Студопедия

КАТЕГОРИИ:


Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748)

Розмежування компетенції правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією

Теорія управління свідчить, що моделювання дозволяє дослідити істотні властивості, структуру досліджуваного об’єкту, з’ясувати взаємовідносини між її елементами [124, c.135]. Даючи наближений опис того чи іншого явища, моделювання дозволяє з’ясувати саме ті його властивості, які в подальшому можуть бути перенесені у реальність.

Моделювання системи взаємодії правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією пов’язане з вирішенням наступних завдань: проведенням аналізу та систематизацією даних про стан взаємодії у цій сфері; описом типових ознак такої взаємодії з урахуванням міжнародного досвіду; виділенням тих характеристик, які можуть бути впроваджені у національну систему взаємозв’язків суб’єктів боротьби з корупцією; встановленням співвідношення між бажаними ознаками моделі та можливостями щодо їх перенесення у реальну діяльність правоохоронних органів; виявленням перспектив розвитку зазначеної системи взаємодії.

Для виявлення закономірностей, які б дозволили зробити висновок про специфіку взаємодії правоохоронних органів у галузі, що розглядається, та вироблення найбільш ефективного способу організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією пропонується проаналізувати досвід антикорупційної діяльності таких країн, як Білорусь, Бельгія, Болгарія, Гонконг, Ізраїль, Індія, Іспанія, Італія, Казахстан, Канада, Китай, Литва, Молдова, Нідерланди, Німеччина, Пакистан, Південно-Африканська Республіка, Польща, Португалія, Росія, Румунія, Сінгапур, Сполучені Штати Америки, Угорщина, Фінляндія, Франція, Чехія, Японія. Вибір саме цих країн був обумовлений рядом чинників. До них відносяться, по-перше, стан розвитку демократії у суспільстві, зокрема, у так званих країн “передової демократії” – Франція, США, Португалія, Нідерланди, Італія тощо; по-друге, низькі оцінки рівня корумпованості – Сінгапур, Канада, Нідерланди, США, Фінляндія, по-третє, специфіка організації взаємодії у галузі боротьби з корупцією – США, Гонконг, Сінгапур, Китай, Японія; по-четверте, особливості побудови правоохоронної системи у країнах з різною соціально-політичною структурою – Німеччина, Пакистан, ПАР, Індія; по-п’яте, приналежність до країн колишнього соціалістичного спрямування або до СРСР, що зумовлює подібність їх правоохоронних систем до української – Білорусь, Болгарія, Казахстан, Китай, Литва, Молдова, Росія, Угорщина тощо.

На підставі аналізу практики діяльності правоохоронних структур інших країн щодо боротьби з корупцією, нами було виділено два основних шляхи організації взаємодії у цій сфері [239, c.120]. Перший шлях пов’язаний зі створенням єдиного правоохоронного органу, який має усю повноту повноважень щодо боротьби з корупцією, а в деяких випадках наділяється надзвичайними повноваженнями. При цьому, модель організації взаємодії може носити назву “централізованої”. Для такої моделі властиві переважно горизонтальні координаційні зв’язки з іншими правоохоронним органами, оскільки антикорупційний орган є самостійним (центрального органу влади, переважно виконавчої, або ж створюється при голові держави, уряді чи парламенті) і виступає головним суб’єктом боротьби з корупцією.

Інший шлях передбачає розподіл функцій щодо боротьби з корупцією між різними правоохоронними органами, з подальшим визначенням одного з них як координатора антикорупційної діяльності. У цьому випадку модель організації взаємодії має назву “децентралізованої”. При такій моделі взаємодії виникає необхідність у створенні окремого координуючого центру для розробки та контролю за реалізацією антикорупційних програм і практичної організації боротьби з корупцією різними суб’єктами системи. Так, в Україні це Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України, який є державним органом, спеціально утвореним для здійснення координації діяльності всіх державних органів, на які відповідно до Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” покладено обов'язки вести цю боротьбу [69]. Координація заходів щодо виявлення, припинення та попередження корупції в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного підпорядкування відповідно до частини третьої статті 29 Закону України “Про прокуратуру” здійснюють прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст і районів, військові прокурори регіонів [211; 240].

У зв’язку з цим можливо виділити декілька видів організації системи правоохоронних органів у відношенні до реалізації функції щодо боротьби з корупцією.

Перший різновид таких систем передбачає включення функції боротьби з корупцією до компетенції органів, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю. У цьому випадку функція боротьби з корупцією виступає неосновною. Вона опосередковується тісним зв’язком цих явищ, їх спільними причинами існування та аналогічністю методів боротьби з ними. Така система характерна для більшості країн світу. Зокрема, боротьба з організованою злочинністю та корупцію здійснюється: 1) у Російській Федерації – спеціалізованими підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю Генеральної прокуратури, МВС, ФСБ; 2) у Республіці Білорусь – органами внутрішніх справ, державної безпеки і прокуратури, Комітетом державного контролю, державними податковим органами; 3) у Республіці Польща – Центральним слідчим бюро Головної Комендатури поліції, в структурі якого є слідчо-оперативний відділ для боротьби з економічними злочинами і корупцією; 4) в Угорщині – національною поліцією, прокуратурою, прикордонною охороною та службами безпеки; 5) у Литві – Службою розслідувань організованих злочинів Департаменту поліції при МВС Литви; 6) у ФРН – Федеральним відомством кримінальної поліції, яке входить до МВС; 7) в Італії – Дирекцією по боротьбі з мафією, яке також знаходиться в структурі МВС; 8) у Швеції – Поліцейською службою, що організаційно підпорядковується Міністерству юстиції Швеції; 9) у Південно-Африканській республіці – цільовими групами Поліцейської служби ПАР та підрозділами національної стратегічної розвідки; 10) в Румунії – Бригадою по боротьбі з оргзлочинністю і корупцією у складі МВС та міжвідомчою Службою по боротьбі з корупцією та відмиванням коштів; 11) у Болгарії – Національною службою “Боротьба з організованою злочинністю”; 12) в Узбекистані – Головним управлінням по боротьбі з корупцією, рекетом та тероризмом, Головне управління карного розшуку МВС, Прокуратурою, Міністерством юстиції та спеціальними підрозділами Служби Національної безпеки; 13) у Бельгії – Центральним Офісом по боротьбі з організованою злочинністю у сфері економіки та Центральним Офісом по боротьбі з корупцією; 14) у Франції – Радою оборони та Державним секретаріатом громадської безпеки МВС. Подібна ситуація склалася також і у Молдові, Японії, Естонії, Нідерландах, Фінляндії та Україні.

Що стосується нашої країни, то її віднесення до зазначеної вище категорії систем обумовлюється тим, що повноваження щодо боротьби з організованою злочинністю та корупцією покладаються на декілька спеціальних структур – підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, підрозділи СБУ України по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією, підрозділи податкової міліції, а також органи прокуратури, митні органи та деякі інші, для яких боротьба з корупцією хоча й визнана пріоритетним напрямом діяльності, але не є єдиним і основним.

