Права собственности и рента

Рассмотрим более подробно экологическое влияние институциональных реформ. Для сохранения окружающей среды большое значение имеет реформа прав собственности. В ряде случаев точная фиксация прав собственности позволяет решить проблемы общей, «ничьей» собственности на природные ресурсы, «дарового» характера природных благ, свободного доступа к природным ресурсам, что приводит к их переэксплуатации (например, лесных ресурсов).

Четкое определение прав собственности имеет существенное значение для решения экологических проблем в рыночной экономике. Важность этой проблемы в экономической теории была рассмотрена Р.Коузом. За свои работы в этой области он получил Нобелевскую премию по экономике в 1991 г. Р.Коуз подчеркивал преимущество рынка над государственным регулированием в достижении общественно оптимального уровня загрязнений. Рыночная экономика добивается этого, прежде всего, благодаря соответствующей системе прав собственности, которая гарантируется с помощью силы закона. Теорема Коуза заключается в следующем: если права собственности всех сторон тщательно определены, а трансакционные издержки равны нулю, конечный результат (максимизирующий ценность производства) не зависит от изменений в распределении прав собственности. Также теорема Коуза может быть интерпретирована как утверждение, что при существовании экстерналий вовлеченные стороны могут собраться и выработать определенные договоренности, в результате которых внешние эффекты будут учитываться субъектами и будет достигнуто эффективное распределение ресурсов. То есть экстерналии могут быть интернализированы путем рыночных переговоров между производителем и получателем экстерналий, и этот рыночный переговорный процесс обеспечивает достижение оптимума по Парето.

Рассмотрим положения теоремы Коуза на примере интернализации экстерналий при загрязнении окружающей среды. Внешние эффекты возникают тогда, когда субъекты не обязаны платить за все последствия своих действий. В соответствии с теоремой загрязнитель и жертва загрязнения могут быть поставлены в неотрегулированную ситуацию. И в процессе переговоров и сделки между ними, выплаты компенсаций — в зависимости от того, кому принадлежат права собственности — автоматически достигается общественный оптимум загрязнения. В случае, если права собственности принадлежат жертве загрязнения, то компенсировать ему экстернальные издержки, ущерб должен загрязнитель. Соответственно это приводит к уменьшению уровня производства и загрязнений до уровня, где предельная чистая прибыль производителя не превышает компенсируемых им предельных внешних издержек. В противном случае (если права собственности принадлежат загрязнителю) соответствующие выплаты производит жертва загрязнения, компенсируя производителю-собственнику сокращение уровня его производства и соответственно загрязнений до уровня общественного оптимума. Таким образом, достижение оптимума обеспечивается независимо от распределения имущественных прав, т.е. от того, кому первоначально принадлежали имущественные права – производителю или получателю внешних эффектов.

Процесс рыночных переговоров для учета экстерналий можно проиллюстрировать на примере химического завода-загрязнителя из параграфа 3.2, когда завод компенсирует экстернальные издержки жертвам загрязнения - лимонадному заводу и населению.

Теорема Коуза имеет ряд недостатков и часто критикуется. В частности, отмечаются существование несовершенной конкуренции, высокие затраты на сами сделки, сложности идентификации загрязнителя и жертвы загрязнения. Невозможно также ввести собственность, например, на глобальные общественные блага - озоновый слой, нижние слои атмосферы и т.д.

Для экономики страны вопросы прав собственности стоят очень остро. В частности, следует отметить необходимость четкого решения для России вопроса о разделении прав собственности на природные ресурсы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Эта проблема связана и с вопросом о получателе выгод и эффектов от сохранения ресурсов и чистоты среды. В условиях переходной экономики недостаток средств у региональных и муниципальных властей приводит к усилению эксплуатации природных ресурсов в регионах для получения быстрой прибыли. Это часто приводит к хищническому использованию природных ресурсов.

Сложной проблемой для макроэкономического регулирования является монополизм. Огромные монополии в условиях отсутствия конкуренции, наличия действенных лобби в законодательных и исполнительных структурах власти могут уделять экологическим факторам минимальное внимание. Ситуация монополизма особенно характерна для добывающих отраслей, прежде всего газовой и нефтяной. Экологическая деградация, огромные потери природных ресурсов из-за отсталых технологий добычи и транспортировки, многочисленные аварии слабо влияют на положение этих промышленных гигантов. Монополизм приводит и к другой острой социально-экономической проблеме: присвоению природной ренты самой монополией, тогда как значительная часть ренты должна принадлежать всему обществу. Это происходит при добыче/закупке природных ресурсов при минимальных издержках и продаже их по мировым ценам. Возникающая сверхприбыль присваивается немногими лицами и ведет к их обогащению. В этих случаях необходимо государственное вмешательство для реализации социальных, экономических, экологических интересов общества.

Рассмотрим более подробно природную ренту, собственность на нееи проблемы ее изъятия и присвоения. Эти проблемы важны для стран, имеющих значительный природный потенциал. В переходной экономике России рентный вопрос является одним из центральных для обеспечения устойчивого развития страны. Обычно под экономической рентой понимается цена (или арендная плата), которая уплачивается за пользование природными ресурсами, количество которых (запасы) ограничены.

