Применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций

Ограниченность договорного регулирования отношений по соци­альному обеспечению позволяет утверждать, что в праве социально­го обеспечения подавляющее большинство норм носит обязываю­щий, предписывающий характер. Гражданам дано право обращать­ся или не обращаться за получением какого-либо материального блага по социальному обеспечению, отказаться от дальнейшего его получения. Однако законодатель резко ограничил возможность сто­рон отношений по социальному обеспечению самим устанавливать свои права и обязанности. Диспозитивность хороша и эффективна для регулирования рынка (товаров, услуг, рабочей силы, информа­ции), где правовая мысль не успевает за сложной реальностью, а че­ловек сам выбирает, чем, где, когда и на каких условиях рисковать и включать ли какое-либо свое собственное благо (имущество, спо­собность к труду, знания и т. д.) в хозяйственный оборот. Поэтому говорить о превалировании диспозитивности в праве социального обеспечения не совсем верно.

В праве социального обеспечения, как ни в какой другой отрасли права, на первый план выходит вопрос о финансовых источниках предоставления соответствующих материальных благ. Отношения по социальному обеспечению, носящие, как уже указывалось, рас­пределительный по своему экономическому содержанию характер, приобретают свойственные только им атрибуты. В частности, они обременяются строгим целевым использованием средств, исполне­нием обязательств по предоставлению независимо от финансового положения обязанного органа и т. д. Распределение аккумулирован­ной части валового внутреннего продукта (ВВП), да еще с дополни­тельными категоричными условиями такого распределения одно­значно требует императивного метода правового регулирования. Обеспечение организованности, необходимой общественной дисци­плины, нормированности видов социального обеспечения - все это требует обращения в первую очередь к позитивным связываниям и запретам.

При анализе норм права социального обеспечения становится очевидным, что вся мощь нормативного регулирования, гигантский массив обязывающих норм обращены, как правило, ко второму субъекту правоотношений в этой сфере - к лицу, предоставляюще­му какое-либо благо по социальному обеспечению или обязанному осуществить какое-либо действие для его предоставления. В этой связи необходимо отметить общую целевую установку этой отрасли права - своевременное и полное предоставление блага обязанным лицом.

У государства нет явно выраженного и экономически обоснован­ного интереса в обращениях нуждающихся лиц, но интерес государ­ства в ясности, четкости, быстроте предоставления соответствующе­го блага получателям обусловлен социальной сущностью государст­ва, нашедшей закрепление в основном законе страны. Такой же интерес имеется и у самих получателей благ по социальному обес­печению, именно в их пользу установлена обязанность предоставле­ния.

Однако юридически первоначально собственниками ресурсов, передаваемых гражданам-получателям в виде благ по социальному обеспечению, являются в соответствующих случаях Российская Фе­дерация, субъект РФ, муниципальное образование, работодатель, работники. Это их собственные ресурсы, и предоставление возмож­ности диспозитивного разрешения сторонам правоотношения само­стоятельно, путем согласования своих воль, определять объем и ус­ловия предоставления соответствующих благ посягнет на права публичного собственника (государства и муниципальных образова­ний). Такие собственники всегда действуют через представителей, распорядителей, в связи с чем только предварительное нормирова­ние предоставлений благ по социальному обеспечению дает гаран­тию точного прогнозирования, целевой направленности и полного финансирования будущих предоставлений (бюджетное регулирова­ние в широком смысле слова).

Частные же собственники (работодатели) могут в любой момент, в том числе в индивидуальном порядке, согласовать свою волю с волей получателя блага по социальному обеспечению и осущест­вить предполагаемое ранее или незапланированное предоставление нуждающемуся лицу. В этом случае диспозитивность возможна, хо­тя тенденция к предварительному нормированию объемов и усло­вий такого предоставления в последнее время постоянно усиливает­ся. Интерес собственника источников финансирования в социаль­ном обеспечении к учету и оперативности проведения операций с имуществом отводит диспозитивному способу регулирования не­большую роль.

Законодатель обоснованно отдаёт и будет продолжать отдавать приоритет императивному способу правового регулирования отно­шений по социальному обеспечению, в том числе из-за доброволь­ности принятия сторонами обязательств в случаях социального партнёрства и индивидуально-договорного регулирования, ограни­ченности источников финансирования таких обязательств, а также из-за того, что именно государство, а не кто-нибудь иной является согласно Конституции РФ ответственным за социальное развитие общества, именно государство гарантирует всеобщее социальное обеспечение и несёт основные, самые масштабные расходы в этой связи.

