Лекция 4. Предмет и метод теории государственного управления

Введение. В лекции рассматриваются предмет, метод и основные теории государственного управления. Рассматриваются основные законы и закономерности государственного управления.

Общая теория государственного и муниципального управления, как ранее отмечалось, является составной частью науки государственного и муниципального управления. Предметом этой теории является исследование управленческой деятельности в единстве с управленческими отношениями, складывающимися в процессе функционирования го­сударственного и муниципального управления.

Управленческая деятельность есть одна из разновидностей человечес­кой деятельности. «Всякая деятельность человека субъективна, - отме­чает В. Г. Афанасьев, - человек – субъект деятельности. Вместе с тем эта деятельность объективна, поскольку она направлена на какой-либо объект. Объект – это то, с чем человек взаимодействует, что противо­стоит субъекту в его предметно-практической, социально-политической и духовной деятельности, что преобразуется человеком в процессе этой Деятельности».

Термин «управленческая деятельность» означает совершение действий, операций по осуществлению функций управления, направленных на достижение целей управления.

Термин «отношения» относится к философской категории, под кото­рым понимается взаимозависимость элементов определенной системы. Общественные отношения возникают в процессе человеческой дея­тельности, которая определяется объективными условиями разделения и кооперации труда. Вне деятельности людей нет отношений.

В литературе по управлению имеются различные классификации видов управленческих отношений. Например, их разделяют на офици­альные (формальные) и неофициальные (неформальные), субординации и координации, организации и дезорганизация.

По нашему мнению, целесообразно разделить управленческие отношения на субординационные, координационные, организационные, экономические, социально-психологические.

Управленческие отношения субординации представляют собой систему связи между руководителем и подчиненными.

Субординационные управленческие отношения разделяются на линейные и функциональные. При линейном виде человеческих отношений осуществляется связь руководство – исполнение (распорядительство – подчинение). Этот вид управленческих отношений реализуется между вышестоящим и нижестоящим органами государственного или муниципального управления (например, между Правительством Российской Федерации и органом государственного управления края, области, меж­ду органом муниципального управления и объектами муниципальной собственности).

Управленческие отношения руководства – исполнения также осуществляются также между руководителями вышестоящих органов управ­ления и руководителями подчиненных им нижестоящих органов, меж­ду руководителями структурных подразделений органов управления с подчиненными им работниками.

Линейная форма отношений является наиболее простой, которая заключается в том, что каждый коллектив возглавляется одним руководителем. Члены такого коллектива выполняют указания только своего руково­дителя. Руководитель более высокого уровня не имеет права давать указа­ния этим работникам напрямую, помимо их непосредственного руководи­теля. Линейная форма управленческих отношений обеспечивает получе­ние подчиненными непротиворечивых и согласованных между собой зада­ний «что делать» и указаний «как делать», а также полную ответственность руководителя за результаты своих действий по руководству и рабо­ты коллектива в целом. Линейная форма управленческих отношений эффективна в небольших коллективах, решающих простые задачи.

В больших коллективах со сложными задачами от руководителя требуются разносторонние знания, что встречается достаточно редко.

Функциональная форма управленческих отношений осуществляется при условии специализации управленческих работ, выполняемых на ос­нове указаний квалифицированных специалистов. При этой форме отно­шения руководства и подчинения строятся по определенным группам проблем, требующим при их решении специальных знаний.

Функциональная форма управленческих отношений как самостоятельная форма не используется. Эта форма применяется в сочетании с линей­ной формой отношений в виде линейно-функциональных организацион­ных структур органов управления, состоящих из нескольких структур­ных подразделений. При этом линейный руководитель дает указания подчиненным «что делать», а функциональный руководитель - «как делать».

Например, управляющий делами органа управления обычно наделя­ется полномочиями функционального руководства, вопросами ведения делопроизводства, контроля исполнения документов и т. п.

Функциональный вид управленческих отношений обеспечивает более высокий уровень компетентности, чем линейный. Однако этот вид управленческих отношений усложняет организационную структуру орга­нов, увеличивает коммуникационные связи, что затрудняет решение об­щих задач органа в целом.