Другий різновид систем базується на виділенні функції боротьби з корупцією як основної для правоохоронного органу. Зокрема, такі системи існують у Республіці Казахстан, де створено Державну комісію Республіки Казахстан по боротьбі з корупцією; у Республіці Корея, де створено спеціальний Антикорупційний комітет та комісію для боротьби з корупцією; у Франції створено Центральну службу по боротьбі з корупцією; в Ісламській Республіці Пакистан діють на центральному рівні Федеральне агентство розслідувань і на рівні провінцій – Антикорупційна організація; у Китаї – це спеціальна Рада, яка складається з представників п’яти відомств: Центральної комісії Комуністичної партії Китаю з перевірки дисципліни, Міністерство контролю, Ревізійного управління, організаційного відділу Центрального комітету Комуністичної партії Китаю та Міністерства кадрів. У Бєларусі Президент при Раді Безпеки Республіки Білорусь створив Міжвідомчу комісію по боротьбі зі злочинністю та наркоманією. У відповідності до Указу Президента Білорусі, до завдань цієї комісії у сфері боротьби з корупцією відносяться: визначення стратегії росту злочинності; підготовка пропозицій щодо удосконалення діяльності правоохоронних органів, визначення і координація першочергових напрямів науково-практичних досліджень з проблем боротьби з корупцією; координація розробки і реалізації державних програм у цій галузі; підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів, рішень Ради Безпеки Республіки Білорусь щодо посилення боротьбі з корупцією; розробка організаційно-правових заходів щодо контролю за виконанням законів Республіки Білорусь, інших нормативно-правових актів, рішень Ради Безпеки Республіки Білорусь, міжнародних договорів та угод з питань боротьбі зі злочинністю, корупцією та наркоманією [114].

У Республіці Польща в системі поліції створена спеціалізована самостійна структура по боротьбі з організованою злочинністю. На базі Бюро по боротьбі з організованою злочинністю та Бюро по боротьбі з наркотичною злочинністю в 2000 р. в структурі Головної Комендатури поліції було створено Центральне Бюро Розслідувань (ЦБР). ЦБР являє собою централізовану систему регіональних і міжрегіональних підрозділів зі статусом органів дізнання, до складу якої входять два управління та 18 міжрегіональних відділів. Основними завданнями бюро є боротьба: з організованою злочинністю, з економічною злочинністю і корупцією, з наркотичною злочинністю, з тероризмом та розкриттям злочинів, вчинених із використанням вибухових матеріалів.

Треба також звернути увагу на існування систем організації діяльності правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією, що передбачають поєднання вищеназваних компонентів. Так, боротьбу з організованою злочинністю і корупцією в Індії ведуть Центральне бюро розслідувань, Національна служба безпеки, а з проблемами, пов’язаними з боротьбою з корупцією – Центральна наглядова комісія, що має в системі державних органів Індії статус самостійної організації.

Другий приклад, на нашу думку, є свідченням досить вдалого поєднання більшості наявних способів організації системи боротьби з корупцією у державі. Це досвід США, де існує три різновиди структур по боротьбі з цим явищем. Так, до першої групи структур відносять органи, які підпорядковуються Міністерству юстиції США – Федеральне бюро розслідувань та Відділ кримінальних порушень, які виявляють та припиняють факти корупції поряд з виконанням своїх основних завдань. Друга група структур являє собою одну з форм взаємодії правоохоронних органів і має назву “ударні сили”, які діють під загальним керівництвом Міністерства юстиції США та в тісному контакті з правоохоронними органами штатів. Головне їх завдання полягає у виявленні груп організованої злочинності, а також пошук доказів злочинної діяльності учасників незаконного підприємництва. Для виконання поставлених завдань кожна ударна група має у своєму складі державних обвинувачів і оперативних співробітників ФБР, Адміністрації з питань застосування законів про наркотики, бюро внутрішніх доходів, служби еміграції і натуралізації, представників берегової охорони та митної служби США. Таким чином, кожний підрозділ володіє можливостями тих служб, співробітники яких входять до його складу. Ефективність діяльності таких федеральних формувань базується на об’єднанні зусиль найбільш досвідчених співробітників правозастосовницьких органів [241, с.350].

Виявилось, що “ударні сили” є оптимальною формою взаємодії цих відомств та інтеграції інформації, яка має значення для боротьби із злочинністю, передусім організованою. “Ударні сили” були створені в Брукліні, Буффало, Чикаго, Філадельфії та інших містах, що опинились під впливом злочинних синдикатів.

Третя структура є специфічною і являє собою незалежний юридичний механізм, який має назву “інститут незалежного прокурора”. Передбачається, що про будь-які випадки, пов'язані з визначеними у законодавчому порядку посадами виконавчого керівництва та кампанією з виборів президента, генеральний прокурор повинен повідомляти спеціальний суд, який потім призначає спеціального прокурора для розслідування справи та пред'явлення звинувачень, якщо це необхідно. Цей незалежний юрист повинен обиратись з осіб позаурядової служби і діяти без контролю з боку Генерального прокурора, але може запросити необмежені бюджетні кошти та будь-які ресурси уряду, включаючи послуги слідчих установ, які, як правило, перебувають під контролем Генерального прокурора [242]. Подібна інституція існує також і в Республіці Корея, де в рамках Антикорупційного комітету при Президентові було визначено два прокурори, які розслідуватимуть найгучніші справи у відношенні до членів уряду, відомих політичних діячів та бізнесменів. На відміну від статусу незалежного прокурора в США, законодавством Республіки Корея встановлено деякі обмеження його повноважень [243,c.24-30].

До органів, подібних незалежному прокурору в США, фахівці Світового банку відносять також: служби омбудсменів (уповноважених по розгляду скарг) та генеральних інспекторів (генеральні аторнеї). Наприклад, в африканських країнах розташованих нижче зони Сахари та у деяких інших регіонах превалювала модель “виконавчого” омбудсмену підзвітний голові уряду. Генеральними інспекторами є правомочні агенти, що здійснюють нагляд за шахрайством і корупцією у межах департаментів та управлінь, залежно від заснування та діяльності [244].

У світовій практиці боротьби з корупцією існує ще один вид структур, спеціально створених для боротьби з нею – це спеціалізовані комісії у Сінгапурі, Малайзії, Тайвані, Гонконзі та деяких інших країнах для боротьби з елітарною корупцією (корупцією вищих посадових осіб, транснаціональною корупцією, політичним протекціонізмом тощо). Так, Незалежна комісія з боротьби з корупцією у Гонконзі (Китай) і Агентство (комісія) по боротьбі з корупцією в Сінгапурі є інститутами, які успішно реалізують рішучі заходи проти глибоко укоріненої корупції. Їх основними перевагами перед іншими структурами є наявність широкого кола надзвичайних антикорупційних повноважень, політична, фінансова та функціональна незалежність та підпорядкованість сильному лідерові.

На нашу думку, досить показовим досвідом у боротьбі з системною корупцією є діяльність Незалежної комісії Гонконгу. Вона була створена з політичних причин – щоб переконати громадян у тому, що установа, незалежна від поліції і державної служби, більш ефективна, ніж існуюча система.

Діяльності Незалежної комісії по боротьбі з корупцією Гонконгу (далі НКБК) супроводжувалася рядом факторів. По-перше, це особливості соціального, політичного та економічного розвитку Гонконгу у післявоєнний період: перехід під протекторат Англії; зростання населення; міграційні процеси, економічна активність та пов‘язанні з нею проблеми, котрі властиві для регіонів зі сприятливим бізнесовим кліматом, привнесення традиційної для китайських емігрантів практики надання службовцям подарунків тощо. По-друге, це корупційна ситуація, яка склалася у Гонконзі на момент створення НКБК, що характеризувалася глибоким вкоріненням корупції у державний апарат та приватний сектор, набуттям нею організованих форм та толерантним відношенням населення до її проявів. По-третє, зростання корупції в лавах поліції та невизнання нею неспроможності подолати це явище як у середині своєї системи, так і у державі [239,c.124-125; 245, с.86; 246,c.93]

Характеризуючи роботу цієї незалежної антикорупційної структури ми встановили декілька етапів її реформістської діяльності, які можуть бути використані для покращення стану організації боротьби з корупцією в Україні. Перший етап пов‘язаний зі створенням моделі незалежної установи, яка б була здатна активно протидіяти корупції. Другий етап – створення необхідної матеріально-фінансової та ресурсної бази для діяльності НКБК. Третім етапом стало запровадження розробленої загальнодержавної антикорупційної стратегії у життя.

