Тема 10.Основи організації фінансів місцевих органів влади у зарубіжних країнах

Тема 9. Фінанси житлово-комунального господарства.

Тема 8. Фінансове забезпечення підприємств комунальної власності

Тема 7. Управління фінансами і фінансовий контроль на регіональному рівні

Тема 6. Міжбюджетні відносини, їх складові

Тема 4. Регіональні цільові фонду місцевого самоврядування.

Тема 3. Фінансові ресурси місцевого самоврядування

Тема 2. Місцеві бюджети – визначальна ланка місцевих фінансів

Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури.

План лекційниз занять по Раб. Прогр.

Тема 5. Планування і порядок фінансування видатків місцевих бюджетів.

Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури

1.1. Формування науки про місцеві фінанси.

1.2. Становлення системи місцевих фінансів.

1.3. Система місцевих фінансів та їх роль в економічній системі держави.

1.4. Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови її ефективного функціонування.

1.5. Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління те­риторіями.

1.6. Функції територіальної громади, її роль і правовий статус.

1.7. Основи фінансової автономії місцевих органів влади.

Основні терміни та поняття: бюджетна децентралізація, бюджетне регулювання, бюджетне самофінансування, бюджетні процедури, громадські послуги, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, місцеві фінанси, земські збори, мартикулярні внески, муніципальна (комунальна) власність.

1.1. Формування науки про місцеві фінанси

Наука про місцеві фінанси - окрема, самостійна галузь фінансової на­уки. Процес її формування відбувався у двох основних напрямах.

По-перше, історично склалося так, що спочатку виникла наука про державні фінанси, а потім від неї відокремилося самостійне вчення про місцеві фінанси. Таким чином, поняття місцеві фінанси виникло на протива­гу поняттю державні фінанси.

По-друге, вчення про місцеві фінанси як наука виникло також в про­цесі розширення розуміння предмета фінансової науки, коли фінансове гос­подарство общин та інших територіальних колективів, яке до цього вважало­ся приватним, було включено до складу публічного фінансового господарст­ва. Отже, поняття місцеві фінанси розширило поняття публічні фінанси і ста­ло їхньою невід'ємною, але відносно самостійною складовою.

В українській фінансовій літературі термін місцеві фінанси щодо СРСР вперше вживається лише на початку 90-х років.

За час із кінця XIX ст. теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Формування науки про місцеві фінанси відбувалось у такі етапи.

1-й етап. Наприкінці XIX — на початку XX ст. набуло поширення виз­начення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їхньої мети

2-й етап. У кінці 30-х років визначення місцевих фінансів в СРСР фак­тично було ототожнено з визначенням місцевих бюджетів.

3-й етап. На початку 50-х років, коли було зроблено чергову спробу те­оретично обґрунтувати наявність місцевих фінансів в СРСР, сформувалося досить розширене і не зовсім чітке їх визначення. Зазначалося, що "місцеві фінанси в СРСР — це фінанси місцевого господарства і місцевих органів вла­ди, складова частина єдиної системи фінансів СРСР. До місцевих фінансів належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого госпо­дарства і місцеві бюджети.

4-й етап. З другої половини 50-х років у радянській фінансовій літера­турі утверджується, як уже зазначалося, погляд, що місцеві фінанси — це явище, властиве капіталістичним державам та країнам "третього світу". Ось як визначав суть місцевих фінансів К. Я. Чижов: "Під місцевими фінансами капіталістичних країн звичайно розуміють доходи і видатки місцевих ор­ганів влади та підвідомчих їм підприємств та організацій".

5-й етап. Наприкінці 50-х — у 60-х роках у радянській фінансовій літе­ратурі стає домінуючим підхід до визначення суті фінансів як системи еко­номічних відносин так званого базисного характеру. Це відображається і в нових підходах до визначення суті місцевих фінансів капіталістичних країн і країн, що розвиваються.

6-й етап. У 90-х роках у літературі країн СНД у цілому визначається факт наявності місцевих фінансів у фінансових системах нових незалежних держав. Ряд авторів замість терміну місцеві фінанси використовують такі по­няття, як регіональні фінанси, територіальні фінанси, місцеві (регіональні) фінанси.

