Основные направления муниципальной реформы XXI века

Подготовка концептуальных основ новой реформы была возложена на Комиссию при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козака.

Концепция была разработана на следующих принципах:

- всемерное соблюдение прав и свобод человека, превращение их в реально действующий механизм;

-концентрация основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий;

-недопустимость произвольного и необоснованного вмешательства в осуществление субъектами РФ принадлежащих им полномочий;

- реалистичность и дифференциация в зависимости от типа муниципального образования перечня вопросов местного значения, самостоятельно решаемых населением.

В процессе работы Комиссии оформилась идея о необходимости принятия новой редакции Федерального закона. Таким образом, можно говорить, что концепция внесенного Президентом России проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» разрабатывалась еще в период активной работы Комиссии, т. е. с осени 2001 по весну 2002 г.

Когда концепция законопроекта была готова, она начала обсуждаться публично. Первая презентация прошла в апреле 2002 г. в Санкт-Петербурге на международной конференции. Затем по инициативе Совета Федерации во всех федеральных округах прошли совещания, посвященные обсуждению концепции новой редакции.

Сам законопроект начал разрабатываться летом 2002 г.

10 октября 2002 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания. На обсуждение была вынесена доработанная по результатам общероссийского обсуждения версия законопроекта.

23 октября 2002 г. в Кремле состоялось заседание Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня «О развитии местного самоуправления в РФ».

После длительных обсуждений, проектных документов, после многочисленных конференций, симпозиумов, «круглых столов», посвященных путям развития местного самоуправления, Государственная Дума РФ 16 сентября 2003 г. приняла Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 24 сентября 2003 г. этот важный документ был одобрен Советом Федерации, а 6 октября окончательно подписан Президентом России. Новый закон сохранил прежнее название Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и, его содержание было существенно изменено.

Основными достоинствами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются следующие положения:

• Закон уточнил понятие местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти.

• Закон ввел на большей территории России двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления включающую в себя:

- поселения;

- муниципальные районы;

- городские округа с разграничением между ними полномочий и ресурсов.

Это обеспечивает решение двуединой задачи: с одной стороны – приближение местной власти к населению (основные вопросы текущего жизнеобеспечения населения возложены на поселения) и с другой - сосредоточение в муниципальных районах решения вопросов, требующих наличия развитой и дорогостоящей инфраструктуры.

• Закон четко сформулировал вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований. Все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанные перечнем, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

• Законодательство достаточно четко определяет требования к формированию различных типов муниципальных образований и процедуру изменения границ и преобразования муниципальных образований.

• Новое законодательство существенно ужесточило требования к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Причем полномочия должны передаваться законодательным актом, определяющим не только характер передаваемого полномочия, но и методику расчета. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных им государственных полномочий.

• Закон существенно расширил права населения на участие в местном самоуправлении. Укрепил правовую базу территориального общественного и самоуправления, ввел механизм конференций граждан, обязательных публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни и др.

• Закон укрепил организационные основы местного самоуправления, установил обязательность наличия:

-представительного органа;

-главы муниципального образования;

-местной администрации.

Введены статьи о муниципальных контрольных органах и избирательных комиссиях. Установлены минимальные нормы количества депутатов представительного органа в зависимости от численности населения муниципального образования: от 7 (менее 1 тыс. жителей) до 35 (свыше 500 тыс. жителей). При этом на освобожденной основе может работать не более 10% депутатов. Это должно повысить эффективность работы представительных органов, усилить их связь с населением.

Произведено разделение властей в муниципальной власти (кроме малых муниципальных образований с численностью населения до 1 тысячи). Глава муниципального образования может занимать должность либо главы администрации, либо председателя представительного органа. В случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту по результатам конкурса, при этом, к его кандидатуре могут быть установлены квалификационные требования.

· Закон кардинально изменил модели финансового обеспечения местного

самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые федеральным законом на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений и муниципальных районов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями по единому и постоянному нормативу. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на одного жителя, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.