Управленческие отношения координации направлены на согласованность действий органов, работников, сопоставление целей, ре­сурсов, форм и методов деятельности, взаимное приспособление для достижения общих целей.

Суть управленческих отношений координации заключается в обмене информации о состоянии дел для объединения усилий по достижению общей цели.

Отношения координации осуществляются между отдельными работниками органа или его подразделения, между исполнителями, независимыми друг от друга, имеющими свои специфические обязанности, которые направлены на достижение общей цели.

Координация действий требует взаимодействия между органами государственного или муниципального управления одного уровня: министерствами, ведомствами, территориальными органами управления.

Управленческие отношения координации имеют место между руководителем органа и подчиненными ему работниками.

Под управленческими отношениями организации понимаются связи между субъектом и объектом управления, внутри субъекта управления между руководителями и подчиненными.

Суть управленческих отношений организации заключается в установлении упорядоченности в субъекте и объекте управления и связей между ними для достижения поставленных целей. Другими словами, управленческие отношения организации устанавливают порядок функционирования субъекта и объекта управления и порядок дей­ствия связей между ними.

Организационные отношения осуществляются посредством реализа­ции организационных методов управления (организационного регламентирования и организационного нормирования), базирующихся на власт­ной мотивации.

Экономические управленческие отношения органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в собственности соответствующего территориального образования, осуществляются посредством реализации экономических методов управления.

Взаимодействие органов государственного и муниципального уп­равления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в собственности соответствующего территориального образования, осуществляется на основе налоговых и договорных отношений, которые также можно рассматривать в качестве экономических отношений.

Налоговые отношения с этими субъектами взаимодействия проявляют­ся в виде налоговых льгот, предоставляемых им органами государственного и муниципального управления в соответствии с законодательством, напри­мер, для симулирования некоторых видов предпринимательской деятель­ности. Налоговые отношения имеют четко выраженный экономический характер, вследствие чего они относятся к экономическим отношениям.

Договорные отношения также можно отнести к экономическим, поскольку они предусматривают экономическую ответственность сторон, заключивших договор.

Таким образом, экономические отношения органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в собственности территориальных образований, являются отношениями взаимодействия, а не управленческими.

Рассмотренные выше управленческие отношения относятся к формальным, так как они устанавливаются нормативными актами.

Неформальные отношения возникают стихийно и отражают психологические связи между работниками в процессе осуществления ими уп­равленческой деятельности и возникают в силу служебной необходимос­ти. При этом управленческие отношения осуществляются вне пределов официальных установлений и базируются на межличностных отношени­ях. Эффективность управленческой деятельности обеспечивается нейтрализацией негативных неформальных отношений или придания неформальным отношениям статус формальных, если они положительно влия­ют на управленческую деятельность.

К неформальным отношениям относятся социально-психологи­ческие отношения между работниками. Они базируются на мораль­ной мотивации людей, ориентированной на потребности человека в самоутверждении в коллективе и обществе, на его желании принести своей работой пользу обществу, получить удовлетворение от созна­ния общественной значимости своего труда.

Социально-психологические отношения определяют социально психологический климат в коллективе и прямо влияют на результаты тру­да.

Благоприятный социально-психологический климат в коллективе создает условия для эффективного труда. При неблагоприятном соци­ально -психологическом климате возможность эффективного труда утрачивается. Коллектив может погрязнуть в распрях и скандалах, которые могут исключить всякую возможность общественно-полезного труда.

Как отмечается в литературе, под психологическим климатом понимается массовидное явление как состояние группового сознания, проявляющегося в групповом настроении и групповых мнениях и суждениях. Подобное психологическому климату явление, отличающееся от него меньшей стойкостью, называют психологической атмосферой. Если эти явления вызываются межличностными отношениями или в них прояв­ляются, то они называются социально-психологическим климатом и со­циально-психологической атмосферой. Если эти явления связаны с мо­ральным сознанием группы, то это называется морально-психологичес­ким климатом.

Общая теория государственного и муниципального управления относится к организационно-политической науке. Еще Платон в работе «Политик» писал, что «если же обозначить одним именем способность того искусства, которое правит всеми прочими и печется как о законах, так и вообще обо всех делах государства, правильно сплетая все воедино, то мы по справедливости назовем его политическим». «Государственное уп­равление, - пишет М. И. Пискотин, - это, прежде всего политическая деятельность».