7-й етап. Поняття місцеві фінанси є синонімом поняття фінанси місце­вих органів влади. Синонімами поняття фінанси місцевих органів влади мо­жуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси територіальної громади, фінанси комуни, фінанси общини, фінанси муніци­пального утворення, фінанси штату, фінанси міста, області, району, села, се­лища і т. ін. Подібні визначення засвідчують, що місцеві фінанси функціону­ють у різних формах залежно від державного і територіального устрою тієї чи іншої країни.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної грома­ди (комунальні фінанси), фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси області (міст Києва і Севастополя), фінанси міста, фінанси району (району в місті), фінанси села, фінанси селища. У разі появи нових територіальних ут­ворень чи добровільних об'єднань територіальних громад цей перелік форм фінансів місцевих органів влади в Україні може бути продовжено.

Першим кроком до зміцнення системи міжбюджетного фінансування має бути досягнення певного ступеня консенсусу щодо найважливішого ко­ла відповідальності для кожного рівня влади та ступеня децентралізації, пов'язаного з цим розподілом відповідальності (це можна назвати «кон­цепцією міжбюджетного фінансування»).

Другий крок до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає у перегляді чинних базових законів та у виправленні найбільш явних невідповідностей. Це дасть змогу підви­щити прозорість системи, а також заповнити її прогалини, особливо щодо ключових питань функціонування системи (методики розрахунку міжбюджетних трансфертів). Паралельно потрібно буде вносити зміни до законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».

У центрі будь-якої системи міжбюджетного фінансування перебуває чітке визначення кола обов'язків органів влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх обов'язків, які на них покладаються.

Принципова слабкість старого розподілу фінансування видатків вип­ливає із відокремлення фінансової відповідальності від права зменшувати або збільшувати зобов'язання за видатками.

Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень.

Друга серйозна проблема полягає в плутанині щодо того, які послуги повинен надавати кожен з рівнів влади.

Чинні законодавчі процедури чітко не визначають, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади усіх рівнів мають певні повноваження працювати в кожній із зазначених галузей. Згідно із Консти­туцією та Законом про місцеве самоврядування, обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, що мають спільні інтереси.

Третя найсерйозніша проблема — відсутність чіткого розподілу функцій між різними гілками влади одного рівня. Ця відсутність точності робить практично неможливим розділення «делегованих видатків» і «влас­них видатків». Визначення кола відповідальності в Законі про місцеве само­врядування дуже не чітке.

Четвертим елементом вдосконаленої системи міжбюджетного фінан­сування є система трансфертів. Основне завдання трансфертів — вирішува­ти проблему вертикальної незбалансованості — наслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні). Система трансфертів сприяє також згладженою нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями (нерівність по горизонталі), зумовлених соціально-економічними особливостями та можли­востями кожного регіону. Основними характерними рисами системи транс­фертів, що впливають на всю систему міжбюджетних відносин, є її передбачу­ваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління.

Стара система трансфертів не задовольняла жодної з умов, необхідних для ефективної роботи такої системи. Першим критерієм ефективності сис­теми трансфертів є її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов'язань.

Другим критерієм ефективної роботи системи трансфертів є забезпе­чення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Надання трансфертів базувалося на підході «покрит­тя дефіциту», що створювало для місцевих органів влади стимули підтриму­вати видатки на високому рівні, зберігати існуючу мережу та не надавати значної уваги збільшенню надходжень до місцевих бюджетів.

Третім критерієм ефективності системи трансфертів є ступінь, до яко­го вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на роз­поділі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого).

Важливим кроком на шляху зміцнення системи трансфертів є визна­чення цілей, яких вона має досягти, та визначення загальної суми, яка роз­поділятиметься у вигляді трансфертів. Світовий досвід передбачає три ос­новні підходи:

1) певна визначена частка надходжень до державного бюджету, прив'язана або до конкретного податку, або до надходжень у цілому;

2) спеціальне політичне рішення;

3) відшкодування витрат.

Третім кроком є визначення способу розподілу ресурсів. Здебільшого у розподілі між органами влади різних рівнів використовуються чотири ос­новні підходи:

1) застосування формули;

2) принцип деривації;

3) спеціальні процедури;

4) відшкодування коштів.

Що стосується трансфертів, які передбачають заохочення певних видів видатків, найбільш відповідним підходом є, очевидно, відшкодування коштів. Досвід інших країн показує, що для виправлення вертикальних і го­ризонтальних дисбалансів найефективнішим є розподіл на базі формули. Міжнародний досвід пропонує чотири можливості:

• формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можли­вості;

• формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливо­стей;

• формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах на душу населення.