Таким образом, для метода права социального обеспечения ха­рактерно особое сочетание императивного и диспозитивного спо­собов правового регулирования, при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права соци­ального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования.

Следующее свойство - сочетание централизованного правового регулирования с региональным, муниципальным и локальным представляет собой новейшую черту метода права социального обеспечения. Именно распределительный характер отношений по социальному обеспечению как главная черта предмета этой отрасли права делает выгодным для государства одновременное сочетание всех указанных уровней правового регулирования.

Статья 8 Кон­ституции РФ закрепляет разнообразие форм собственности в нашей стране, отсутствие тотального государственного монополизма. Это означает, что имущество, блага, идущие в том числе на социальное обеспечение, рассредоточены между огромным количеством субъек­тов. Для федерального законодателя очевидно, что расходы по со­циальному обеспечению непосильны для федеральной (иными сло­вами «общенациональной») собственности. Поэтому государство нашло правовой выход: во-первых, дать возможность (право) каж­дому собственнику (региону, муниципалитету, работодателю и т. д.) распорядиться в целях социального обеспечения населения частью своей собственности (по различным мотивам - понимания необхо­димости такого шага, поддержки воспроизводства рабочей силы, желания переизбраться на следующий срок и т.д.), а, во-вторых, в некоторых случаях правовыми нормами обязать этого собственни­ка к такому распределению.

Обращает на себя внимание и тот факт, что нормы права соци­ального обеспечения в одних случаях разрешают субъектам соответствующего уровня правового регулирования предоставлять за свой счёт какие-либо блага по социальному обеспечению, а в других слу­чаях обязывают их самостоятельно создать правовую норму, как правило, конкретизирующую норму, принятую на более высоком уровне. Это обязывание, «перекладывание» бремени нормотворчест­ва тоже выгодно государству, так как чем ниже уровень правового регулирования, тем ближе правотворец к получателям благ по соци­альному обеспечению, тем эффективнее он урегулирует некоторые общественные отношения, тем лучше он учтёт уровневые особенно­сти причин нуждаемости и иные факторы, тем в конечном итоге действенней будут использованы (может быть, даже сэкономлены) средства, направляемые на эти цели. Множественность уровней правового регулирования объясняется и тем, что в праве социально­го обеспечения возможна и необходима дифференциация условий и норм социального обеспечения, в том числе и в связи с особенно­стями конкретной территории, отрасли экономики, предприятия. Эти особенности могут быть климатическими, экологическими и т.д.

Данный подход государства к полисистемности уровней право­вого регулирования социального обеспечения можно оценить как утилитарный, обоснованный объективной ограниченностью и «раз­дробленностью» распределяемых в целях социального обеспечения ресурсов.

Можно с уверенностью прогнозировать, что роль местного само­управления в правовом регулировании социального обеспечения в самой ближайшей перспективе будет усиливаться, а в отдалён­ной - станет одной из основных. Что касается локального регули­рования, то само наличие соответствующих положений о социаль­ном обеспечении в коллективных договорах и иных актах на уровне работодателей позволяет нам говорить о становлении локального регулирования социального обеспечения в России, но малое коли­чество таких договоров и актов, а также неразвитость источников финансирования их исполнения в части предоставления материаль­ных благ для целей социального обеспечения даёт основания сде­лать вывод о том, что для метода права социального обеспечения пока характерна незначительность локального регулирования.

Следующие две черты метода - специфика юридических фак­тов и санкций в праве социального обеспечения.

Так, для возникновения процедурного (процессуального) право­отношения по социальному обеспечению может быть достаточно единичного юридического факта (волеизъявления гражданина), для возникновения же материального правоотношения всегда необхо­дим именно юридический состав. В фактическом составе, необходимом для возникновения материальных правоотношений по социаль­ному обеспечению, можно условно выделять, как правило, группу «основных» юридических фактов (возраст, трудовой стаж, сиротст­во и т. д.), помимо юридических фактов - волеизъявлений как гра­жданина (обращение, подача заявления), так и органа, обязанного предоставить социальное обеспечение (решение). При этом наибо­лее типичными для сферы социального обеспечения «основными» юридическими фактами являются события.