На наш погляд, до позитивного досвіду НКБК необхідно віднести, по-перше, виважену кадрову політику, яка полягала не лише у заміні корумпованих гонконгських офіцерів, а й у запроваджені особливостей проходження, припинення, обмежень та симулювання служби співробітників комісії; по-друге, підвищення рівня незалежності НКБК шляхом безпосереднього її підпорядкування Губернатору Гонконгу, покладення обов‘язку прийняття рішення щодо судового розслідування виключно Генеральним прокурором, створення незалежних консультативних комітетів та органів нагляду за діяльністю цієї структури і комісії по скаргам на дії співробітників НКБК; по-третє, поєднання репресивних заходів щодо правопорушників з профілактичними та антикорупційною пропагандою серед населення із залученням можливостей засобів масової інформації.

Так, профілактичні заходи базувалися на глобальному підході, який поєднував у собі врахування значної кількості політико-правових, психологічних та моральних чинників. У ході реалізації профілактичних заходів значну увагу було приділено освіті та формуванню належної підтримки громадськістю здійснюваних реформ. Зусилля НКБК були спрямовані на створення мас-медійного антикорупційного простору. Для формування атмосфери непримирення з фактами корупції використовувалися можливості телебачення (демонстрація документальних відеофільмів, телеінтерв’ю з співробітниками НКБК, інформування про діяльність НКБК у щоденних програмах новин тощо) і преси (репортажі судових процесів, інтерв‘ю, статистика, плакати інформаційні листки та ін.). Свою позитивну роль відіграли безпосередні контакти НКБК з лідерами місцевих громад, місцевого бізнесу, громадських і молодіжних організацій та публічні виступи в школах, університетах і громадських дискусіях.

Отже, позитивний досвід Гонконгу свідчить про те, що для успішної діяльності такої структури, як НКБК, необхідна політична воля, стабільне законодавство, послідовна стратегія, активна участь громадськості, розуміння потреби довгострокових антикорупційних заходів та залучення значних людських та фінансових ресурсів.

Саме, використання названих факторів може допомогти Україні корінним чином змінити ситуацію у галузі боротьби з корупцією. Проте, такі інституції як незалежний прокурор та спеціальні комісії (агентства) – засновані для того, щоб бути незалежними від існуючої структури влади і користуватися оперативною автономністю безпосередньо до самостійного визначення свого бюджету, утворюються дуже рідко. Вони пов'язані зі значними витратами як у фінансовому плані, так і у плані втрати престижу існуючими органами охорони правопорядку, і можуть мати суперечливий характер. Такі крайні заходи можуть бути необхідними для збереження упевненості громадськості в тому, що навіть найвищі рівні керівництва можуть бути підзвітними.

Досвід зазначених країн свідчить про те, що жорстка незалежна антикорупційна установа може бути могутнім знаряддям стільки, скільки вона репрезентує довгострокове зобов’язання, що викликає довіру і має механізм самоконтролю з тим щоб її можливості не були використані неналежним чином.

Говорячи про важливість і необхідність створення незалежного органу для боротьби з корупцією, фахівці одночасно констатують, що такі організації “…на жаль, частіше програють, ніж мають успіх” [247, с. 99]. Вивчення практики діяльності зазначених структур показує, що до основних причин їх невдач можна віднести: втрату довіри серед громадськості; уповільнення темпів наступу на корупцію, через зміну політичного керівництва; припинення підтримки вищого політичного та державного керівництва; спрямованість на боротьбу з корупцією у вищих щаблях влади, з одночасним зменшенням тиску на корупцією на нижчих рівнях; неналежний рівень комплектування агентств та їх матеріально-фінансового забезпечення.

Також, на нашу думку, до однієї з причин негараздів можна віднести ту обставину, що в окремих країнах посилення темпів боротьби з корупцією було викликане не внутрішнім переконання їх політичного керівництва, а тиском певних країн або міжнародних організацій. Тому вияв антикорупційної волі керівництва в них був продиктований прагненням отримати тимчасові дивіденди у вигляді фінансових кредитів чи політичного заступництва, а в деяких випадках і приватними мотивами. І, відповідно, з припиненням такого тиску, зупинялася підтримка антикорупційного органу.

Незалежно від того, чи передаються функції боротьби з корупцією незалежній установі або залишаються у рамках будь-якого відділу чи підрозділу, який входить в діючу структуру, необхідно розв'язати питання про виключний характер юрисдикції. Коли значені засоби виділяються виключно на боротьбу з корупцією, то існує спокуса зміцнення управління наділити орган, який використовує ці засоби, монопольним правом на всі розслідування, пов'язані з корупцією, крім того, перевантаження судів свідчить про користь виключної юрисдикції боротьби з корупцією навіть на рівні судових органів.

Необхідно зазначити про можливість виникнення певної здорової конкуренцію між правоохоронними органами, які діють у цій галузі. Завдання влади У цьому випадку буде полягати в тому, щоб допускати лише необхідне суперництво для викриття корупції, якщо головний орган з боротьби з корупцією не здатний це робити, але У той же час не допускати надмірного дублювання, при якому відбувається непропорційне зменшення можливостей головного органу в галузі збору інформації, проведення розслідувань або судового переслідування.

Відповідь на питання про те, чи є потреба у суспільства в незалежному органі, спроможному порушувати справи проти керівників та лідерів провідних політичних інституцій, не використовуючи звичайні канали, може бути дана лише з урахуванням межі розповсюдженості корупції У цьому уряді, уразливості його перед корупцією, рівня професіоналізму правоохоронних органів, незалежності та неупередженості судових органів і домінуючої громадської думки щодо цього питання.

В Україні також ставилося питання про створення самостійного органу по боротьбі з корупцією. Його вирішення почалося під час обговорення проекту, а потім і Указу Президента України “Про Національне бюро розслідувань України” від 24 квітня 1997 року. В даному документі НБР визначалося як центральний орган виконавчої влади, одним із основних завдань якого є “… проведення досудового слідства та оперативно-розшукових заходів у особливо складних кримінальних справах про злочини, які становлять підвищену суспільну небезпеку”, а також “інформаційно-аналітичної роботи з метою виявлення і усунення причин та умов, що сприяють корупції та вчиненню інших небезпечних злочинів…”. Однак, відповідні зміни та доповнення до деяких законодавчих актів не були розглянуті Верховною Радою України, формування НБР та його регіональних підрозділів не відбулося, фінансування в Державному бюджеті не передбачено, а їх діяльність відповідно до зазначеного указу Президента України, не розпочато. Як слушно зазначив В.І. Шакун, полемізуючи з приводу створення НБР, “… будь-яка державна програма – передусім, це бюджетні кошти. Якщо їх немає – то можна впевнено говорити, що і цих програм не існує ” [15, с. 52]. Більше того, указом Президента України від 15 грудня 1999 року НБР було ліквідовано [248]. Таким чином, питання про створення самостійного органу по боротьбі з корупцією та його належне нормативно-правове, фінансово-матеріальне та кадрове забезпечення залишається невирішеним.

Дослідження наукових позицій щодо розв’язання цього питання свідчить про існування декількох основних підходів щодо створення самостійної інституції для боротьби з корупцією.

Прихильники першого підходу не вважають за необхідне створювати будь-які самостійні органи для виконання функцій щодо боротьби з корупцією. Зокрема, ними пропонується наступні варіанти можливого вирішення цієї проблеми: 1) покласти функцію організації взаємодії на один з існуючих у державі правоохоронних органів (Службу безпеки, МВС, Прокуратуру тощо); 2) створити тимчасово діючі спеціальні групи з числа працівників різних правоохоронних органів для проведення комплексних антикорупційних заходів (на зразок розглянутих нами вище “Ударних сил” США); 3) створити постійно діючі координаційні органи (комісії, комітети, ради тощо).