Формули, що включають як потреби у видатках, так і фінансові можли­вості, створюють можливості повного вирівнювання. Вони найскладніші і, можливо, найточніші, але потребують найбільшої кількості даних. Формули другого й третього типу ігнорують основний аспект (потреби у видатках або фінансові можливості), однак вимагають меншої кількості даних. Останній вид формул — найменш ефективні з погляду вирівнювання і потребують най­менше даних. На ефективність наведених формул значною мірою впливає точність вимірювання фінансових потреб і фінансових можливостей.

Створення системи місцевих запозичень потребує вирішення таких завдань:

• створення чіткого, точного й несуперечливого законодавства, що санкціонує запозичення в будь-якій формі, їх гарантії, процедури і засоби захисту;

• чітке визначення права на безумовне отримання коштів з рахунку боржника та здатність забезпечити надійними джерелами надход­жень та гарантувати наявним майном (заставою);

• встановлення механізму нагляду та моніторингу місцевих заборгова­ностей;

• визначення заходів щодо надання даних про діяльність, підзвітність та стандарти аудиторських перевірок для місцевих органів влади та відповідальності і відповідних процедур у разі неплатоспроможності місцевих органів влади.

Інституційна та правова база міжбюджетних відносин визначає як са­му структуру органів влади, так і середовище й стимули для взаємозв'язків між органами влади різних рівнів. Для ефективної роботи системи міжбюд­жетних відносин необхідно, щоб були чітко визначені усі рівні влади та щоб наявні інституції сприяли прозорому, передбачуваному та відповідальному прийняттю рішень на кожному рівні. Також важливе значення має підзвітність на кожному рівні — без неї навряд чи матеріалізується користь від децентралізації.

Мовою закону: Витяг з Конституції України (Додаток 1)

Мовою закону: Витяг із Концепції адміністративної реформи (Додаток 1)

Концептуальні основи реформування міжбюджетних відносин, що закладені в Бюджетному кодексі

(Додаток 2)

1.2. Становлення системи місцевих фінансів

Стратегічним питанням для державної фінансової системи є про­порція між власними доходами місцевих бюджетів та субвенціями і до­таціями, які передаються з державного бюджету. Чим більша у загаль­них доходах місцевого бюджету частка власних доходів, тим більша її діяльність по збиранню податків та зборів. У результаті можна очіку­вати поліпшення податкової дисципліни та більш суворої системи дер­жавних фінансів. Також підтверджено, що за таких обставин спос­терігається зростання ефективності державних видатків. Важливою функцією такого механізму є також зростання зацікавленості місце­вих органів влади в розвитку підприємництва. Внаслідок такої зацікав­леності можна помітити все більшу відданість органів місцевого само­врядування процесу формування сприятливіших умов для підприємств малого та середнього бізнесу. У цьому є механізм зворотної дії: чим більшу кількість фірм ви маєте, тим більша база для збирання по­датків, а отже, і більшими будуть надходження до бюджету.

Мовою закону:

Стаття 142 Конституції України встановлює, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, до­ходи місцевих бюджетів, інші кошти, природні ресурси, які є власністю тери­торіальних громад. Територіальна громада має право на формування власно­го бюджету, створення позабюджетних, валютних, резервних фондів грошо­вих коштів.

Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефек­тивною, коли в її складі поряд із державними фінансами чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту. Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодер­жавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера (освіта, охорона здоров'я, культура), погіршується стан доріг та інших комунікацій міської інфраструктури.

Збереження автономії місцевих видатків

Місцеве самоврядування в Україні користується значною свободою у вирішенні питань про те, скільки коштів витрачати на ту чи іншу статтю функціональної класифікації. Бюджетний кодекс пропонує продовжувати цю практику на тій підставі, що посадові особи місцевих органів влади тон­ше "настроєні" на видаткові потреби своїх громадян, ніж центральні органи. Тож трансферти є нецільовими і не обмежуються жодними умовами.

Це положення Бюджетного кодексу відповідає статті 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування, яка встановлює: «Трансферти по можли­вості не мають бути зарезервовані на фінансування заздалегідь визначених проектів. Надання трансфертів не повинно позбавляти місцеві органи влади однієї з основних свобод — на свій розсуд проводити політику в межах своєї власної юрисдикції».

Реформування бюджетної системи — складний процес. Практичне за­стосування положень проекту Бюджетного кодексу вже в Бюджеті-2001, без­перечно, виявило багато протиріч, пов'язаних з вадами існуючої бюджетної системи. Від ступеня розуміння нового підходу залежатиме і те, як швидко вдасться подолати ці вади, і, власне, бажання це робити.

Отже, Бюджетний кодекс закладає підвалини для нової стратегічної політики органів місцевого самоврядування. Ця політика тісно пов'язана з підтримкою і розвитком підприємницької діяльності — малого і середнього бізнесу як ключового елементу в економічному піднесенні територіальної громади.