Примерный перечень событий, которые являются юридическими фактами, необходимыми для возникновения правоотношений по со­циальному обеспечению, в частности по социальному страхованию, содержится в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования»:

1) необходимость получения медицинской помощи;

2) временная нетрудоспособность;

3) трудовое увечье и профессиональное заболевание;

4) материнство;

5) инвалидность;

6) наступление старости;

7) потеря кормильца;

8) признание безработным;

9) смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Такая тенденция к признанию статуса социально значимых об­стоятельств за событиями имеет корни в том числе в международ­ных актах о правах человека. Например, в ч. 1 ст. 25 Всеобщей дек­ларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каж­дый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социаль­ное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Раз эти обстоятельства по об­щему правилу не зависят от человека, претендующего на распреде­ление в его пользу блага по социальному обеспечению, то это объ­ективно приводит законодателя к необходимости закрепления в нормативных актах в качестве оснований для социального обеспе­чения именно событий. Это общемировая практика, имеющая науч­ное и общественное признание.

И здесь на первый план выходит понятие «социального риска», ибо именно через эту категорию можно привести к единому «знаменателю» «основные» юридические факты в праве социального обес­печения.

Социальный риск - это закреплённое в нормах права социаль­ного обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значи­тельной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по неза­висящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого человек вправе требовать предоставления определённого материаль­ного блага по социальному обеспечению в целях поддержания здо­ровья и благосостояния его самого и его семьи.

Своими особенностями обладают и санкции, закрепленные в нормах права социального обеспечения.

На современном этапе развития права социального обеспечения для данной отрасли права характерны в первую очередь восстано­вительные (компенсационные) санкции, правопресекательные и играющие незначительную роль правоограничивающие санкции. Санкции карательные, закрепляющие некий урон, лишения, наноси­мые законно имеющимся у правонарушителя объектам, или отяго­щения личного, организационного либо имущественного характера в нормах права социального обеспечения законодателем не приме­няются.

Особой чертой правовосстановительных санкций является то, что, несмотря на определенное сходство «экономической слабости», зависимости гражданина в праве социального обеспечения и трудо­вом праве, восстановление ущерба происходит не в ограниченном доходом правонарушителя размере (как по общему правилу в тру­довом праве), а в полном размере. Однако этот полный размер не совпадает с полным возмещением убытков по нормам гражданского права (прямой ущерб плюс упущенная выгода). Все-таки получате­ли благ по социальному обеспечению, как правило, более бедны и сильнее «привязаны» к установленным источникам дохода, неже­ли наёмные работники. Это требования гуманности. Своеобразная «золотая середина» объема возмещения обусловлена спецификой предмета права социального обеспечения. В порядке социального обеспечения происходит распределение общественных средств, соб­ранных с огромным трудом со всех для самых нуждающихся, мож­но сказать, средств публичных, обеспечивающих, как правило, са­мое главное право человека - право на жизнь. Беря незаконно бла­го по социальному обеспечению, правонарушитель затрудняет его получение другим людям. Законодатель обоснованно отдал в праве социального обеспечения приоритет интересам государства, всего общества (все переплаченное верни), и не стал создавать сложный баланс ограничения восстанавливаемого объёма. То есть санкции норм права социального обеспечения обязывают гражданина, ви­новно причинившего материальный ущерб вследствие злоупотреб­ления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемого материального блага или право на его по­лучение, возместить такой ущерб в полном размере. Например, согласно ст. 25 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установлена правовосстановительная ответственность за достоверность сведений, необходимых для установления и выплаты трудовой пенсии.

Санкции, закрепляющие такую меру государственного принуж­дения, как правопресечение, также используются в праве социаль­ного обеспечения и дополняют чаще всего санкции восстановительные (злоупотребление получателя выплат влечет и прекращение правоотношения по предоставлению таких незаконно назначенных выплат). Хотя возможна ситуация, когда гражданин, например, представил недостоверные документы, позволяющие выйти на пен­сию досрочно. Получая длительный период пенсию и достигнув об­щего пенсионного возраста, он подвергнется лишь восстановитель­ным санкциям, а правопресекательные в данном случае не применимы (даже если он будет лишен свободы по приговору суда за обман), так как лицо на настоящий момент имеет законные основа­ния получать свою пенсию.

Весьма показательным также является установленное законом требование, согласно которому выплата пособия по безработице прекращается с одновременным снятием с учёта в качестве безра­ботного в случаях длительной (более месяца) неявки безработного в органы службы занятости без уважительных причин или попытки получения либо получения пособия по безработице обманным пу­тем.