Прихильники іншого підходу пропонують створити самостійний державний орган по боротьбі з корупцією. Так, В.С. Зеленецький, О. Г. Кальман, пропонують створити самостійний спеціальний центральний орган виконавчої влади для боротьби з корупцією [20, с.16]. О.Я. Прохоренко вказує, що на ефективність протидії корупції в системі державної служби впливає відсутність єдиного органу, для якого боротьба з корупцією була б основною і визначальною, що виконував би триєдине завдання: запобігання корупційним проявам, їх розкриття і розслідування [201, c.16]. А.Н. Ярмиш та Є.І. Макаренко пропонують створити на базі діючих спеціальних підрозділів МВС, СБУ і прокуратури єдиний (загальнодержавний) орган, який би безпосередньо був підлеглим Центру по боротьбі з організованою злочинністю [249, с.8-9]. О. Охотнікова вважає, що питання боротьби з тяжкими злочинами у сфері економічної, банківської, зовнішньоекономічної діяльності, вчинені корумпованими угрупованнями, боротьба з корупцією у державних органах повинні перебувати у компетенції Національного бюро розслідувань [250, с.230]. Д. Йосифович, стверджує, що доцільність створення державного органу, який здійснював би функціональне (міжгалузеве) управління у сфері протидії корупції, безпосередньо пов’язано з виконанням основних завдань Концепції адміністративної реформи в Україні [237, c.80-81]. Російський вчений А.В. Куракін погоджується з думкою про необхідність створення самостійної федеральної служби по боротьбі з корупцією в Росії. До неї пропонується включити створені у сучасний період управління власної безпеки різних відомств (Міністерства внутрішніх справ, Державного митного комітету, Федеральної служби безпеки та ін.). Ця служба в організаційному плані повинна підпорядковуватися Президенту Росії і координувати діяльність різних відомств у справі попередження та припинення корупції як у РФ, так і за її межами [251, с. 26].

Наявність значної кількості прихильників другого підходу дозволяє зробити висновок, що створення окремого державного органу по боротьбі з корупцією є результатом відображення загальносвітової тенденції щодо вирішення цього питання та спробою врахувати при цьому рекомендацій ООН й інших міжнародних організацій.

Однак, на нашу думку, прийняття остаточного рішення щодо створення самостійного органу для боротьби з корупцією в Україні потребує аналізу аргументів як “за”, так і “проти” його створення.

Аргументи “за” створення подібної структури можуть бути наведені такі:

1. Складність, напруженість криміногенної ситуації, наявна тенденція до зростання масштабів злочинної діяльності організованого криміналітету з корумпованими зв’язками на вищих рівнях влади, його активна трансформація у міжнародні злочинні структури потребує реформування системи правоохоронних органів.

2. Ефективність боротьби з корупцією, що здійснюється спеціальними підрозділами у рамках якого-небудь відомства загальної компетенції (наприклад, МВС) в наслідок ряду причин знижується, оскільки відбувається наступне:

- загальні підходи та критерії діяльності такого органу автоматично переносяться на підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, здвигаючи пріоритети боротьби і заважаючи вирішенню головних задач;

- особовий склад, виділений для виконання завдань щодо боротьби з корупцією, регулярно виділяється для розв’язання задач, покладених на інші служби;

- зміни у керівництві відомства, в структуру якого входять підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією, нерідко тягнуть за собою суб’єктивну заміну керівництва служби, а також призначення на основні посади осіб, котрі не мають відповідного досвіду роботи;

- стабільність і наслідування у керівництві служби, через незначний термін перебування керівників у зв’язку з ротацією кадрів на посаді.

3. Самостійність служби дозволяє підвисити соціальний статус її працівників, спрощує встановлення з посадовими інших відомств відносин сприяння і співробітництва.

4. Створення самостійного органу можливо без особливих надзвичайних змін у правових актах, на підставі діючого законодавства.

5. Підзвітність цього органу дозволить оцінити, які результати були досягнуті за даними витратами ресурсів, і покласти відповідальність на конкретних виконавців.

6. Доцільність створення самостійної служби витікає з міжнародного досвіду та відповідає міжнародно-правовим стандартам: VІІІ Конгрес ООН з попередження злочинності та поводженню з правопорушниками (1990 р.) затвердив керівні принципи для попередження організованої злочинності і боротьби з нею. П. 2 цього документу рекомендує державам-членам ООН прагнути до створення установ та інших механізмів для боротьби з корупцією, а п. 12 – розглянути доцільність створення спеціалізованої міжвідомчої установи, яка конкретно буде займатися питаннями боротьби з корупцією та організованою злочинністю [252, с.23-26].

Аргументи “проти” створення самостійної структури по боротьбі з корупцією полягають у такому:

1. З’являться суперництво і бар’єри, які перешкоджатимуть зв’язкам між новим органом та існуючими організаціями; знизиться рівень взаємодії зі службами того відомства (відомств), з якого виділиться служба.

2. Можливі значні додаткові фінансово-матеріальні та кадрові затрати для забезпечення самостійного функціонування служби.

3. Можливо деяке падіння престижу і моралі в уже існуючих правоохоронних органах, які виконували подібні функції.

4. Виникнуть певні політичні труднощі, пов’язані з прагненням політичних сил або сформувати таку структуру за власними уподобаннями і для власних цілей, або ж взагалі з відкиданням самої ідеї автономності органу по боротьбі з корупцією [253, c.11].

Враховуючи вищевикладене, створення в Україні у перспективі такого органу дозволить суттєво покращити ситуацію у сфері протидії корупції, особливо у вищих ланках державної влади. Цей висновок також підтверджується й даними нашого опитування. Зокрема, 58,18% опитаних нами державних службовців та 78,66% працівників правоохоронних органів позитивно відповіли на питання про створення самостійного антикорупційного органу. На думку більшості працівників правоохоронних органів, основним кадровим ядром такої структури повинні стати співробітники МВС України. У той же час не вважають за доцільне створювати самостійний орган по боротьбі з корупцією у вищих ешелонах влади 9,33% працівників правоохоронних органів та 28,18% осіб, уповноважених на виконання функцій держави.[Додаток Б, Табл. Б.1; Додаток А,Табл.А.1 ].

Крім цього, до факторів, що зумовлюють успішність роботи незалежного органу по боротьбі з корупцією в Україні ми відносимо: політичну підтримку керівництва держави; політичну і функціональну незалежність в розслідуванні, навіть від вищих посадових осіб країни; наявність у нього відповідних повноважень на право доступу до документації та проведення оперативно-розшукової і процесуальної діяльності; відповідність спеціальних повноважень, наданих органу, міжнародним нормам забезпечення прав людини; неухильне забезпечення законності під час реалізації спеціальних повноважень та підзвітність парламенту; чесний та компетентний персонал.

З метою забезпечення максимальної незалежності ми вважаємо за необхідне визначитися з: порядком призначення на посаду і звільнення з посади керівника цієї інституції, а також з обсягом його компетенції; юрисдикцією антикорупційного органу; змістом особливих повноважень співробітників цієї структури та формами реалізації, наявних у них примусових заходів; процедурою дій такої структури у разі виявлення фактів корупції з боку Президента та інших найвищих політичних осіб держави; системою контролю за діяльністю незалежної антикорупційної установи; порядком взаємодії з іншими правоохоронними, судовими та контролюючими органами; формами співробітництва національного та міжнародних органів, які призначені протидіяти корупції.