Місцевий бюджет відповідно до Бюджетного кодексу містить у собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автоном­ної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцево­го самоврядування. Ці надходження і витрати становлять єдиний баланс відповідного бюджету.

Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

• кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній влас­ності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогоспо-дарського призначення;

• надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) госпо­дарських товариств, що є у власності відповідної територіальної гро­мади;

• кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за корис­тування ними;

• кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішен­ням відповідної ради;

• запозичення, здійснені в порядку, визначеному Кодексом та іншими законами України (крім випадку, передбаченого статтею 73 Кодек­су);

• субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів. До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:

• погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування (крім боргу, що утворюється за умовами, визначеними статтею 73 цього Кодексу);

• капітальні вкладення;

• внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місце­вого самоврядування у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціаль­ного фонду місцевих бюджетів.

Планування і складання бюджету розвитку інфраструктури

Поточний бюджет покриває щоденні витрати на надання послуг, в той час як бюджет розвитку фінансує нерутинні витрати на розвиток інфраст­руктури, громадські споруди, обладнання, викуп земельних ділянок. Розви­ток інфраструктури стосується публічних інвестицій, як-от шляхів, водо­зливів, водогону та каналізації, очисних споруд, зовнішнього освітлення, утилізації твердих побутових відходів, нових транспортних маршрутів.

З-поміж цих чотирьох видів публічних інвестицій, розвиток інфраст­руктури є найважливішим для найбільшої кількості людей. Усі виграють від добрих шляхів, водозливів, водогону і каналізації та освітлення вулиць. Розвиток інфраструктури не лише вдосконалює якість життя, а й ство­рює чимало передумов для діяльності підприємств. Добрі шляхи скорочують витрати і підвищують швидкість доставки виробів, даючи змогу продавати їх на регіональних та національних ринках. Якщо підприємства здатні розши­рити свої ринки, вони можуть повністю використовувати свої потужності та обладнання, що підвищує їх продуктивність.

Якщо орган місцевого самоврядування має бюджет розвитку, то він потре­бує також плану розвитку інфраструктури (ПРІ). Бюджет розвитку перелічує лише програми і обладнання, які треба здійснити або купити протягом бюджет­ного року, а також джерела їх фінансування. Бюджет розвитку, як правило, не перелічує програми, які заплановано розпочати пізніше, ніж за один рік.

У ПРІ, навпаки, перелічені програми та купівлі обладнання, які перед­бачені і заплановані на період у п'ять років або більше. ПРІ змушує орган місцевого самоврядування заглядати наперед, аналізувати свої майбутні по­треби і планувати майбутні проекти.

ПРІ — корисний для будь-якого місцевого самоврядування, навіть ко­ли той не має численних і складних проектів. Крім того, щоб примусити по­садових осіб замислитися над майбутніми потребами в інвестиціях, ПРІ зму­шує суб'єктів рішень розглядати, порівнювати і визначати пріоритетність програми, таким чином формуючи і громадську думку щодо пріоритетів. Перший рік плану потім включають як інвестиційну частку бюджету. Скла­сти ПРІ простіше та ефективніше, ніж щороку міркувати над програмами або купівлею обладнання.

Місцеві запозичення

Більшість місцевих органів влади надає послуги, які вимагають знач­них попередніх інвестицій. Загальновизнано, що, оскільки ці послуги забез­печують отримання благ у майбутньому впродовж тривалого часу, для їх фінансування варто залучити запозичення, щоб розподілити вартість ак­тивів серед їх періодичних користувачів. Однак можливості місцевих ор­ганів влади позичати й погашати свої борги тісно пов'язана із загальною си­стемою міжбюджетного фінансування. Наявність міцної системи міжбюд-жетного фінансування є важливою передумовою розвитку ринку кредитів для структур місцевого рівня.

Одним з таких ефективних джерел для міст обласного значення є запо­зичення, до яких можуть вдаватися міські органи влади. Згідно з Кодексом, «виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення», а «міські ради з чисельністю на­селення понад вісімсот тисяч мешканців» — і зовнішні запозичення.

Нерозвиненість практики муніципальних позик в Україні, яка успішно застосовується в західних країнах, пояснюється кількома факторами. Щонай­перше питання здійснення запозичень органами місцевого самоврядування в Україні тривалий час було законодавчо неврегульованим. Чи не єдиним нор­мативним актом, у якому було зроблено кволу спробу хоч якось упорядкувати систему запозичень місцевих бюджетів, стало «Положення про порядок випу­ску та обігу облігацій місцевої позики», затверджене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня 1997 р.

