Особенности развития российской научной мысли в области местного самоуправления

Взгляды российских учёных на местное самоуправление формировались на основе изучения теоретических подходов западных теоретиков и опыта самоуправления зарубежных государств, а также анализа истории самоуправления в России. Для российских мыслителей не была характерна чёткая приверженность к одному из подходов, их концепции отражали двойственную сущность местного самоуправления. Поэтому разделение их взглядов представляется условным.

Общественная теория местного самоуправления имела своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, Б.Н, Чичерина. На основании хозяйственной теории в России были проведены Земская (1864 г.) и Городская (1870 г.)

⁵ Еллинек, Г. Общее учение о государстве./Т. Елдннек. -СШ.: издательство «Юридический центр пресс», 2004. -С. 612.

⁶ Там же.-С. 615.

реформы местного самоуправления.

В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами.

А. И. Васильчиков (1818 - 1881 гг.), князь, экономист, публицист, видный государственный и земский деятель, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. Свои взгляды он изложил в своём капитальном труде «О самоуправлении».

В земстве (местном самоуправлении) Васильчиков видел «разрешение грозной задачи — должны ли народные массы окончательно подпасть под руководство революционных партий... эксплуатирующих их нужды для своих властолюбивых целей, или же могут ожидать от содействия образованных классов, при правильной организации местного самоуправления, постепенного разрешения вопросов: о начальном образовании, народном кредите, об уравнении податей и повинностей», которые Васильчиков именует «задачами земского, то есть социального, благосостояния»⁸.

Для уяснения истинного смысла самоуправления Васильчиков обратился к примеру Англии и США, хотя, считал он, каждый народ должен выработать собственную форму, и прямые заимствования тут не помогут От характера и нравов народа зависит его предрасположенность к свободе и самоуправлению или же к порядку и централизации; русский народ, считал Васильчиков, склонен к самоуправлению.

Но в России самоуправление, чтобы стать успешным, должно считаться с рядом объективных условий русской истории. В России, полагал князь, личное начало поглощалось земским; в отличие от прочих стран Европы, владение землей было в ней не привилегией, а обязанностью. Понятие о равенстве лиц чуждо русскому быту, зато очень близко ему понятие об уравнении по земле, об уравнительной раскладке податей и повинностей на людей, обязанных держать землю. То обстоятельство, что русское дворянство, избавившись от обязательной службы и обретя вольность, получило право расходовать земские сборы, само ничего не платя, Васильчиков считал коренной несправедливостью, приведшей к тому, что дворянство утратило свою нравственную силу. Для восстановления единства с народом необходимо принять дворянству соразмерную его имуществу долю народных тягот.

В понимании Васильчикова, самоуправление состояло из права раскладки податей, расходования земских сборов и местного суда и расправы, а высшим его законом Васильчиков признавал равномерное подоходное обложение и участие жителей в сметах и раскладках местных повинностей.

⁷ Там же.-С, 615-616.

Самоуправлению может принадлежать тот же круг дел внутреннего управления, что и правительству, но разница заключается в степени власти; высшая принадлежность правительства—право раскладки государственных прямых налогов. К местным делам он относил: призрение бедных, починка мостов, исправление дорог, продовольствие голодных и прочие. Государство же заключает трактаты, объявляет войну, издаёт законы и управляет финансами. Если эти полномочия закрепить за государством, то произойдёт смешение, от которого во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду.

Васильчиков утверждал, что земские учреждения должны действовать в рамках общегосударственных законов и быть полностью самостоятельными в своей сфере, которую следует тщательно очертить, чтобы избежать столкновений с бюрократией, более сплоченной, чем земство. Сущность самоуправления, по Васильчикову, в том, что местными делами управляют люди, принадлежащие к данной местности. Порядок же вступления их в должность — по выбору или по назначению — безразличен; гораздо важнее порядок исправления должности и отрешения от нее. Местная власть не должна отвечать ни перед администрацией, ни перед избирателями, а только перед независимым судом.