Вироблення моделі організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією спрямоване на впровадження у практику положень науково-практичної системи – загальнодержавної стратегії протидії корупції, реалізація якої передбачає проведення усіма суб’єктами активних наступальних дій, що потребує оптимальної форми механізмів управління ними. Подібна модель може бути прийнята як науково-практична система, спрямована на забезпечення: необхідної нормативно-правової та матеріальної бази для боротьби з корупцією, а також її адекватної зміни у разі ускладнення оперативної обстановки; достатньої кількості людських ресурсів та засобів для підтримки функціональної спроможності системи; планування і безпосереднього розміщення елементів системи за обсягом і часом відповідно до прийнятих схем; організації координуючого центру та відпрацювання взаємозв’язків між різними суб’єктами; реагування на наявні та можливі зміни в оперативній ситуації.

Проведений нами аналіз зарубіжного досвіду організації взаємодії у галузі боротьби з корупцією доводить, що в її основу покладено гармонійне поєднання принципів централізації та координації зусиль різноманітних правоохоронних органів. При цьому можна говорити про наявність тенденції щодо взаємопроникнення досвіду інших країн у діяльність правоохоронних органів України щодо боротьби з корупцією. Використання такого досвіду дозволить у більш короткі терміни підвищити ефективність національної системи протидії цьому явищу, привести у відповідність до світових вимог діюче законодавство про боротьбу корупцією та прискорити інтегрування України до світової спільноти.

Боротьба з корупцією в Україні, яка здійснюється значним колом суб’єктів, потребує визначення серед них органу, що виконує найбільше навантаження щодо виявлення та припинення фактів корупційних проявів, а тому повинен стати учасником більшості антикорупційних заходів. Визначення такого суб’єкта, на наш погляд, дозволить поліпшити ефективність протидії цьому явищу шляхом залучення до виконання покладених на цей орган завдань у галузі боротьби з корупцією ресурсів інших правоохоронних органів і державних органів, які мають контрольні та наглядові повноваження у тих сферах суспільного життя, де набули поширення корупційні прояви.

Вивчення наукових публікацій свідчить про відсутність однакового розуміння того, який саме орган повинен бути визнаний як основний у галузі боротьби з корупцією. Так, виступаючи на відкритті Міжнародного семінару “Антикорупційні розслідування і стратегія попередження корупції”, який проводився під егідою ОБСЄ (14-15 травня 2001 р. у м. Ялта), колишній Генеральний прокурор України М.О. Потебенько зазначив, що серед органів, які здійснюють боротьбу з корупцією, органи прокуратури несуть суттєве навантаження. Так, питома вага протоколів, складених та направлених до суду у 2000 р. працівниками прокуратури складає 39,3% від загальної кількості направлених до суду протоколів, а в Автономній республіці Крим – 52,35%, Запорізькій області – 48,4 %. У той же час, він вважає, що результати були б вагомішими, коли б органи прокуратури вимогливіше забезпечували нагляд за виконанням Закону органами внутрішніх справ, Службою безпеки, податковою міліції [103, с. 22-23]. Натомість О. Охотнікова вказує, що у зв’язку з тим, що СБУ і прокуратура не мають можливості вести боротьбу з корупцією на всіх рівнях, основну роботу виконує МВС України [250, с. 229].

У зв’язку з цим нами пропонуються критерії визначення головного суб’єкта боротьби з корупцією, які можуть включати в себе наступні характеристики: 1) кількість виявлених корупційних правопорушень; 2) поширення антикорупційних повноважень на декілька сфер суспільного життя; 3) можливість реалізації завдань щодо боротьби з корупцією на усіх управлінських і територіальних рівнях; 4) наявність повноважень щодо реалізації профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, адміністративно-юрисдикційної функції щодо попередження, припинення, розкриття та розслідування корупційних проявів.

Проведений нами аналіз статистичних даних свідчить, що найбільшу кількість корупційних правопорушень, за які передбачено відповідальність за законом України “Про боротьбу з корупцією”, складають підрозділи МВС України – 1999 р.– 51,47% (прокуратура – 37,15%, СБУ – 11,38%), 2000 р. – 41,16% (прокуратура – 39,23%, СБУ – 15,87%, податкова міліція – 0,77%), 2001 р. – 53,92% (прокуратура – 30,91%, СБУ – 14,7%, податкова міліція – 0,45%), 2002 р. – 42,9%(прокуратура – 31,07%, СБУ – 25,22%, податкова міліція – 0,79%), 2003 р. – 32,06% (прокуратура – 25,74%, СБУ – 25,2%, податкова міліція – 3,46%) [Додаток Е, Табл. Е.1]. Таким чином, у середньому за останні п’ять років суб’єкти боротьби з корупцією складали: МВС України – 44,3%; прокуратура – 32,82%; СБУ – 18,47%; податкової міліції – 1,36% протоколів про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією.

Статистичні дані СБУ України містять інформацію також і про те, що найбільша кількість профілактичних заходів цього відомства у сфері боротьби з корупцією також здійснюється за участю МВС України. Зокрема, з 29 заходів у 2001 р. – 18, з 45 у 2002 р. – 24, з 174 у 2003 р. – 95 [Додаток Ж, Табл.Ж.1].

Що стосується поширення повноважень на певні галузі суспільних відносин, то, і прокуратура України й міліція наділені універсальною компетенцією і зобов’язані виконувати покладені на них обов’язки незалежно від сфери суспільно життя. Крім того, боротьба зі злочинами та правопорушеннями є основною функцією органів внутрішніх справ України, а основною ж функцією прокуратури є здійснення нагляду та координація діяльності відповідних органів у боротьбі із злочинністю. Саме тому відповідно до ст. 20 Закону України “Про прокуратуру” боротьба з корупційними правопорушеннями здійснюється прокурорами під час прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів [211].

При з’ясуванні можливості реалізації завдань щодо боротьби з корупцією на управлінських і територіальних рівнях варто зауважити, що і прокуратура, і МВС України, і СБУ мають відповідні територіальні підрозділи. Зокрема, районний рівень безпосередньо охоплюється лише підрозділами прокуратури та органів внутрішніх справ України. У той же час, підрозділи СБУ, податкової міліції реалізують свої повноваження, переважно, на обласному та міжрайонному рівнях, організація ВСОП в ЗСУкраїни здійснюється за зональним принципом.

За обсягом функцій, які виконують суб’єкти боротьби з корупцією, усю їх повноту щодо попередження, виявлення, припинення, розкриття та розслідування корупційних проявів мають ОВС України, СБУ та податкової міліції Державної податкової служби України. Зокрема, згідно з чинним законодавством саме ці правоохоронні органи наділені правом здійснювати оперативно-розшукову, адміністративно-процесуальну, профілактичну і кримінально-процесуальну діяльність щодо боротьби з корупційними діянням, за які передбачено адміністративну та кримінальну відповідальність. До того ж, безпосередньо кримінально-процесуальна функція щодо службових злочинів та хабарництва реалізується лише прокуратурою України, а названі суб’єкти боротьби з корупцією розслідують такі справи лише у випадку виявлення таких злочинів під час розслідування кримінальних справ, віднесених до їх компетенції. Також, необхідно зауважити, що органи прокуратури, згідно з законом України “Про оперативно-розшукову діяльність”, не наділені правом здійснювати оперативно-розшукову діяльність, а органи ВСОП в ЗС України реалізують кримінально-процесуальну функції лише в межах дізнання. Отже, нами доведено, що основним суб’єктом боротьби з корупцією є органи внутрішніх справ України.