Стимули до заощадження коштів і мобілізації доходів

Важливою особливістю формульних трансфертів, яку часто не зовсім розуміють, є те, що в основі трансфертів лежить різниця між розрахунковою видатковою потребою та розрахунковою доходоспроможністю. Однак ані розрахункова видаткова потреба, ані розрахункова податкоспроможність не визначаються фактичними обсягами доходів та видатків, які спостерігають­ся в процесі виконання бюджетів.

Дотація, обчислена за формулою, має сприйматись як фіксований, од­норазовий платіж, на обсязі якого не можуть позначитися зусилля місцевого самоврядування, спрямовані на заощадження видатків або нарощення бази оподаткування. Тому, якщо місцеве самоврядування в змозі знайти ощад­ливіший спосіб надання соціальних послуг, воно не втрачає нічого із заоща­джених коштів.

Аналогічно, якщо місцеве самоврядування докладає зусиль до розши­рення бази оподаткування і досягає в цьому успіху, в нього залишається ле­вова частка приросту доходів. Це пов'язано з тим, що відносний індекс по-даткоспроможності фіксується на тривалий період часу, і будь-яке нарощен­ня доходів у наступному періоді впливатиме на обсяг трансферту лише тією мірою, якою воно впливатиме на прогноз сумарних середньодушових до­ходів у наступному бюджетному періоді.

1.3. Система місцевих фінансів та їх роль в економічній

системі держави

Місцеві фінанси — це система формування, розподілу і викорис­тання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцеви­ми органами влади покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих.

Як система місцеві фінанси складаються з таких 7 елементів:

1. Видатки:

за економічним призначенням:

— поточні або адміністративні;

— розвитку (капітальні, інвестиційні); залежно від завдань, фінансуються:

— на фінансування власних повноважень;

— на фінансування делегованих повноважень; за функціональним поділом:

— обов'язкові, тобто видатки, спрямовані на виконання обо'язкових за­вдань, покладених на всі органи місцевої влади з метою забезпечен­ня певних стандартів послуг у масштабі всієї країни;

— факультативні.

2. Доходи:

за економічною природою:

— власні - це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних (муніципальних) підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик;

— передані - це доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня;

— закріплені - це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Це особливо слід підкреслити, оскільки в літературі радянського періоду вони фактично ототожнювалися;

— регульовані - це також одна з форм доходів, що передаються цент­ральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передачі та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються Законом "Про Держав­ний бюджет", а також їх визначено БКУ. Порядок регулювання до­ходів місцевих бюджетів визначається також рішеннями органів вла­ди вищого територіального рівня щодо органів влади нижчого тери­торіального рівня;

за джерелами надходження:

— податкові;

— неподаткові - платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної (муніципальної) форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), доходи за рахунок кредитів та позик, а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

3. Способи формування доходів:

— місцеві податки і збори;

— частки загальнодержавних податків;

— комунальні платежі;

— доходи від майна та землі, що належить місцевій владі;

— доходи комунальних підприємств;

— кредити;

— комунальні позики;

— трансферти.

4. Місцеві фінансові інститути:

— громадські послуги;

— самостійні місцеві бюджети;

— комунальна форма власності;

— позабюджетні валютні, цільові фонди;

— фінанси комунальних підприємств.

5. Суб'єкти:

— територіальні громади;

— міські, селищні, сільські ради;

голови міст, селищ і сіл;

— обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації;

— обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі ради;

— Рада Міністрів АРК;

— Верховна Рада АРК;

— Міністерство фінансів України;

— Кабінет Міністрів України;

— Верховна Рада України.

6. Об'єкти:

— фінансові ресурси у фондовій формі;

— фінансові ресурси у нефондовій формі.

7. Взаємовідносини:

— між суб'єктами системи;

— між місцевими фінансами та іншими ланками фінансової системи держави.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Саме з видатків слід розпочинати аналіз фінансових систем цих органів влади. Ви­датки є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади значною мірою визнача­ються способами формування їх. Важливою складовою вчення про фінанси місцевих органів є дослідження способів формування доходів, виявлення за­кономірностей розвитку таких способів.

Аналіз засвідчує, що в способах формування доходів місцевих органів влади є певні закономірності, властиві всім країнам, в економічній системі яких функціонують фінанси місцевих органів влади.