Согласно Васильчикову, форма самоуправления вообще не зависит от образа правления, самодержавного, конституционного или любого другого, хотя он признает, что развитие самоуправления ведёт, в конечном счете, к возникновению народного представительства.

Однако наличие его вовсе не отменяет необходимости самоуправления. В России важнейшее предназначение земства — способствовать образованию народных масс, от которого зависит ее будущее. Призвание земства еще и в том, чтобы оказывать поддержку областям, где в силу редкости и неравномерности заселения жители не могут сложиться для заведения необходимых им школ, больниц и других подобных учреждений. Он считал необходимым также уравнение обложения торгового и промышленного капитала с землей, дабы уменьшить пропасть между благоустроенными городами и отсталыми сельскими районами.

Преимуществом России является и община, этот прообраз общественного самоуправления, в котором местное выборное начало никогда не уничтожалось. Отношение Васильчикова к общине сложное: ее он считает главным препятствием улучшению земледельческой культуры, но она — необходимый институт, созданный людьми для защиты от неблагоприятных обстоятельств, поэтому лишь тогда, когда на русской земле восторжествует закон, а с трудными природными условиями удастся справиться, общинная связь отомрет. Васильчиков желает уравнения общинного и частного землевладения путем включения последнего в состав волости, в которой сословия объединяться.

⁸ Цит. по:Верещагин, А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты)/А.Н.Верещагин - М.:

Междунар. Отношения, 2002.-С.45- Режим доступа: http://www.vusnet.ru [Дата обращения: 2 апреля 2006 г.].

Средоточием земского самоуправления Васильчиков считает уезд, ибо губерния слишком велика, чтобы успешно объединять интересы всех местных жителей.

Разрешение вопроса: является ли земство государственным или общественным учреждением? важным для себя считал видный представитель русской юридической науки и общественно-политической мысли, профессор Московского университета Б. Н. Чичерин (1828 -1904 гг.), который в 70-80-е годы XIX века принимал активное участие в деятельности Тамбовского земства.

Решающую роль в местном управлении Б.Н. Чичерин все-таки отводил государству, но сторонником государственной теории он не являлся. В своих работах, а также в выступлениях на земских собраниях, ученый рассматривал земства как общественные союзы, обладающие собственными интересами и занимающие промежуточное положение между обществом и государством. Учёный выделял следующие признаки органов местного самоуправления:

1. Право издания локальных подзаконных нормативных актов. При этом издаваемые ими обязательные постановления ограничиваются полицейскими порядками, причем нередко требуется согласие правительства.

2. Исполнительные функции органов местного самоуправления. То есть органы самоуправления заведуют чисто местными делами, предоставленными им государством (хозяйственные дела).

3. Должностные лица органов местного самоуправления должны являться местными жителями территориального союза.

Чичерин утверждал, что местное самоуправление неразрывно связано с общей администрацией и в некоторой степени зависимо от нее, но мера зависимости определяется существующими потребностями и состоянием общества. Отношение правительственной власти к земской двояко: слияние ведомств или их разделение. Слияние ведомств, ведущее к преобладанию бюрократического начала в местном управлении, допустимо в конституционных государствах; в самодержавной России земству должна быть предоставлена особая сфера деятельности, где бы оно являлось полным хозяином. Ученый считал, что сторонники государственной теории самоуправления, отрицая негосударственный характер местных дел, тем самым лишают земство реальной почвы.

Многолетняя практика Б.Н. Чичерина в городских и земских учреждениях (70-80-е годы XIХ века) способствовала формированию у него убеждения в том, что общественные интересы не противоположны государственным, а, наоборот, интересы целого проявляются на местах и обусловливают соприкосновение союзов с государственными интересами. Но данное обстоятельство не делает такие союзы органами государственной власти. Он признавал за ними значение самостоятельных общественных союзов, которые управляются государственными законами и находятся под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения местных общинных интересов. К тому же каждый гражданин является носителем не только частных интересов, но имеет и интересы, присущие всему обществу. Поэтому местное самоуправление обязательно подчинено государству. При этом государство предполагает не подавление а унификацию частных элементов, а их гармонизацию. Общественные союзы избавляют государство от излишнего бремени, исполняя то, что легло бы на собственные его органы.