З метою удосконалення діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії корупції та організованій злочинності МВС України на виконання Указів Президента України у цій галузі було затверджено комплекс заходів, спрямованих на активізацію діяльності відповідних підрозділів щодо виявлення та розкриття корупційних правопорушень та налагодження взаємодії з іншими правоохоронними органами держави [255-260]. Вивчення вказаних нормативних актів до пріоритетних завдань органів внутрішніх справ щодо боротьби з корупцією на сьогоднішньому етапі дозволяє віднести: 1) викриття та знешкодження організованих злочинних угруповань з корумпованими зв‘язками, які діють на підприємствах, що мають стратегічно важливе значення для економіки та безпеки держави чи займають монопольне становище на загальнодержавному (регіональному) ринку відповідних товарів (робіт, послуг)і, у першу чергу, тих, які належать до пріоритетних напрямів (нафтопереробної, енергетичної, металургійної, хімічної, нафтохімічної галузей), об’єктів агропромислового комплексу (зернозберігаючих та зернопереробних тощо); 2) посилення протидії зловживанням у сфері службової діяльності, насамперед злочинам, пов‘язаним з хабарництвом в органах влади та управління, закладах освіти та охорони здоров‘я; 3) підрив економічної основи діяльності організованих злочинних угруповань з корумпованими зв’язками; 4) співробітництво з іншими державними органами та міжнародними організаціями щодо боротьби з транснаціональними проявами корупції; 5) попередження та припинення фактів скоєння корупційних правопорушень з боку працівників органів внутрішніх справ.

Виконання зазначених завдань вимагає від органів внутрішніх справ узгодження своєї діяльності з іншими суб’єктами боротьби з корупцією, державними органами, які беруть участь у боротьбі з корупцією, та налагодження відповідних зв’язків з іноземними правоохоронними структурами.

Взаємодія органів внутрішніх справ у галузі боротьби з корупцією регламентується законодавчими, міжвідомчими та відомчими нормативно-правовими актами, у яких визначено загальні положення та окремі форми такої взаємодії. В першу чергу, це Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, ст. 16-18 якого визначають порядок взаємодії органів внутрішніх справ, прокуратури, Служби безпеки України у питаннях боротьби з організованою злочинністю, а також з іншими державними органами, зокрема Національним банком України, Міністерством фінансів України, Міністерством зовнішніх економічних зв’язків України, ДМС України, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України, Державною прикордонною службою та іншими міністерствами і відомствами.

Міжвідомчим нормативно-правовим актом, що регулює загальні питання взаємодії органів внутрішніх справ у галузі боротьби зі злочинністю, в тому числі й з корупційними діяннями злочинного характеру, є Інструкція про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі зі злочинністю [261]. Ця інструкція встановлює загальні положення щодо рівнів та форм організації взаємодії МВС України, СБУ, Держкомкордону, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України щодо боротьби зі злочинністю.

На наш погляд, основними недоліками зазначених вище нормативних актів є їх загальний характер; обмеженість учасників взаємодії, через звуження кількості органів, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю у порівнянні з колом суб’єктів боротьби з корупцією; застарілість окремих положень щодо органів які ведуть боротьбу зі злочинністю та їх функцій (стосується зазначено нами інструкції).

Відомчий рівень регламентації взаємодії органів внутрішніх справ у галузі боротьби зі злочинністю та корупцією представлений декількома нормативними актами. Так, Програмою посилення тиску органів внутрішніх справ на організовані злочинні угруповання та підриву їх економічної основи на 2002 р. удосконалення взаємодії між правоохоронними та контролюючими органами у протидії організованій злочинності, координації їх зусиль з відповідними органами суміжних країн визнано як одну з цілей цієї програми. Посилення боротьби з корупцією, виявлення корумпованих осіб органів влади і управління, що сприяють протиправній діяльності організованих злочинних угруповань, та організація взаємодії з правоохоронними органами іноземних держав в питаннях боротьби з міжнародною організованою злочинністю визнані як пріоритетні напрямами діяльності ОВС у цій галузі, а п. 21, 22, 23 цієї програми безпосередньо передбачають вжиття органами внутрішніх справ спільно з ГоловКРУ та Держаказначейством України, Фондом державного майна України, Мінпромполітики, Держкомзему України та місцевими органами виконавчої влади скоординованих заходів щодо припинення зловживань з боку посадових осіб під час роздержавлення власності, дотримання бюджетного законодавства та законності при реформуванні аграрного сектору економіки тощо [260].

Проведений нами аналіз вказаних та інших нормативно-правових актів та наукових публікацій [140, с.104-105; 142, с.10-13; 178, с.229-239; 262, c.190-198; 263, c.214-224], які містять положення щодо організації взаємодії органів внутрішніх справ з іншими правоохоронними та контролюючими органами, дозволяє визначити ряд загальних напрямів їх спільної діяльності, зокрема: а) обмін інформацією з питань боротьби з корупційними правопорушеннями; б) видання спільних наказів, вказівок, інструкцій інформаційно-роз’яснювальних листів тощо; в) надання допомоги територіальним підрозділам та місцевим органам влади в організації боротьби з корупцією, та організованою злочинністю; г) аналіз, вивчення та поширення передового досвіду боротьби з корупцією; д) проведення спільних заходів, спрямованих на виявлення, попередження, припинення та розкриття злочинів, що мають ознаки корупції та корупційних правопорушень; е) створення спільних оперативних, слідчо-оперативних груп і бригад для розкриття та розслідування злочинів корупційного характеру; ж) організація навчання, підготовки та перепідготовки персоналу підрозділів, які ведуть боротьбу з корупцією тощо.

Вказані вище загальні форми взаємодії конкретизуються відносно функцій конкретного її учасника (суб’єкта боротьби з корупцією, органу, який бере участь у боротьбі з корупцією, контролюючого або наглядового органу тощо) та напрямів реалізації ОВС покладених на них завдань у галузі боротьби з корупцією.

Організація внутрішньої взаємодії в органах внутрішніх справ спрямована на визначені ролі кожного підрозділу в системі боротьби з корупційними проявами, віднесеними до компетенції міліції. Так, до 2003 року порядок взаємодії та функціональні обов‘язки органів внутрішніх справ та галузевих служб у сфері боротьби з корупцією визначалися Інструкцією з організації роботи органів внутрішніх справ та галузевих служб у виявленні, постановленні на облік, документуванні та знешкодженні організованих злочинних груп і злочинних організацій, їх лідерів, активних учасників та оперативного супроводження порушених відносно них кримінальних справ, затвердженої Наказом МВС України № 703 від 14 липня 2002 р. [264]. Цим документом передбачався ряд заходів щодо взаємодії органів внутрішніх справ та деяких інших правоохоронних і контролюючих органів з виявлення лідерів та активних учасників ОЗГ та ОГ, корумпованих осіб, які підтримують зв‘язки з такими угрупованнями, сприяють незаконному достроковому звільненню з місць позбавлення волі небезпечних злочинців, здійснюють вплив на працівників органів внутрішніх справ з метою прийняття незаконного рішення про відмову в порушенні або закриття кримінальних справ щодо членів ОЗГ; беруть участь у транснаціональній організованій злочинній діяльності. Інструкцією визнано, що основними підрозділами, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю та ліквідацією її економічного підґрунтя, є підрозділи БОЗ, ДСБЕЗ, КР, БНОН. Всі інші органи внутрішніх справ та галузеві служби повинні були проводити зазначену роботу у межах своєї компетенції, за результатами якої інформувати підрозділи БОЗ, ДСБЕЗ, КР, БНОН.

Основним недоліком вказаного вище нормативного акту було звуження його дії – розповсюдження його положень лише на кримінальні корупційні прояви, пов’язані з діяльністю організованих злочинних груп.