З видатками, доходами та способами формування доходів тісно пов'язане функціонування певних фінансових інститутів. Дослідження цих інститутів, виявлення закономірностей становлення та розвитку їх є також важливою складовою вчення про фінанси місцевих органів влади. Під інсти­тутами в системі місцевих фінансів, з одного боку, слід розуміти сукупність норм права, звичаїв, традицій, культурних зразків. З іншого — це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінан­сових систем.

Окреслимо основні форми впливу місцевих органів влади. їхніх фінансів на економіку та соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через ці системи здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. По-друге, місцеві фінанси є фіскальним інструментом. Це дає можливість забезпечувати ресурсами розв'язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. По-третє, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Місцеве самоврядування, як і держава, є інститутом, який надає громадські послуги. По-четверте, місцеві фінанси є інструментом забезпечення еко­номічного зростання. Забезпечення економічного зростання — це також од­на з форм соціально-економічного регулювання. По-п'яте, форми впливу на економіку та соціальну сферу пов'язані з виконанням делегованих (агентських) повноважень центральної влади. У цій сфері — проблеми громадської безпеки, охорони правопорядку, оборо­ни, дотримання законності, державного нагляду і державної реєстрації та ін. У цій сфері місцеві органи влади є продовженою на місцях рукою цент­ральної влади.

1.4. Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови її ефективного

функціонування

Аналізуючи бюджетну політику України за роки незалежності, можна констатувати стабільний напрям до децентралізації бюджетних коштів та по­вноважень. Таке положення справ у бюджетній політиці не тільки в Україні. Останнім часом країни, що розвиваються, і країни з перехідною економікою проводять політику бюджетної децентралізації з метою зміни співвідношен­ня міри впливу центральних і місцевих органів державної влади на макро-економічну ситуацію. Тривалий час у більшості цих країн фактично існува­ла монополія центрального уряду на виробництво товарів, робіт та послуг. Порівнюючи рівень фіскальної децентралізації у високорозвинутих країнах (серед яких є як унітарні, так і федеративні держави) та в країнах з низьким рівнем розвитку, економісти дійшли висновку, що децентралізація та еко­номічне піднесення є висококорельованими категоріями, причому їхній взаємозв'язок повинен мати позитивний коефіцієнт.

Положення про де­легування повноважень органів державної влади органам місцевого само­врядування передбачає передачу деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, при чому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечуються дер­жавою шляхом виділення трансфертів.

Делегування має місце за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає в державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де є високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме в державному бюджеті, і, крім того, передбачає відсутність бюджетного са­мофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень.

Деволюція - це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядуван­ня фінансують і відповідають за надання певних державних послуг у межах такого фінансування з державного бюджету. Як правило, це стосується за­доволення соціальних потреб.

Децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними (органа­ми) делегованих повноважень.

Додаток 3 ( Головним завданням міжбюджетного компо­нента Бюджетного кодексу є встановлення справедливого та неупереджено-го розподілу публічних фінансів. Бюджетний кодекс прагне досягти таких фіскальних цілей:)

Додаток 4 ( Мовою закону: Розмежування видатків між бюджетами)

Бюджети міст Києва та Севастополя одержуватимуть 100 % обсягу кошика доходів.

Додаток 5 ( Мовою закону: Закріплення доходних джерел між державним та місцевими

Бюджетами)

Бюджетний кодекс передбачає систему трансфертів, які надаються з державного бюджету:

• дотація вирівнювання;

• субвенція на здійснення програм соціального захисту;

• субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого само­врядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

• субвенція на виконання інвестиційних проектів;

• інші субвенції.

Продумана трансфертна система вклю­чає окремі трансфертні програми, що слугують кожна своїй меті. Крім вирівнювальних трансфертів, Бюджетний кодекс передбачає й інші види бюджетних трансфертів:

• Цільові субвенції з державного бюджету містам Києву та Севастопо­лю, АРК, областям, містам обласного значення та районам на фінан­сування програм соціального захисту.

• Цільові субвенції на інвестиційні цілі надаватимуться бюджетам Києва, Севастополя, обласним бюджетам та республіканському бюд­жету АРК. Ці субвенції можуть далі розподілятися між органами місцевого самоврядування, оскільки в багатьох випадках вплив інве­стиції не обмежується певною територією. Крім того, таким чином визнається і підкреслюється провідна роль обласного рівня в інвес­тиційному розвитку територій. Цільові інвестиційні субвенції мо­жуть вимагати внеску з бюджету-одержувача.