Положение зависимости местного самоуправления от государства в случае недостаточной деятельности учреждений местного самоуправления позволяет государству, не забирая всего дела в свои руки, приходить на помощь частным союзам или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы. Он считал, что Россия более других государств нуждается в бережном отношении к общественным силам, так как это - самая слабая ее сторона. К тому же, исходя из целесообразности, государство предоставляет некоторые дела выборным лицам, поэтому оно всегда может, исходя из той же целесообразности, взять все управление на себя, упразднив земство.

Одним из принципов территориального управления Б.Н. Чичерин считал административную централизацию. Под централизацией он понимал подчинение местного управления центральной власти, а составной частью последней является контроль над местными союзами. Необходимость централизации, по мнению Б.Н. Чичерина, обуславливается ограниченностью местных союзов, в которых могут преобладать личные интересы. Он считал, что правительство охраняет интересы общества как целого, выгоды будущих поколений.

Таким образом, взгляды Б.Н. Чичерина на правовую природу местного самоуправления представляют компромиссный вариант между государственной и общественной концепциями самоуправления. Он видел в местном самоуправлении присутствие двух начал -правительственного и общественного.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных русских дореволюционных юристов, как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский.

Историк, государствовед, публицист А.Д. Градовский (1841 -1889 гг.) является виднейшим в России представителем государственного подхода к организации местного самоуправления.

Градовский отмечал, что вопрос о самоуправлении не есть противопоставление сферы правительственной сфере общественной. Это есть вопрос о правильном распределении дел в правительственной сфере. «Мы имеем в виду не разграничить сферу правительственную от свободной деятельности общества, а решить, насколько задачи самого правительства не могут быть достигнуты с помощью одних правительственных органов, без участия общества»⁹.

Учёный выделяет основные особенности местного самоуправления. Самоуправление - это один из видов распределения власти. Свобода является последствием и условием местного самоуправления, а не принципом и источником. Притом свобода эта общественная. Призвание граждан к правительственной деятельности влечёт к передаче им прав, необходимых для такой деятельности. Здесь свобода есть последствие самоуправления. Невозможность охвата государственными органами всех дел ведёт к необходимости участия в правительственной деятельности органов самоуправления. В этом смысле свобода есть условие самоуправления.

Градовский различает самоуправление и политическую самостоятельность частей государства. Самоуправление предполагает существование сильного центрального правительства, которому органы самоуправления подчиняются наравне с органами государства. Самоуправление предполагает предварительное разделение органов, разграничение властей и распределение правительственных задач между органами правительства и органами самоуправления.

Самоуправление также отличается и от простого перемещения власти из центра в местность. При самоуправлении к перемещению добавляется новая организация власти, участие в администрации новых элементов. К тому же, замечает Градовский, самоуправление не есть освобождение личности, доведённое до предела. Вопрос самоуправления это «вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти и её правах над отдельною личностью. В самоуправлении всегда идёт речь об общих, а не о частных интересах»¹⁰. Однако право участия каждого гражданина в самоуправлении является незыблемым, то есть самоуправление есть бессословное и бесклассовое явление.

Самоуправление Градовский определяет как государственное явление, которое предполагает существование сильной и единой государственной власти (однако учёный не отвергает естественный характер общины, её существование до государства и развитие из экономических фактов). Такая власть формирует непосредственное отношение всех граждан к верховной государственной власти, что обеспечивает их свободу и уничтожает возможность местного деспотизма, В итоге Градовский выделяет главные признаки самоуправления:

• политическое равенство;

• предварительная организация общества;

• интерес.

Последний, в свою очередь, является движущим началом и высшим принципом самоуправления. Поэтому, исходя из того, что конкретные интересы местного сообщества не могут быть удовлетворены правительством, призываются к участию в управлении общественные силы.