• Закон устанавливает порядок, согласно которому органы местного самоуправления полностью самостоятельно определяют в пределах имеющихся средств размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, другие нормативы и нормы планирования и финансирования расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Однако в дотационных муниципальных образованиях уровень оплаты труда муниципальных служащих устанавливается по нормативам, определяемым субъектом РФ.

• Закон вводит новые формы межмуниципального сотрудничества, в частности, разрешено создание межмуниципальных хозяйственных обществ и межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов.

• Закон устанавливает формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед:

-населением;

-государством;

-физическими и юридическими лицами.

При подготовке нового законодательства о местном самоуправлении в России достаточно активно использовался международный опыт организации местной власти. Наиболее активно перенималась практика Федеративной республики Германия в данной сфере. Именно из немецкого опыта были заимствованы такие черты нового законодательства, как сочетание одноуровневой модели местного самоуправления в крупных городах и двухуровневой на остальной территории страны: выделение финансовой помощи муниципальным образованиям на основе выравнивания бюджетной обеспеченности; разделение полномочий на собственные и переданные, а также некоторые аспекты разграничения полномочий между районами и поселениями (например, закрепление вопросов, связанных с функционированием и развитием коммунальной инфраструктуры за поселенческим уровнем).

Аналогичные модели достаточно активно используются и в других странах. Так, широкое распространение получила двухуровневая модель местного самоуправления. Однако в первую очередь ее использование считается эффективным для крупных городских агломераций - мегаполисов. При этом на практике применяются оба варианта формирования представительных органов муниципалитетов верхнего (в нашем случае - районного) уровня, предусмотренные новым российским законодательством о местном самоуправлении: из представителей муниципалитетов нижнего уровня и на основе прямых выборов. И та, и другая модель имеет свои достоинства и недостатки.

При формировании представительного органа из представителей муниципалитетов нижнего уровня муниципалитет верхнего уровня испытывает большие трудности при формировании и проведении в жизнь собственной стратегии - ведь его депутаты в первую очередь ориентируются на интересы своих поселений. Если же используется вариант прямых выборов, типичными становятся острые конфликты между муниципалитетами верхнего и нижнего уровней. Две выборные власти, представляющие интересы одного и того же населения, даже в условиях разграничения полномочий обычно с трудом находят общий язык.

В то же время по своей идеологии новое российское законодательство имеет ряд существенных отличий от подходов, традиционно применяемых в мировом практике.

Во-первых, во всех федеративных государствах регулирование местных органов власти осуществляете на уровне субъектов Федерации.

В России же, напротив, изначально возобладала тенденция регулирования местного самоуправления с федерального уровня. В новом законодательстве эта тенденция значительно усилилась. Подобная ситуация объяснима, поскольку в условиях отсутствия традиций местного самоуправления возникала насущная необходимость защитить муниципальные образования от произвола региональных властей.

Во-вторых, наиболее острые дискуссии в сфере организации местной власти происходят, наиболее активное внедрение новых подходов осуществляется применительно к городам, причем в первую очередь крупным городам - мегаполисам. Эта тенденция вполне понятна, поскольку именно города в современном мире рассматриваются как катализаторы прогресса, центры инноваций, определяющие конкурентоспособность той или иной страны.

Новое российское законодательство существенно выбивается из этой тенденции. Оно вносит не так уж много изменений применительно к городским центрам. Гораздо более радикально меняются механизмы организации местной, власти на селе. В какой мере это отражает более низкий уровень урбанизации в нашей стране, а в какой является недооценкой роли городских центров в обеспечении экономического роста, покажет практика внедрения Закона.

В начале ноября 2003 года в Москве состоялась расширенная сессия Конгресса муниципальных образований (КМО) Российской Федерации. Делегатами этой сессии были представители малых городов, городских районов, сельсоветов и др. муниципальных образований. Кратко оценив только что принятый закон, Президент РФ наметил главные направления действий:

-необходимость приведения в соответствие с законом федерального и регионального законодательства;

-решение вопросов о границах и статусе муниципальных образований;

-обеспечение органов местного самоуправления ресурсами для наполнения их бюджетов;

-повышение значимости местных представительных органов и др.

Дата добавления: 2013-12-12