• Трансферти можуть також відбуватися між бюджетами самовряду­вання на договірній основі в обмін на бюджетні послуги, які надає одержувач трансферту. Міста районного підпорядкування, села та селища, наприклад, можуть укладати між собою або з іншими місце­вими самоврядуваннями угоди про надання послуг, пов'язаних із ви­конанням власних видаткових повноважень. Така необхідність може бути викликана економічними факторами (доцільність в об'єднанні коштів, ефективніше надання послуги іншим бюджетом тощо).

Згідно з положеннями Бюджетного кодексу за рахунок міжбюджетних трансфертів фінансуються наступні видатки:

• відшкодування витрат на надання населенню житлових субсидій;

• державна допомога сім'ям з дітьми;

• державна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям;

• державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам;

• утримання притулків для неповнолітніх;

• допомога по догляду за інвалідом І чи II групи внаслідок психічного розладу;

• виплата компенсацій реабілітованим;

• інші програми з соціального захисту населення.

1.5. Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління територіями

Стосовно функцій місцевих органів влади і відповідно меж між завдан­нями центральної та місцевої влади сформувалося кілька теорій. Коротко розглянемо їхній зміст.

Перша теорія — це теорія природних прав общини. Вона сформувала­ся в роки Великої французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина.

За цією теорією функції та зміст діяльності органів місцевого самовря­дування ототожнюються з діяльністю общини. В основі теорії лежить тверд­ження, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же са-моцінним утворенням, що й держава, і що община як колектив людей, які спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід'ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а значить, і не може бути нею вилучено.

На діаметрально протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. У її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюють­ся державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади і підпорядко­вані їй.

Є ще одна теорія місцевого самоврядування — теорія громадського самоврядування, або господарського самоврядування. Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX ст. її ще називають теорією гро­мадсько-господарського самоврядування. Трохи згодом її було названо те­орією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а значить, суверенну компетенцію тільки у сфері не-політичних відносин.

Завдання та функції місцевих органів влади можна розділити на дві основні групи:

— завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною ком­петенцією (соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою пра­цевлаштування, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування та інші витра­ти). Вони поділяються на обов'язкові та факультативні. Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку за переліком, що визначається законодавством. Факульта­тивні — це витрати, які здійснюються місцевими органами влади на власний розсуд, на основі рішень, прийнятих їхніми представниць­кими зібраннями; — завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або делеговані повноваження. Перелік доручених справ або делегованих повноважень визначає центральна або — у федератив­них державах — регіональна влада.

Бюджетне регулювання

Ключове питання бюджетної політики — формування та розполіл фінансових ресурсів між державним бюджетом і бюджетами територій, знаходження оптимальних меж централізації коштів.

Відповідаючи на це питання, слід підкреслити, що зараз в Україні не­доцільно йти на посилення децентралізації використання бюджетних ре­сурсів.

У більшості розвинутих країн, у тому числі з федеративним устроєм, ступінь централізації коштів бюджету навіть вищий, ніж в Україні. Існуючий механізм вирівнювання в Україні нині базується на простому перерозподілі ресурсів, що зводить нанівець господарську ініціативу "багатих" територій і заохочує споживацтво "бідних" регіонів. З метою вдосконалення такого ме­ханізму слід сформувати фонди вирівнювання розвитку територій як на дер­жавному, так і на обласному та районному рівнях. Слід запровадити стабільні на кілька років нормативи відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних податків.

Податкове регулювання

Потребує вдосконалення існуюча практика податкового ругулювання розвитку окремих територій. Більшість органів місцевої влади, особливо в сільській місцевості, має дуже слабку прибуткову базу. Зміцнення цієї бази — одне з нагальних завдань, які сьогодні постали як перед державою, так і перед органами місцевого самоврядування. В зв'язку з цим потребує вирішення проблема розробки і запровадження системи місцевих податків.

Інвестиційне регулювання

Протягом тривалого періоду основним важелем регулювання інвес­тиційної діяльності територій були ліміти централізованих капіталовкла­день, що виділялись центральною владою органам місцевої влади, а також "дольова участь" міністрерств і відомств як структур центру у розвитку тери­торій. Сьогодні значення цих важелів різко зменшилося через значне скоро­чення централізованих коштів, які виділяються місцевій владі. Всі органи цієї влади потерпають від нестачі джерел фінансування інвестицій.