Но поскольку эта теория исследует политическую деятельность государства в ее организационных формах, она относится к организационно-политической.

Содержанием общей теории государственного и муниципального управления является познание законов и закономерностей, разработка принципов и категорий функционирования и построения государственного и муниципального управления.

Способы и приемы изучения и обобщения структуры и процессов государственного и муниципального управления обеспечиваются соответствующими методами. Общей методологической основой науки государ­ственного и муниципального управления является, как и для других наук, диалектический метод.

Важное методологическое значение для науки государственного и муниципального управления имеют такие общие методы познания, как системный подход, исторической и сравнительно исторический, аналогии, моделирования, конкретных социальных исследований.

Основные законы, закономерности и принципы государственного управления.

Государственное и муниципальное управление осуществляется в соответствии с присущими ему объективными законами и закономерностями.

Под закономерностью понимается наиболее устойчиво действующие существенные причинно-следственные связи изучаемых явлений. Эту же сущность выражает и закон.

В теории управления понятие «закономерность» рассматривается как первоначальная формулировка закона в начале его теоретического исследования.

В литературе по государственному управлению некоторые авторы разделяют законы государственного управления на законы функционирования и законы развития. К первым относится закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочий полномочиями органов общественного самоуправления. Ко вторым – закон нарастающей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности.

Указанные законы свойственны любому демократическому государству, в котором также проявляется действие закона участия граждан в государственно и муниципальном управлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа.

Реализация закона участия граждан в государственном и муници­пальном управлении является одним из важнейших условий совершенствования демократии. Этот закон устанавливает органическую связь демократии с дальнейшим развитием творческой инициативы граждан и их участия в управлении государством или территориальным образованием, укрепления организованности и дисциплины, повышением ответственности органов управления и должностных лиц перед народом, строжайшим соблюдением законности.

В соответствии с действием этого закона граждане принимают участие в государственном и муниципальном управлении путем волеизъявления на референдумах, выборах президента и глав органов государственного и муниципального управления, опросах по различным важнейшим для жизни государства или территориального образования вопросам, подачи своих предложений в органы управления о совершенствованию деятельности этих органов, повышение эффективности функционирования отраслей народного хозяйства, борьбе с преступностью, защиты прав и свобод граждан и другим вопросам.

Французский специалист по государственному управлению профессор Р. Драго к законам государственного управления относит знаменитый закон Паркинсона, сущность которого заключается в том, что «всякая административная единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения». Из этого общего закона следуют два частных: закон роста подчиненных и закон роста объема работ.

Закон роста количества подчиненных заключается в том, что любая администрация, которая получила новое задание, считает, что его выполнение возможно только в том случае, если количество работников будет увеличено.

Закон роста объема работ состоит в том, что каждый чиновник считает своим долгом увеличить объем своей служебной деятельности.

Следует отметить, что проф. Р. Драго несколько трансформировал по­нятие закона Паркинсона. Норткот Паркинсон формулирует свой закон следующим образом: «Количество служащих и объем работы совершен­но не связаны между собой. Число служащих возрастает по закону Пар­кинсона, и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось или вообще исчезло количество дел». Паркинсон считает, что в среднем прирост штатов равен 5,75% в год.

К закономерностям государственного и муниципального управления относятся:

-единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного и муниципального управления: федеральном, субъектов Федерации, муниципальных образова­ний. Единство методов управления вытекает из единства их мотивационной основы.

-единство основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) опре­деляется единством процесса управления на всех его уровнях, который проявляется в единстве этапов осуществления управленческого цикла, каждый из которых выполняется посредством реализации соответствую­щей основной функции;

-единство общих и частных функций государственного и муни­ципального управления и образуемых на основе их реализации про­цессов управления на каждом уровне управления. Эта закономерность вытекает из единства полномочий органов государственного и муници­пального управления, определяемых федеральными законами для каждого уровня управления;

-оптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов государственного и муниципального управления. Эта закономерность определяется разнообразием условий объектов государственного и муниципального управления. Практическая реализация этой закономерности заключается, во-первых, в передаче федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий последним, если это не противоречит Конституции Российской Федерации».

