Государственное регулирование жилищной сферы

Государственная жилищная политика в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера. Они осуществляются правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Более высокой ступенью развития государственного регулирования является целевое программирование, т.е. комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение программ, указываются источники финансирования.

При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация не изыскивает каких-то оригинальных путей. Она следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более что подобного рода целевые программы реально осуществляются практически во всех странах с развитой рыночной экономикой. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабатывающие программы и осуществляющие контроль за их реализацией. Программирование преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства государственного регулирования и избежать противоречивости и несогласованности мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.

Постановлением Правительства России «О федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"»* (1995 г.), решалась проблема строительства жилья гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера в связи со свертыванием производственных программ по освоению северных природных ресурсов.

* См.: О федеральной целевой программе «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»: Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. № 700 и «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 1998 г. № 31. Ст. 3809.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации в 1996 г. была разработана федеральная целевая программа «Свой дом»*. Ее положения создали организационные, правовые и финансовые предпосылки для ускоренного решения жилищной проблемы, обеспечения всех категорий граждан доступным жильем за счет разработки и применения механизмов долгосрочного кредитования застройщиков, обобщения и использования опыта, накопленного субъектами РФ, по привлечению средств населения, развитию малоэтажного строительства. Источниками финансирования должны были стать средства федерального и местных бюджетов, внебюджетные средства. Было признано целесообразным расширение строительства индивидуальных жилых домов по новым технологиям с учетом того, что стоимость 1 кв. м жилья не будет превышать среднего двухмесячного дохода на душу населения в субъектах Федерации.

* См.: Федеральная целевая программа «Свой дом»: Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 753 // СЗ РФ. 1996 г. №29. Ст. 7283.

Реализация этой программы тормозится отсутствием достаточных финансовых средств в бюджетах всех уровней, недостаточно эффективным привлечением и использованием в жилищной сфере личных сбережений граждан, неотработанностью основных элементов финансово-кредитного механизма программы «Свой дом», и в первую очередь системы ипотечного кредитования – важнейшего направления в решении жилищной проблемы практически всех слоев населения, о чем более подробно речь пойдет ниже. Программа реализуется в незначительных объемах и в основном за счет средств местных бюджетов и средств, привлекаемых из внебюджетных источников.

Государственная поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство в соответствии с существующим законодательством имеет определенные обязательства (военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, северяне, вынужденные переселенцы, граждане, пострадавшие от аварий и стихийных бедствий, и некоторые другие группы населения), осуществляется специальными федеральными программами по обеспечению их жильем. За последние годы количество граждан этих категорий, нуждающихся в жилье, увеличилось.

На решение жилищных проблем прежде всего военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, направлена специально разработанная Федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты». Программой предусмотрено в период 1998–2002 гг. обеспечить жильем 210 тыс. семей военнослужащих, увольняемых с военной службы при проведении военной реформы, и граждан, уволенных с военной службы. Государственным заказчиком является Госстрой России. Программе присвоен статус президентской, и она находится под личным контролем Президента Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации «О реформировании жилищно-коммунального хозяйства» от 28 апреля 1997 г. № 425 была одобрена разработанная Правительством концепция реформы. Концепция определяет цели и основные пути реорганизации жилищно-коммунального хозяйства, включая совершенствование системы управления, обеспечение государственного регулирования и контроля в этой сфере, укрепление социальной защиты населения.

Правительством утвержден ряд важных решений, в частности, была сформирована Правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, которую возглавил первый заместитель премьер-министра; внесены изменения в порядок распределения трансфертов из федерального бюджета между регионами (утверждены Постановлением Правительства № 621 от 26 мая 1997 г.), с тем чтобы повысить заинтересованность регионов в ускорении жилищных реформ; подготовлен проект программы демонополизации жилищной сферы; введена система федеральных жилищных стандартов, которые служат для местных органов государственного управления четкими ориентирами в процессе проведения жилищной реформы и экономии бюджетных средств; предприняты новые шаги в процессе укрепления Федеральной энергетической комиссии и расширения нормативно-правовой базы, регулирующей цены на коммунальные услуги, связанные с использованием энергоресурсов, в том числе регулирующей плату за отопление и снабжение населения горячей водой; в 14 городах страны начато осуществление на экспериментальной основе программы ускоренных реформ жилищной сферы.

В жилищной сфере Российской Федерации в ходе проводимых реформ произошли существенные изменения, которые являются составной частью общеэкономических преобразований в стране. Реформирование жилищного сектора проводилось по следующим основным направлениям: право собственности на жилье; арендный сектор жилья; строительный сектор; жилищно-коммунальное хозяйство; землепользование и градостроительное регулирование; система жилищного финансирования; создание инфраструктуры рынка жилья. Были разработаны и приняты законы, в которых предусмотрены отдельные нормы, учитывающие изменения в жилищной сфере.