1.6. Функція територіальної громади, та роль правовий статус

У системі місцевих фінансів особливу роль відіграє місцеве самовряду­вання. Територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Територіальний колектив є формою організації місцевої влади. У кожній країні є значні особ­ливості в організації територіальних колективів. Територіальні колективи мають різні назви. В Італії, Бельгії, Швеції — це комуна, в Німеччині — об­щина, в Російській Федерації — "муніципальне утворення", "територіальна спільнота", в колишній Російській імперії — община та земство, у Франції — комуна, департамент, регіон, у Польщі — гміна. У Конституції України тери­торіальний колектив названо територіальною громадою.

Територіальна громада — це сукупність громадян України, які спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус. Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. Вона поки що затиснута в загальнодержавну єдину організацію фінансової систе­ми. У такій ситуації мало що залежить від діяльності самої громади, яка очікує лише на державу. Але держава не спроможна прийти всім на допомо­гу. Отже, утворюється замкнуте коло, що є однією з вагомих причин нинішньої фінансової кризи.

У багатьох зарубіжних країнах це питання в тій чи іншій формі врегуль­овано. Наприклад, у США низові одиниці, що можуть бути прирівняні до те­риторіальної громади, мають статус муніципальних корпорацій. Це сіті, бо-роу, віліджі й тауни, де проживає дві третини населення країни. Муніципаль­на корпорація — це такий само господарюючий суб'єкт, як і будь-яке інше акціонерне товариство. Подібні підходи застосовуються і в Канаді та в інших країнах. Територіальні колективи невеликих за чисельністю населених пунктів, як правило, організують економічну діяльність власними силами через відповідні відділи, департаменти, котрі діють у структурі їхніх вико­навчих органів.

1.7. Основи фінансової автономії місцевих органів влади

Фінансова автономія є базою самоврядування територіальних колек­тивів, самостійності всіх рівнів місцевої влади. Проблематику забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування в Україні поки що не роз­роблено.

Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місце­вого самоврядування. Фінансова автономія місцевих органів влади — це фінансова неза­лежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Фінансова незалежність у сукупності з організаційною і адміністративною незалежністю є передумовою ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань.

Принцип фінансової автономії обстоюється і в Європейській декла­рації прав міст, прийнятій Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи - Радою Європи. У ній наголошується, що громадяни європейських міст мають право на "фінансові механізми і структури, які доз­воляють місцевим органам влади знаходити фінансові засоби, необхідні для здійснення прав, визначених у цій Декларації".

За різних умов місцеві органи влади можуть мати різні обсяги фінан­сової компетенції і, таким чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади може бути визначено також си­стемою кількісних показників. Це:

• частка видатків на реалізацію власних повноважень;

• частка обов'язкових видатків;

• частка видатків для забезпечення делегованих повноважень;

• питома вага власних доходів, питома вага власних і переданих (закріплених) доходів;

• частка доходів від місцевих податків і зборів та незв'язаних субсидій;

• міра залежності від окремих доходних джерел;

• коефіцієнт податкоспроможності окремої адміністративно-тери­торіальної одиниці чи територіального колективу.

Кожен із перелічених показників засвідчує різні аспекти фінансової ав­тономії місцевих органів влади. Коротко зупинимося на кожному із запропо­нованих кількісних показників фінансової автономії місцевих органів влади.

Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характе­ризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядуван­ня поза межами прямого державного контролю. Це — показник автономії місцевих органів влади від державної влади.

Показник частки обов'язкових видатків характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Цей показник свідчить про масштаби втручання державної влади у сферу діяльності місце­вих органів влади.

Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для забезпе­чення місцевими органами влади. Видатки місцевих органів влади на ре­алізацію делегованих повноважень має в повному обсязі компенсувати той орган державної влади, який передав ці повноваження. Здобутий показник відображає те, наскільки місцеві органи влади є агентами центральних ор­ганів влади.

Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує на міру залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої влас­ної діяльності та власних рішень. Це — показник рівня незалежності доход­ної бази місцевих органів влади від доходної бази центральних органів вла­ди. Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів е найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів.

Показник частки власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюд­жетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням пе­реданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази. Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади.

Показник частки незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку дер­жавної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади.

Ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих доходних джерел є універсальним показником реальної фінансової автономії цих органів влади. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність до певних суспільних груп, які формують доходні джерела, що слід враховува­ти в процесі формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик. Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник вико­ристовується в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується так. Спочатку визначається податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці). Податкоспроможність території — це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального опо­даткування. Потім так само розраховується показник середньої податкос-проможності в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспро-можністю в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності. Цей ко­ефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей ко­ефіцієнт у території більший за 1, то вона є фінансовим донором.

Дата добавления: 2013-12-12