Во-вторых, в передаче органами исполнительной власти субъектов российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий им. В-третьих, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий контролируется государством в соответствии с условиями и порядком контроля, определяемыми соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В-четвертых, в передаче полномочий органов местного самоуправления органами территориального общественного самоуправления».

Наряду с законами и закономерностями принципы также являются основными элементами всякой теории.

Принцип в переводе с латинского языка означает начало, основу. Материа­листическая диалектика главным в принципе рассматривает их объективную обусловленность. «Принципы, - писал Ф.Энгельс, - не исход­ный пункт исследования, а его закономерный результат,... принципы не применяются в природе и человеческой истории, а абстрагируются из них... принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории».

В литературе по управлению производством под принципами управления понимаются правила, основными положения которыми руководствуются в процессе управления. В работах по государственному управлению одни авторы считают, что в принципах выражается концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления; другие – рассматривают принципы как понятия теории, отражающие в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами.

В настоящем тексте лекций под принципами государственного управления понимаются объективные основы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления.

Принципы государственного и муниципального управления разделяются на общие и частные, а также построения и совершенствования систем государственного и муниципального управления.

Требования общих принципов должны учитываться как при функци­онировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершенствовании.

Частные принципы относятся к отдельным элементам управления и приведены при рассмотрении этих элементов, например, принципы организации и контроля исполнения управленческих решений.

К общим принципам государственного и муниципального управления относятся:

1. Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Народовластья,

3. Ответственности.

4. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

5. Разделения властей.

6. Федерализма.

7. Демократического централизма.

8. Сочетания централизации и децентрализации управления.

9. Гласности.

10. Законности.

11. Функционально-отраслевой.

12. Линейно-функциональный.

13. Сочетание единоначалия и коллегиальности.

14. Ситуационного управления.

15. Программно-целевой.

16. Плановости.

17. Научности.

18. Делегирования полномочий.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, феде­ральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в случаях расхожде­ния законов субъектов Российской Федерации с Конституцией Рос­сийской Федерации и федеральными законами действуют Конститу­ция и федеральные законы. В случае противоречия между федераль­ным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения: Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта федерации.

Принцип народовластья устанавливает, что источником государ­ственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.

Принцип ответственности требует установления четкой ответствен­ности должностных лиц и органов государственного и муниципального управления за невыполнение или некачественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует от должностных лиц и работников органов государственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Рос­сийской Федерации.

Сущность принципа разделения властей заключается в необходи­мости разделения государственной власти на законодательную, ис­полнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источ­ником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции. Принцип разделения властей име­ет долгую историю.

Идея разделения властей на законодательную исполнительную и су­дебную высказывалась еще античными и средневековыми учеными (Ари­стотель, Марселий Падуанский и др.). Эта идея была сформулирована ан­глийским мыслителем Джоном Локком в 17 в. в период борьбы с абсо­лютизмом в его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690).

Джон Локк наметил принципы связи и взаимодействия отдельных частей власти. При этом первое место он отводил власти законодательной как верховной, которой должны подчиняться другие власти. «Поскольку законодательная власть, писал Джон Локк, - является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу наказания, когда они нарушены, по­стольку законодательная власть по необходимости должна быть верхов­ной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей обще­ства проистекают из нее и подчинены ей».

Джон Локк под нормальной структурой власти понимал комплекс официально закрепленных сдержек и противовесов. Его идеи почти столетие спустя Шарль Луи Монтескье (1689-1755) развил в теорию разделения властей, в соответствии с которой на основе верховенства права власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. При этом законода­тельной власти он также отводил доминирующую роль.

В Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законо­дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Другими словами, государственная власть в России разделяется на три власти, осуществляемые тремя органами власти.

Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент, в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществля­ет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законодательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном в федеративных государствах.

Сущность принципа федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при обеспечении равноправия субъектов Федерации между собой в их отношении с федеральными органами власти.

В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.

Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнительной власти имеют обязательных характер для соответствующих органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти, В качестве составляющей механизма реализации принципа федерализма используется административный договор как правовая форма регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из принципов федерализма вытекают следующие требования:

-обеспечение защиты интересов Российской Федерации в целом, сохранения ее единства и территориальной целостности;

-четкое определение полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечивающие защиту интересов Российской Федерации в целом и не ограничивающие самостоятельность субъектов Российской федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению;

-выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации.

Принцип демократического централизма является важнейшим прин­ципом государственного и муниципального управления, определяющим содержание, формы и методы деятельности органов управления, руководителей и исполнителей на всех уровнях управления.

Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном и муниципальном управлении демократизма как полновластии народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетно­сти населению, обеспечивающего развитие самостоятельности и твор­ческой активности органов местного самоуправления с централиза­цией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуще­ствить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностно­го лица за порученное дело.

Демократизм является способом осуществления централизма. С одной стороны, реализация принципа демократического централизма предполагает участие народа в обсуждении и принятии важнейших управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управления. Развитие демократии путем привлечения народа к управлению делами государства и территориальных образований расширяет базу централизма. С другой стороны, демократизм является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления принимаемых центром управленческих решений по вопросам, затрагивающим только основы государства как единого целостного образования. При этом вышестоящие органы государственного управления наделяются ограниченным кругом полномочий по осуществлению этих решений. Нижестоящие органы в установленных пределах своих полномочий, обладают свободой в выборе путей и средств решения задач как собственного, так и общего развития. Центральные органы государственного управления вне пределов своих полномочий не вправе вмешиваться в деятельность местных органов управле­ния. Такой подход обеспечивает осуществление централизма в необходимых, оптимальных пределах, придавая демократии организованный характер, позволяя решать общие и частные задачи. Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма является оптимальное сочетание, мера централизма и демократизма. Главным в этой дихотомии является демократизм, поскольку он формирует базу централизма.

Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведет либо к усилению централизации в государственном управлении, его бюрократизации, преобладанию команды, приказа, либо к стихийно-митинговой демократии, которая порождает такой же субъективизм и валюнтаризм, как и бюрократический централизм.

Общая методология государства.

Методология теории государства и права представляет собой систему особых приемов, принципов и способов изучений общих закономерностей возникновения, становления и развития государственно-правовых явлений. Для права свойственно наличие не одного какого-либо отдельно взятого приема, принципа или способа ис­следования государства и права, их системы, совокупности.

Основные принципы методологии теории государства и права:

1.принцип всесторонности исследования государства и права. Основной смысл его заключается в том, чтобы исследовать государственно-правовые явления не сами по себе, а в их взаимосвязи и взаимодействии с другими, соотносящимися с ними явлениями. Полнота и всесторонность исследования предполагают также рас­смотрение государства и права не в одном каком-либо отдельно взятом аспекте, а во всех, формирующих общее видение исследуемых явлений аспектах.

2. принцип историзма в исследовании государства и права. Он означает рас­смотрение существующих государственно-правовых явлений не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и предполагаемого будущего. Весьма важными при этом являются ответы на вопросы, касающиеся причин и условий возникновения государства и права, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем.

3. принцип комплексности в изучении государства и права. Содержание этого принципа заключается в том, чтобы исследовать их не только с юридической точки зрения, но и с позиций других общественных наук – философии, социологии, политэкономии, политологии. Важно рассматривать все составные стороны и элементы государства и права не только в статике, но и в динамике – с точки зрения того, как они возникли, развивались и какими они стали теперь.

Наряду с принципами познания большое методологоческое значение для иссле­дования государства и права имеют конкретные методы. В научной и учебной лите­ратуре их принято делить на следующие группы.

1) Общие методы. Они используются не только в теории государства и права, но и в других науках. Среди них – методы сравнения, анализа и синтеза, абстрагирования, системного и структурного подходов, методы подведения менее общего понятия под более общее, восхождения от абстрактного к конкретному и другие. Разумеется, не все эти методы имеют одинаковое по частоте и эффективности приме­нение. Например, методы анализа и синтеза используются в повседневной научной работе гораздо чаще, чем, скажем, системный метод. Однако все они имеют важное значение для получения объективных знаний о государстве и праве, для глубокого и всестороннего исследования рассматриваемой материи.

