суспільні блага визначався динамікою чисельності населення, доходами усередненого виборця, його попитом на послуги держави, то зростання державних витрат було б нижчим ніж насправді. Таким чином, зростання фактичних державних витрат, в тому числі бюджетних видатків, дефіциту, пояснюється правилами прийняття політичних рішень.

До необхідних норм та правил прийняття рішень щодо державних видатків, що сформовані під впливом норм та правил суспільного життя, належать:

• пряме обмеження бюджетних видатків (наприклад, обмеження темпів зростання бюджету, співставлення темпів зростання державного бюджету та ВВП тощо),
• встановлення процедурних обмежень при прийнятті бюджетних рішень (рішення щодо внесення змін до бюджету, збільшення видатків, державної заборгованості) мають прийматися більшістю голосів у дві третини депутатів,
• встановлення структурних обмежень (законодавчі акти, що призводять до збільшення державних видатків (підвищення середньої заробітної плати в державному секторі, збільшення пенсій, додаткові соціальні гарантії) мають прийматися тільки за наявності в розпорядженні держави відповідних доходів),
• оцінка фіскальних ризиків (завищення прогнозних значень ВВП через переоцінку реальних темпів економічного розвитку призводить до завищення номінальних бюджетних доходів та прийняття рішень про збільшення видатків),
• застосування програмного методу планування видатків, що унеможливлює безконтрольне збільшення видатків протягом строку дії бюджетної програми,
• обов’язковість виконання бюджетних рішень (виконання функцій бюджетом може відбуватися виключно за умови гарантування його обов’язкового характеру).

На якість прийняття бюджетних рішень впливає наявність необхідної інформації та стимулів, які сприяють її перетворенню в необхідні рішення, а також ступінь прозорості управлінських дій в бюджетній, податковій сферах.

Згідно до стандартних умов Міжнародного валютного фонду необхідними передумовами прозорості та сталого стану державних фінансів є:

• прозорість процесів підготовки проекту бюджету, його виконання та звітності,
• доступність інформації про минулу, поточну, прогнозовану на майбутнє діяльність уряду,
• чіткість механізмів координації, регулювання бюджетної діяльності, відносин між органами державного управління та національною економікою,
• забезпечення гарантій якості бюджетно-податкової інформації, її незалежного контролю.

Дата добавления: 2014-01-04