Напрямами взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ, які ведуть боротьбу з корупцією, та відповідних підрозділів Служби безпеки України можуть бути: 1) обмін інформацією про представників влади та управління, державних службовців 1-3 категорії, які сприяють протиправній діяльності злочинних угруповань, насамперед, міжрегіонального та міжнародного характеру; 2) спільна розробка комплексних планів перекриття окремих напрямкв формування економічної бази організованих злочинних угруповань, у першу чергу, в пріоритетних напрямах економіки, руйнування механізмів легалізації (відмивання) доходів від злочинної діяльності; 3) створення тимчасових або постійних робочих груп для виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, які мають ознаки корумпованості; 4) проведення спільних профілактичних відпрацювань та спеціальних операцій у виявленні фактів скоєння корупційних діянь та знешкодження корумпованих злочинних угруповань; 5) здійснення спільних заходів із запобігання проникненню на територію України міжнародних злочинних угруповань й зрощенню їх з представниками влади та управління, в тому числі й з використанням можливостей НЦБ Інтерполу; 6) взаємне інформування про факти скоєння корупційних діянь співробітниками МВС України і СБУ та участь у проведенні службових та інших видів процесуальних розслідувань щодо правопорушників;7) виконання доручень у кримінальних справах про злочини, пов’язані корупцією; 8) здійснення обміну досвідом боротьби з корупцією та організованою злочинністю; 9) розробка та здіснення спільних заходів щодо забезпечення безпеки осіб, які залучаються до сфери кримінального судочинства у справах про корупційні злочини; 9) створення та застосування баз даних про осіб, які скоюють або скоїли корупційні правопорушення, в тому числі й з можливістю доступу до інформації з обмеженим користуванням; 10) проведення спільних наукових досліджень актуальних проблем боротьби з організованою злочинністю та корупцією, видання на їх основі навчально-методичних матеріалів для використання у навчанні та підвищенні кваліфікації співробітників обох відомств.

Взаємодія спеціальних підрозділів органів внутрішніх по боротьбі з корупцією та відповідних підрозділів податкової міліції здійснюється в межах виконання покладених на них завдань щодо протидії злочинам у сфері оподаткування і полягає у: 1) здійсненні узгоджених заходів щодо розшуку осіб, які переховуються від слідства та суду, причетних до скоєння злочинів у сфері оподаткування; 2) обміні інформацією щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави, які скоюють корупційні діяння, пов’язані з порушенням обмежень у галузі підприємництва, приховують доходи від оподаткування тощо; 3) обміні оперативною інформацією про факти порушення податкового законодавства підприємницькими структурами, що перебувають під впливом організованих злочинних формувань та здійснення узгоджених дій для припинення їх протиправної діяльності; 4) участі спеціалістів для проведення спільних перевірок підприємств, організацій та установ, що порушують податкове законодавство та виявленні фактів корупційних діянь та злочинів; 5) сприянні податкової міліції у виявленні та припиненні злочинів загальнокримінальної спрямованості, віднесених до компетенції ОВС; 6) наданні допомоги у проведенні перевірок інформації про участь особового складу міліції у підприємницькій діяльності, ухиленні від сплати податків, незаконному придбанні нерухомого майна, транспортних засобів тощо; 7) участі у створенні бази даних щодо осіб, витрати яких значно перевищують офіційні доходи; 8) обміні інформацією про факти порушення антикорупційного законодавства співробітниками податкової міліції та органів внутрішніх справ.

Взаємодія органів внутрішніх та підрозділів Військової служби правопорядку ЗС України суттєво обмежується колом осіб, стосовно яких остання реалізує свої повноваження. У той же час, розташування військових частин на відповідній території, яку обслуговують органи внутрішніх справ України, зміни у господарській діяльності щодо забезпечення належного функціонування армії, збільшення кількості корупційних правопорушень військовими посадовими особами (268 у 2001 р., 306 у 2002 р., 335 у 2003 р.) потребують налагодження постійного обміну інформацією про військовослужбовців, які порушують антикорупційне законодавство, беруть участь у діяльності організованих злочинних угрупувань, використовують державні кошти не за цільовим призначенням, зловживають владою та службовим становищем, беруть хабарі тощо. При виявленні таких осіб відповідні підрозділи органів внутрішніх справ повідомляють про це органи ВСПЗСУ, беруть участь у спільних заходах щодо їх припинення та встановленні зв’язків військовослужбовців з іншими особами чи групами осіб. У цьому аспекті досить важливими є також координаційні зв’язки з органами військової прокуратури.

Взаємодія органів внутрішніх справ та прокуратури в першу чергу полягає у: 1) виконанні доручень прокурорів, слідчих прокуратури щодо проведення слідчо-оперативних заходів у справах про корупційні правопорушення, в тому числі й із залученням інших учасників протидії корупції; 2) наданні допомоги працівникам прокуратури в ході здійснення ними нагляду за дотриманням антикорупційного законодавства працівниками правоохоронних органів; 3) сприянні у проведенні відповідними працівниками прокуратури розслідування корупційних правопорушень, скоєних працівниками міліції; 4) оперативному супроводженні кримінальних справ про злочини, скоєні організованими злочинними формуваннями з корупційними зв’язками, які розслідуються прокуратурою України; 5) обміні інформацією про стан боротьби з корупцією в певному регіоні або суспільній сфері; 6) участі у заходах міжнародного характеру, які організує прокуратура з метою припинення транснаціональних корупційних злочинів.

Треба зауважити, що, незважаючи на досить широкий спектр контактів органів внутрішніх справ та прокуратури, обов’язок щодо їх активізації покладається, насамперед, на прокуратуру як основного суб’єкта координації заходів щодо боротьби з корупцією та злочинністю.

Взаємодія з підрозділами Державної митної служби України відбувається у напряму реалізації спільних завдань цих органів щодо захисту економічних інтересів та економічної безпеки держави шляхом боротьби з порушенням митного законодавства. Основними формами спільних дій підрозділів ОВС, які ведуть боротьбу з корупцією, та підрозділами ДМС України є: 1) здійснення узгоджених оперативно-розшукових заходів, спрямованих на виявлення організованих злочинних угруповань з корумпованими зв’язками, які займаються контрабандою; 2) обмін інформацією щодо посадових осіб ДМС, які сприяють незаконному переміщенню матеріальних цінностей через митний кордон України та припинення їх протиправної діяльності; 3) виявлення працівників органів внутрішніх справ, які здійснюють супроводження контрабандних вантажів, забезпечують переміщення нелегальних мігрантів, скоюють корупційні правопорушення при оформленні документів щодо виїзду громадян за кордон тощо; 4) реалізація спільних заходів щодо міждержавного розшуку учасників організованих злочинних груп з корумпованими зв’язками; 5) здійснення спільних заходів щодо виявлення фактів скоєння корупційних злочинів у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Взаємодія МВС України з Державною прикордонною службою України відбувається переважно шляхом: а) взаємообміну інформацією про осіб та факти, пов’язані з організованою корумпованою злочинністю; б) спільних заходів щодо затримання осіб, винних у скоєнні корупційних злочинів при спробі перетнути державний кордон; в) виявленні посадових осіб Прикордонних військ України та працівників міліції, які сприяють незаконному перетинанню іншими громадянами державного кордону.

Взаємодія ОВС з підрозділами ДДУПВП полягає у: 1) систематичному обміні інформацією про осіб, які засуджені за скоєння службових злочинів, злочинів у складі організованих злочинних угруповань з ознаками корумпованості; 2) проведенні спільних оперативних заходів щодо виявлення причетності вказаних осіб до інших злочинів та схилянні їх до явки з повинною; 3) здісненні перевиховного впливу на особистість корупціонерів з метою недопущення скоєння ними злочинів після звільнення з місць позбавлення волі.

Детальніше дослідження питань взаємодії зазначених вище правоохоронних органів у галузі боротьби зі злочинністю було здійснено А.А. Глієвим [265].