2) Специальные методы. Они разрабатываются в рамках отдельных специаль­ных наук и широко используются для изучения государства и права. К специальным методам обычно относят математические, статистические, психологические, кибер­нетические, конкретно-социологические и многие другие методы. Практическая значимость этих методов заключается в том, что они вместе с другими методами позволяют взглянуть на государство и право с позиций негосударственно-правовых дисциплин, помогают создать более полное представление о государстве и праве.

3) Частные методы. Главная особенность юс заключается в том, что они выра­батываются самой теорией государства и права и другими юридическими науками и используются только в пределах этих наук. К данной группе методов следует отне­сти сравнительно-правовой метод, методы выработки правовых решений, методы толкования норм права и другие. Среди частных методов необходимо особенно вы­делить сравнительно-правовой метод. Сравнение в форме сопоставления или же противопоставления давно и весьма активно используется в различных отраслях знаний и учебных дисциплинах. Что же касается сравнительно-правового метода, то он стал широко применяться лишь недавно. Периодом его наиболее активного и продуктивного использования во многих странах стал послевоенный период.

Теория государства в системе общественных наук.

Теория государства и права как сложное социальное явление изучается целым рядом неюридических дисциплин. К числу последних, прежде всего, можно отнести философию, социологию, этнологию, антропологию. Это приводит к тому, что появ­ляются как бы «гибридные» научные дисциплины: философия права, социология права, юридическая этнология и др.

Традиция философского осмысления права является очень древней. Многие великие философы (Аристотель, Фома Аквинский, Иммануил Кант и др.) в своих произведениях большое место отводили философии права. Основа философского подхода к осмыслению права заключается в попытке постигнуть основополагающую идею права, абстрагируясь от национальных и исторических различий внешних форм проявления права.

В рамках современных философских направлений (феноменология, экзистен­циализм и др.) также затрагиваются фундаментальные проблемы постижения идеи права.

Социология права – это еще один из результатов процесса «гибридизации» социальных наук. Социологи исследуют юридические явления, которые для них являются одной из разновидностей социальных фактов. К задачам социологии права можно отнести изучение социальной обусловленности права, определение степени эффективности функционирования правовых норм в общественной жизни, рассмот­рение проблем правовой социализации личности и др. К числу отдельных ответвле­ний западной социологии права относят такие научные направления, как юридиче­ская этнология и юридическая антропология. Предметом изучения юридической этнологии являются различные «архаические» правовые культуры многих регионов мира.

Для теории государства и права также большое значение имеют разработки в области этимологии правовых терминов. Этимология таких слов, как «право», «закон» в контексте индоевропейской семьи языков дает представление о первоначальных смыслах этих слов, которые имеют значение для правоведов до сих пор.

Один из классических разделов современной теории государства и права это раздел, посвященный проблемам толкования права. Но проблематика толкования рассматривается также в рамках одного из распространенных в западной мысли философских направлений. Речь в данном случае идет о герменевтике – теории понимания и интерпретации текстов и других явлений культуры. В результате частичного совпадения интересов представителей этого философского направления и право­ведов оформилась особая область научного знания – юридическая герменевтика. Предметом изучения юридической герменевтики являются юридические тексты. Специалисты по юридической герменевтике затрагивают в своих работах актуаль­ные для теории права проблемы.

Итак, рассматривая место права в системе вышеперечисленных наук, можно за­ключить, что теория государства и права не обладает монополией на рассмотрение некоторых политико-правовых вопросов. К ним относятся, прежде всего, проблема определения самого понятия государства, проблема постижения сущности го­сударства, проблема понимания происхождения государства, проблема определе­ния понятия права, проблема постижения сущности права, проблема понимания происхождения права. Поэтому правоведении представлены положения философской, социологической, антропологической и ряда других научных школ. Но у права есть особый ракурс рассмотрения этих проблем. Здесь особый акцент делается на изучение политического компонента в праве и на изучение юридического начала в функционировании государства.