Государство, считает учёный, направляя разнообразные общественные стремления к одной цели, не может соединить все цели под своим управлением. «Разнообразие не может быть уничтожено во имя единства»¹'. Общие цели должны иметь свою иерархию. Должен быть постепенный переход от индивидуальных целей к отвлечённым общим целям государства. Между гражданином и нацией должен быть ряд организаций, в которых индивидуальность постепенно сглаживается, а общность выступает на первый план. Самостоятельность же существования даётся этим организациям самостоятельностью интересов. Но с другой стороны государство возлагает на них свои общественные задачи, что позволяет общественным элементам участвовать в правительственной сфере.

Между деятельностью органов самоуправления и правительством устанавливается прочная связь.

К тому же, учёный выделяет наличие задач самоуправления, которые не составляют правительственной сферы, а вызываются самостоятельной жизнью местных сообществ (естественная компетенция).

⁹ Градовский, А. Д. Государство и провинция/А. Д. Градовский/Сочинения. - СПб.: Наука, 2001. - С. 206. -(Русская государственная мысль).

10 Там же.-С. 258.

Иногда эти задачи остаются достоянием общин; иногда, сразвитием государственных средств, правительство считает необходимым принять их под свой контроль. Однако эти задачи составляют небольшой объём по сравнению с порученными государством делами (правительственная компетенция). Следовательно, в небольшой сфере местные сообщества являются действующими для себя, но в большинстве случаев они действуют как части государства.

В конечном итоге, Градовский определил два главных обстоятельства, приводящих страну к самоуправлению: «с одной стороны, необходимость организовать разные неправительственные интересы и сохранить существование разных организмов, с другой - стремление распределить эти интересы между правительственными и общественными органами с целью более полного их осуществления»¹².

Учёный отмечает важные положительные черты (выгоды} местного самоуправления:

- местное самоуправление способствует общественному, национальному, политическому и административному единству;

- местное самоуправление является гарантией для повсеместного и прочного господства закона, то есть поддержка местными сообществами основных и органических законов, которые устанавливают их права и дают им прочное положение;

- местное самоуправление обеспечивает большую силу государственной власти, то есть с его помощью разные общественные элементы, стоявшие прежде вне государственной жизни, получают организацию и поступают под контроль правительства.

Таким образом, «почти ни одно государство не может обойтись без участия общества в управлении. Но вследствие разных исторических причин участие это выражается далеко не в одинаковой степени и форме»¹³.

В 1874 году в «Русском вестнике» появилась работа академика В Л. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление». В данной работе учёный отмечает, что самоуправление должно иметь государственный характер, то есть органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государственной властью со всеми ее правами и обязанностями.

Самоуправление, считает Безобразов, связано с государственной системой. Постановка органов самоуправления в уровень с государственными позволит соединить жизнь общества и жизнь государства в одно целое.

Этот процесс невозможен при бюрократических формах управления, которые разлучают общество с государством и ставят их в два враждебных лагеря.

¹¹ Там же.-С 262.

¹² Там же.-С. 269.

¹³ Там же.-С. 292

Безобразов предлагал создать административные органы государственной власти на земской почве, то есть объединить местные государственные органы с общественными органами, которые, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И, Лазаревского, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и «коронной» администрации, и парламента, и органов самоуправления.

Исходя из выше сказанного, можно отметить следующее: российские учёные пришли к важным выводам в отношении местного самоуправления:

• самоуправление - это неотъемлемая часть общества и государства;

• власть местных сообществ и власть государства есть единая рационально организованная публичная власть;

• власть местных сообществ - подзаконная;

• самоуправление подконтрольно государству;

• самоуправление появилось раньше государства;

• самоуправление решает те дела, которые государство не может исполнить эффективно;

• самоуправление решает местные дела и обеспечивает реализацию местных интересов, однако данные интересы и дела входят в иерархию общественных (государственных) дел и интересов;

• форма и степень самоуправления определяется национальными особенностями и исторической эпохой страны;

• самоуправление находится вне политических интересов различных групп.

Дата добавления: 2013-12-12