Здійснене нами узагальнення наукових публікацій та практики діяльності суб’єктів боротьби з корупцією свідчить, що органи внутрішніх справ України у більшості оперативних ситуацій виступають як основний організатор взаємодії. Тому, одним із способів покращення співпраці правоохоронних органів у цій сфері може бути створення на базі існуючої в МВС України інформаційної системи “Скорпіон” міжвідомчого масиву оперативних даних про осіб, які скоїли адміністративно-карані корупційні правопорушення, вчинили або підозрюються у вчиненні злочинів корупційного характеру, підозрюються у корумпованих зв’язках з організованими злочинними угрупуваннями, ухиляються від сплати податків, порушують законодавство про підприємницьку діяльність, неправомірно використовують державне майно, беруть участь у лобіювання на різних рівнях прийняття рішень нормативного характеру, вигідних злочинним угрупуванням, здійснюють вплив на працівників правоохоронних органів та суду, які виконують обов’язки щодо виявлення та розслідування корупційних правопорушень, осіб, які, маючи судимість, намагалися влаштуватися на роботу до правоохоронних органів, органів влади та місцевого самоврядування тощо. Зміст вказаного масиву може бути визначений на спільних колегіях керівництва відповідних правоохоронних органів за участю науковців, які досліджують проблеми протидії корупції.

Треба також погодитися з думкою В.П. Захарова та А.М. Савраса про те, що покращити взаємодії у галузі боротьби з організованою злочинністю можна через налагодження належної спільної пошуково-аналітичної діяльності відповідних органів [266, с.273]. На наш погляд, вирішення цього питання можливо декількома шляхами. Перший шлях пов’язаний з удосконаленням діяльності Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю, який здійснює свою діяльність під керівництвом Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України. Зокрема, цим центром може проводитися постійний моніторинг корупційної ситуації в державі, здійснюватися науково-обґрунтоване прогнозування її розвитку, узагальнення досвіду боротьби з корупцією та його поширення у практичну діяльність відповідних суб’єктів, підготовка і розповсюдження методичних рекомендацій щодо організації протидії корупції, антикорупційного виховання та освіти. Другий шлях передбачає створення постійно діючих груп з числа аналітиків органів, які ведуть боротьбу з корупцією, для аналізу оперативної обстановки та оперативного коригування спільних планів по боротьбі з корупцією. На наш погляд, другий шлях в умовах усе ще високого рівня динаміки корупційних відносин є більш прийнятним для сьогодення. Перший же шлях є бажаною перспективою та повинен бути використаний для розробки стратегічних завдань у галузі боротьби з корупцією.

Вивчення закордонної практики, свідчить, що перспективним напрямом взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією є створення, так званих “ударних” оперативно-слідчих груп для розкриття та розслідування складних корупційних злочинів.. Їх основним завданням є концентрація зусиль різних правоохоронних органів з метою здіснення масованого тиску на певні злочинні угруповання, відпрацювання пріоритетних галузей господарства, найбільш вражених корупцією або об’єктів, які мають стратегічне значення для національної безпеки держави. Склад цих груп доречно формувати з числа найбільш досвідчених оперативних працівників, які обізнані з оперативним станом на об’єктах спільної діяльності. При цьому необхідно враховувати, що для ефективної роботи такої групи кожен з її членів повинен мати достатній рівень повноважень для залучення співробітників своїх підрозділів. Організацію роботи такої групи доцільно здійснювати за заздалегідь розробленою програмою або планом.

Що стосується взаємодії з контролюючими та наглядовими органами у галузі боротьби з корупцією, варто відмітити співпрацю МВС України з Національним банком України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України.

Проведений нами аналіз нормативно-правових актів, що визначають обов’язки вказаних органів щодо сприяння суб’єктам боротьби з корупцією у реалізації покладених на них повноважень, свідчить, що вони: а) сприяють виявленню фактів корупції у власних структурних підрозділах шляхом своєчасного інформування органів внутрішніх справ про осіб, які скоюють корупційні правопорушення; б) надають інформацію про виявлені ними у ході перевірок дотримання законодавства про приватизацію, фінансову і антимонопольну діяльність підприємств, організацій та установ порушення відповідними особами антикорупційного законодавства; в) за дорученням підрозділів ОВС, які ведуть боротьбу з корупцією, проводять у межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями та громадянами; г) надають у порядку, визначеному законодавством, статистичну та довідкову інформацію про діяльність підприємств, організацій та установ, збирання та накопичення якої знаходитися в їх компетенції.

З метою налагодження взаємодії з вказаними державними органами, Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” передбачає можливість введення в міністерствах та відомствах посад помічників керівників з питань взаємодії в боротьбі з корупцією та організованою злочинністю. Чинне законодавство передбачає, що призначення на цю посаду проводиться керівниками зазначених центральних органів виконавчої влади за погодженням з керівниками Департаменту по боротьбі з організованою злочинністю МВС та Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України. На наш погляд, враховуючи необхідність підвищення якості взаємодії, необхідно визначити не право, а обов’язок комплектування таких посад у центральних органах виконавчої влади. З метою підвищення статусу помічників і рівня відповідальності їх призначення та звільнення повинно здійснюватися рішенням Президента України за поданням Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю та узгодженням з Міністром внутрішніх справ України або Головою служби безпеки України, або інших суб’єктів боротьби з корупцією в залежності від сфери повноважень того чи іншого міністерства або відомства.

Безпосередня організація взаємодії територіальних підрозділів БОЗ, ДЗБЕЗ, ДВБ ГУБОЗ МВС України здійснюється їх керівниками або працівниками, спеціально виділеними для виконання цієї функції. Так, в УБОЗ УМВС України в Дніпропетровській області розробка комплексних планів та оперативних заходів по боротьбі з корупцією покладається на заступника начальника розвідувально-зонального відділу; забезпечення взаємодії, обмін робочими матеріалами та інформацією з іншими службами УМВС та іншими зацікавленими відомствами, вивчення стану взаємодії з іншими службами ОВС, органами прокуратури, ДПА, ДМС, міністерствами та відомствами, внесення рекомендацій щодо покращення цієї взаємодії – на старшого оперативного уповноваженого з особливих справ цього ж відділу, а взаємодія з цих питань у засобах масової інформації – на оперативного уповноваженого з особливих справ [267, с.1-4].

Вирішення питання про необхідність залучення до виконання обов’язків щодо боротьби з корупцією, покладених на ОВС, сил та засобів інших учасників протидії корупції здійснюється шляхом прийняття відповідних управлінських рішень. Дослідження наукових публікацій свідчить, що найбільш загальним визначенням управлінського рішення є поняття, наведене В.Т. Білоусом, – “…це вид діяльності, яка застосовується в управляючій підсистемі й пов’язана з підготовкою, знаходженням, вибором та прийняттям певних варіантів дій” [241, с.264].

Рішення керівника або відповідного працівника ОВС про взаємодію повинно включати в себе такі елементи: 1) вказівку на мету конкретного випадку взаємодії; 2) підстави та обґрунтування необхідності взаємодії;3) перелік сил та засобів, що будуть залучені до взаємодії; 4) терміни існування відносин взаємодії; 5) розподіл обов’язків між учасниками взаємодії; 6) очікувані результати взаємодії; 7) порядок обміну інформацією про хід виконання спільних завдань; 8) наявність форм проміжного та підсумкового контролю. При цьому важливими ознаками такого рішення повинні бути його своєчасність, зак

<== предыдущая лекция | следующая лекция ==>
Проблеми створення моделі організації взаємодії суб’єктів боротьби з корупцією в Україні | Дані і знання
Поделиться с друзьями:


Дата добавления: 2014-01-04; Просмотров: 1499; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!


Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет



studopedia.su - Студопедия (2013 - 2024) год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! Последнее добавление




Генерация страницы за: 0.117 сек.