Так, только с учетом связи права с государством в отечественном правоведении разрабатываются такие понятия, как понятие нормы права, закона и подзаконных нормативно-правовых актов, правоотношения, законодательного процесса, законно­сти и правопорядка, правонарушения и юридической ответственности и др.

В свою очередь, с учетом юридической составляющей государства, в отечествен­ном правоведении вырабатывается понятие государства, государственного аппарата, государственной власти и др.

Необходимость правовых государств.

Типология или классификация государств и правовых систем по типам представляет собой объективно необходимый, закономерный процесс познания государственно-исторического процесса развития государства и права. Она выступает как отражение процесса исторически неизбежной смены одних типов государства и права другими.

Типология является одним из важнейших приемов или средств познания историческо­го процесса развития государства и права. Исходные посылки типологии государств и правовых систем:

• развитие человеческого общества, а вместе с ним государства и права – это непрерывно протекающий, длительный и по своей природе естественноисторический процесс;

• этот процесс неразрывно связан с постоянным развитием социальной природы, содержания и назначения государства и права, а также с коренными изменениями основных принципов их организации и функционирования;

• процесс перехода государства и права от одной ступени к другой, от одного типа государства и права к другому органически сочетает в себе элементы непрерывности, эволюции государственно-правовых явлений с элементами их дискретности, качественной скачкообразности и в этом смысле – революционности.

Рабовладельческое государство – это исторически первый тип государственной ор­ганизации, возникшей на развалинах первобытно-общинного строя в силу разложения общества на классы и возникновения первых противостоящих друг другу социальных сил в виде рабовладельцев и рабов. Экономическую основу рабовладельческого государства составляла частная собственность рабовладельцев на средства производства и рабов. В условиях рабовладельческого строя впервые в истории развития человечества в наиболее резкой и обнаженной форме проявляется экономическое, политическое и социаль­ное неравенство классов и слоев общества, полное, практически ничем не ограниченное господство одного класса – рабовладельцев и полное бесправие другого класса – рабов. На всех стадиях развития рабовладельческого государства рабы постоянно остава­лись на положении вещей, «говорящих орудий» и рассматривались не иначе, как произ­водители материальных или иных благ.

Феодальное государство и право исторически приходит на смену рабовладельческому типу. Процесс перехода заключался в образовании крупного землевладения и пре­вращения светской и духовной знати в класс феодалов, а также в разложении сельской общины и превращении свободных крестьян – общинников и несвободных землевла­дельцев, оставшихся от прежней формации, в феодально-зависимых от крупных земле­владельцев либо от государства, крепостных крестьян. Последние, в отличие от рабов, хотя и лишались права собственности на землю, но имели свое небольшое хозяйство, обладали правом личной собственности на некоторые сельскохозяйственные орудия труда. Это указывало на то, что феодальный способ производства, а вместе с ним и весь феодальный строй, является более эффективным, исторически прогрессивным по сравнению с рабовладельческим способом производства и рабовладельческим строем. Эксплуатация крестьян помещиками осуществляется путем взимания с них феодальной ренты (отработочная рента или барщина), натуральный оброк, денежная рента или де­нежный оброк).

Капиталистическое государство и право появились в результате буржуазных революций, покончивших с феодальным экономическим и социально-политическим строем. На стадии зрелости и заката феодальной общественно-экономической формации весьма быстро складывались буржуазные производственные отношения и вместе тем усиливались социально-экономические и политические противоречия между исторически восхо­дящим классом буржуазии и классом феодалов. Экономической основой буржуазного государства с момента появления стала система хозяйствования и частная собственность на наиболее важные орудия труда и средства производства. Частная собственность объявлялась священной и неприкосновенной. На ее охрану и защиту было направлено все конституционное и текущее законодательство.

Социалистическое государство и право, согласно марксистской теории, возникают не эволюционным путем, путем постепенного перерастания буржуазного государства в социалистическое, а путем совершения социалистической революции. Ближайшей целью коммунистов является «ниспровержение господства буржуазии, завоевание пролетариатом политической власти». Важной закономерностью и одновременно предпосылкой становления и развития социалистического государства и права, согласно марксистской доктрине, является слом старой государственной машины, уничтожение буржуазного государственного аппарата. Сущностью нового государства, функционирующего в пе­реходный от капитализма к социализму период, является диктатура пролетариата.