Можно также особо отметить фактическое отсутствие в санкци­ях права социального обеспечения какой-либо формы компенсации противоправного несвоевременного (неполного) предоставления со­циального обеспечения. В праве социального обеспечения на пер­вый план должны выходить восстановительные санкции, в том чис­ле и но отношению к субъектам, предоставляющим социальное обеспечение. Задержки предоставления благ по социальному обес­печению - это серьезнейшее нарушение прав обеспечиваемых, влекущее несвоевременность использования соответствующего остро необходимого блага нуждающимся лицом. И в ряде случаев для гражданина уже недостаточно получить, например, сумму задол­женности или социальную услугу (иногда он не может воспользо­ваться такой услугой - допустим, уже не нужны незаконно не вы­писанное бесплатно лекарство, незаконно не предоставленная меди­цинская услуга, завершилась трудная жизненная ситуация и т. д.). Восстановление как вид санкции должно предусматривать и допол­нительную компенсацию. Такая санкция в праве социального обес­печения закреплена пока лишь в ч. 8 ст. 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от не­счастных случаев на производстве и профессиональных заболева­ний». При задержке выплат в установленные сроки обязанный субъект страхования должен выплатить застрахованному и лицам, имеющим право на получение страховых выплат, пеню в размере 0,5 % от невыплаченной суммы выплат за ка­ждый день просрочки.

Представляется крайне необходимым введение аналогичной санкции в нормах каждого института права социального обеспече­ния для полноценной реализации целей социального государства. Особую проблему создает то, что социальные услуги по общему правилу невозможно предоставить за прошлое время. Назрела необ­ходимость включения в нормы права социального обеспечения санкций о возмещении компенсации морального вреда, причинённо­го гражданам в сфере социального обеспечения.

При освещении специфики санкций, закреплённых в праве соци­ального обеспечения, нельзя обойти вниманием факт труднообъяс­нимой общей неразвитости института ответственности за правона­рушения в сфере социального обеспечения. Особенно контрастным такое состояние этого правового института выглядит по сравнению с «родственным» трудовым правом.

За годы реформ законодатель выделил специальные составы преступлений (см., например, ст. 145 УК РФ «Невыплата заработ­ной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат» и т. д.) и административных проступков (см., например, ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда» и т. д.) в сфере трудовых и тесно связанных с ними отношений. Но праву социального обеспечения повезло меньше. Так, вместо объективно необходимой общей нормы об административной штрафной ответ­ственности за нарушение законодательства о социальном обеспече­нии законодатель предпринимает попытку введения наказания за нарушение предоставления лишь одного из многих десятков видов социального обеспечения - ст. 5.41 КоАП РФ «Непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, невыплата социального пособия на погребение». Почему, на взгляд законодателя, непредоставление гарантированных государством социальных услуги пенсий и иных благ по социальному обеспечению менее общественно вредно, чем вышеуказанный проступок, объяснить невозможно. В таких условиях искусственно созданной правотворцем безнаказанности должностных лиц, обязанных гарантировать полное и своевременное предоставление благ по социальному обеспечению, защищённость прав граждан в этой сфере опасно понижается и может свести на нет конституционное право каждого на социальное обеспечение. Причём одновременно с этим не способствует преодолению правового нигилизма граждан и крайне разрозненное, фрагментарное, бессистемное изложение вопросов ответственности получателей благ по социальному обеспечению. В том числе и поэтому имеющиеся санкции, которые касаются нарушений норм права социального обеспечения, своей цели - предупреждения правонарушений - практически не достигают.

Таким образом, следует признать, что до сих пор государство крайне неэффективно использует такое важнейшее орудие влияния на волю субъектов правоотношений по социальному обеспечению, как установление мер государственного принуждения в качестве реакции на многочисленные правонарушения в сфере социального обеспечения, неоспоримо имеющие свои особенности и уже сложив­шуюся тенденцию к увеличению роста их количества и наносимого ими ущерба.

Правовой институт ответственности в сфере социального обеспечения нуждается в серьезном реформировании, скорейшем упорядо­чивании и введении новых составов правонарушений, как общих универсальных, так и специальных, наказываемых более строго и дифференцированно, с учетом ряда особенных для права социаль­ного обеспечения квалифицирующих признаков.

К отдельным и самостоятельным признакам метода права соци­ального обеспечения многие учё.ные также относят: недопустимость, как правило, договорного регулирования; относительную автоном­ность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обес­печение; административный и судебный порядок защиты нарушен­ного права граждан и т. д. Представляется, что данные черты метода при определенных условиях могут считаться чертами предмета пра­ва социального обеспечения, а не метода либо являются проявлени­ем уже рассмотренных выше черт метода данной отрасли россий­ского права.

Дата добавления: 2014-01-04