В силу обилия законодательных актов реализация федеральных целевых программ в жилищной сфере сталкивается с трудностями, причина которых в том, что ряд положений этих законов вступает в противоречия друг с другом. Особенно это относится к следующим позициям.

Классификация жилищных фондов. Изменение государственной жилищной политики в рыночных условиях внесло существенные коррективы в законодательство. Если в Жилищном кодексе РСФСР выделялось четыре вида жилищных фондов (государственный, общественный, жилищно-строительных кооперативов, индивидуальный), то Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», взяв в основу классификации жилищных фондов их принадлежность к тому или иному виду собственности, выделил следующие разновидности.

Частный жилищный фонд – фонд, находящийся в собственности граждан; фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), в том числе ЖСК.

Государственный жилищный фонд – ведомственный федеральный; субъектов Федерации: республиканский (в составе России), краевой, областной, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Муниципальный жилищный фонд – фонд, находящийся в собственности района, города; ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или в оперативном управлении муниципальных учреждений.

Общественный жилищный фонд – фонд, состоящий в собственности общественных организаций.

В Гражданском кодексе России классификация жилищных фондов исчерпывается четырьмя видами: находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, в государственной и муниципальной собственности.

Между тем реальная практика в жилищной сфере породила еще одну разновидность жилищного фонда – смешанной формы собственности, состоящего в совместной или долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

Изменилась и интерпретация различных фондов. Если по вышеназванному Федеральному закону «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.) (во всех его редакциях) жилищный фонд социального пользования включает государственный, муниципальный и общественный жилищные фонды (ст. 12), то Конституция России (1993 г.) сократила состав жилого фонда этого класса, исключив из него общественный, однако согласно ст. 40 перечень оставлен открытым, что делает возможным пополнение его и другими видами жилья.

Некоторая несбалансированность одновременно действующих законодательных актов в части классификации жилищных фондов ведет к правовой путанице, осложняющей практику государственных органов, особенно регионального и муниципального уровней. Предстоит законотворческая работа по приведению жилищного законодательства к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, с тем чтобы принадлежность, порядок владения, пользования и распоряжения жильем соответствовали нормам гражданского права.

Функции государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики. Здесь противоречия связаны с недостаточной или неодинаковой прописанностью в разных правовых актах объема полномочий различных уровней власти в пользовании, распоряжении и владении жилищным фондом тех или иных видов собственности. Государственная жилищная политика разрабатывается на федеральном уровне и конкретизируется с учетом местных условий государственными органами нижестоящих уровней. Осуществляется же она (в соответствии с полномочиями) властями всех ветвей и уровней.

На федеральном уровне государство обеспечивает:

– формирование государственной политики в этой сфере экономики;

– разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества строительства, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объектов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;

– согласование деятельности государственных органов, осуществляющих жилищную политику на уровне субъектов Российской Федерации;

– анализ и обобщение опыта реализации жилищной политики на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности;

– координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;

– разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обеспечивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг, и использование этих стандартов в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, проблемы разграничения государственной собственности, а также административное, жилищное, земельное законодательство (Конституция Российской Федерации. Ст. 72).

На уровне субъектов Российской Федерации жилищная политика и государственное регулирование жилищного и коммунального хозяйства осуществляются соответствующими органами управления субъектов Российской Федерации, наделенными необходимыми полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и др.).

Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются в связи с реализацией государственной программы «Жилище», которая предусматривает структурные изменения и в области управления жилищным хозяйством и обслуживания его. Главным здесь является передача органам местного самоуправления соответствующих полномочий государства, в том числе прав собственности на жилищные объекты.

Органы местного самоуправления как органы власти возникли из системы Советов народных депутатов. Впоследствии был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ*. Закон (ст. 2) устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения».

* См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ //СЗ РФ. 1995 г. № 35. Ст. 3506; 1996 г. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500.

К объектам муниципальной собственности относятся практически все объекты жилищного назначения, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории. В зависимости от статуса органов местного самоуправления они наделены определенными функциями.

Поселковые администрации устанавливают в соответствии с законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.

Районные и городские администрации устанавливают в соответствии с законодательством местные налоги, сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, а также осуществляют функции, касающиеся муниципального жилищного фонда, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений аналогично поселковым администрациям*, что нередко связано с конфликтами между ними из-за сложностей разграничения их полномочий в этом круге действий.

* См.: О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. № 154-ФЗ с последующими редакциями // Полный сборник законов Российской Федерации. 4.1.

Таким образом, практически большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившихся к ведению государства, с началом рыночных реформ было передано субъектам Федерации и органам местного самоуправления, однако несовершенство правового поля деятельности последнего сказывается и в реализации жилищной политики. В ходе дальнейшего правотворчества названное несовершенство должно быть устранено.

Дата добавления: 2013-12-12