Типы взаимодействия общества и государства.

Человеческое общество является особой ступенью в развитии природы и животного мира. Человек качественно изменил свое отношение к природе, став разум­ным. Разумная деятельность человека имела своим результатом не только преоб­разованную природу, но и принципиально иные способы взаимодействия, взаимо­связи людей между собой – человеческое общество. Последнее предстает слож­ным социальным образованием, совокупностью многочисленных и многообразных связей, в которые вступают люди в процессе их жизни, производственной, полити­ческой или духовной деятельности.

Основными элементами общества выступают отдельные индивидуумы и их коллективные объединения:

1) семья, представляющая собой форму объединения, основанного на супружеском союзе и родственных связях между мужем и женой, родителями и детьми, братьями и сестрами и другими родственниками;

2) юридическое лицо (предприятия и организации, создаваемые и действующие в сфере производства, распределения, обмена и потребления с целью обеспечения людей промышленными и продовольственными товарами, благоустроенным жильем, орудиями труда, транспортом и другими материальными благами);

3)государство и его органы, осуществляющие управление делами общества. В их число входят представительные законодательные органы, глава государства, правительство и иные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, милиция, армия, тюрьмы;

4)органы местного самоуправления, образуемые населением для управления го­родами, селами, иными населенными пунктами для решения каких-либо задач ме­стного значения;

5)общественные объединения и политические партии, создаваемые гражданами на добровольных началах для участия в политической деятельности, охране трудовых прав работников, оказания материальной помощи малообеспеченным и нуждающимся в материальной помощи членам общества, охране окружающей природной среды, решения иных социально значимых проблем.

Наличие связей между различными компонентами общества является необходимым способом существования как людей, так и их объединений и общества в целом. Значительная часть общественных отношений характеризуется противоречивыми интересами их участников. Одним из основных способов согласования противоре­чивых интересов людей и их объединений является нормативное регулирование. Общество, государство, отдельные социальные слои, группы разрабатывают пра­вила, которые предписывают, как следует поступать в том или ином случае, ситуа­ции, чтобы достичь поставленной цели и в то же время не нарушить прав и ин­тересов других людей, их объединений. В идеале, в качестве общеобязательного правила избирается такой вариант поведения, который бы не нарушал интересов участников отношения и общества в целом. Этот ведущий принцип нормативного регулирования был четко выражен еще христианской заповедью – не делай другому того, чего не желаешь себе.

Нормативное регулирование зародилось на заре человеческого общества и свелось к созданию двух типов норм, правил – социальных и технических. Социальные нормы возникли как способ управления делами общества и обеспечения согласо­ванных действий между членами первобытно-общинного строя. Нормы, которые определяют отношение человека к природе, порядок его деятельности по созданию материальных благ, пользования орудиями труда, называются техническими нор­мами. В отличие от них социальные нормы регулируют отношения между людьми и их объединениями в процессе материального производства, политической или социально-культурной сфере. Современную систему технических норм составляют технологические правила, правила техники безопасности, пользования современными приборами и машинами, правила санитарии и гигиены, грамматики, педагогики, профессиональной деятельности.

Как технические, так и социальные нормы являются важнейшим и необходимым атрибутом современного общества. С их помощью современный человек регламентирует все социально значимые способы человеческой деятельности.

Контрольные вопросы к лекции:

1.Что такое правовое государство?

2.Каковы основные законы и закономерности государственного управления?

3.Что общего, а что различное между государственным и муниципальным управлением?

Интернет-сайты:

1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)

2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления

Литература:

1. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. М.: ИКЦ «Март»; Ростов-на-Дону, издательский центр «МарТ», 2007, 608 с.

2. Радько Т. Н. Государственное устройство РФ. М.: Проспект, 2012 г., 80 с.

3. Гегедюш Н. С., Масленникова Е. В., Мокеев М. М. и др. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрайт, 2012 г., 238 с.

4. Политология. Отв. ред. В. Д. Перевалов. М.: Норма, 2005, 384 с.

5. Абакумова О. Г. Социология управления. М.: «Приор-издат», 2006, 160 с.

Дата добавления: 2014-01-04