В экономической науке основы изучения ренты были положены А.Смитом, Д.Рикардо, К.Марксом. Она рассматривалась, главным образом, в связи с использованием земли. А.Смит определял ренту как излишек стоимости над заработной платой рабочих и средней прибылью фермера, как произведение природы, которое остается за вычетом всего, что является результатом труда человека. Рента анализировалась в тесной связи с частной собственностью. Часто она рассматривается как некоторый доход, который получает собственник природного ресурса, сдавая его в аренду или эксплуатируя самостоятельно (рентный доход).

Решающую роль в образовании ренты играет природный фактор. Одинаковые по площади участки земли с разной почвой различаются по плодородию и способности давать урожай. Чем плодороднее земля, тем больше излишек, независящий от труда и технологий. Также месторождения полезных ископаемых различаются по качеству извлекаемых нефти, металлов и затратам на их добычу и т.д. Очевидно, что при равных затратах человеческого и физического капиталов более качественный природный ресурс дает и большую отдачу.

Для образования ренты большое значение имеет ограниченность природного ресурса. Его предложение неэластично в долговременной перспективе. Если бы плодородные земли, месторождения полезных ископаемых и других природных ресурсов не были ограничены, то ренты не возникало бы. В этом случае спрос выступает единственным действенным фактором, определяющим ренту, при пассивном предложении.

Другим важным условием ее образования является ограничение доступа к природным ресурсам, приносящим ренту. Использовать конкретный ресурс может только один пользователь. В литературе такое ограничение иногда называется монополией на природный ресурс как на объект хозяйствования, и оно противопоставляется свободному доступу к ресурсу.

В теории выделяется дифференциальная рента, получаемая благодаря разному качеству природных ресурсов и их местоположению. Ресурс лучшего качества (более плодородная земля, качественная нефть, порода с высоким содержанием руды и пр.) позволяет при прочих равных условиях (квалификация кадров, оборудование и технологии) получать гораздо лучшие экономические результаты по сравнению с более бедными природными ресурсами.

Аналогичный эффект дает местоположение, транспортный фактор. Местоположение и транспортная близость определяют высокую цену сельскохозяйственных земель, расположенных вблизи городов, даже в случае их невысокого плодородия. Одинакового качества месторождения нефти и газа могут иметь различный доступ к трубопроводам, транспортную инфраструктуру, находиться на различном расстоянии от мест потребления и переработки.

Разница в получаемых результатах при различном качестве природных благ и их местоположении составляет основу и определяет величину дифференциальной ренты.

Величина ренты может быть определена по формуле:

R_i = (P – C_i) Q_i (15.1)

Где R_i – рента i производителя,

P – цена на рынке единицы продукции,

C_i – индивидуальные издержки i производителя,

Q_i – объем производства i производителя.

В теории рента, ее величина и происхождение достаточно хорошо изучены. Однако применение рентного подхода на практике вызывает много трудностей. Так, индивидуальные издержки производителя (C_i в формуле (15.1)) включают и нормальную прибыль производителя. В связи с этим в экономической реальности встает проблема отделения ренты от прибыли. Здесь государство или частный собственник ресурса должны проводить достаточно сложный анализ, чтобы не позволить пользователю ресурса, с одной стороны, приватизировать ренту или ее часть, а с другой стороны, оставить ему достаточно прибыли для развития производства. Это непростая задача даже для стран, где государство имеет длительный опыт изъятия ренты.

Проблему идентификации ренты с учетом институциональных и практических аспектов можно выразить следующим балансовым равенством, являющимся производным от формулы (15.1) с включением прибыли производителя в явном виде:

V – C = R + Pr (15.2)

Где V – стоимость произведенной продукции по мировым ценам,

С – затраты/издержки,

R – рента,

Pr – прибыль.

Величины в левой части равенства (стоимость продукции и затраты) легко вычисляются. Но отделение ренты, как дара природы, от прибыли, заработанной производителем, в правой части (15.2) является сложным как с теоретических, так и практических позиций и не имеет приемлемых решений в экономической теории. По мнению Н.Н.Моисеева проблема выделения рентной составляющей вряд ли имеет стандартное решение, пригодное для всех случаев производственной деятельности, использующей природный ресурс.

В мировой практике государство обычно старается изымать и использовать ренту для нужд общества через разнообразные механизмы. Для этого часто используется специальный налог, который называется «роялти» или «налог суверена». Его часто определяют как долю выпуска или процент произведенного сырья. Роялти могут доходить до 4-10% стоимости добытого металла и до 10-20% стоимости нефти и газа. При определении размеров роялти нужно стремиться к оптимальной величине в целях установления разумного сочетания его роли как, с одной стороны, средства увеличения налогов государства, а, с другой стороны, его размеры не должны становиться препятствием для увеличения объема добычи.

По-разному может решаться проблема распределения изъятой ренты между уровнями и структурами государственной власти. Например, в Канаде и США значительная часть доходов аккумулируется в регионах – провинциях и штатах, а федеральный центр имеет преимущества во взимании налогов на прибыль. В других государствах центральные структуры власти сосредотачивают роялти у себя.

Изъятие ренты государством может происходить и через механизмы экспортных пошлин на природные ресурсы, различного рода акцизов. Такая политика сейчас характерна для России.

В некоторых простых случаях выделение ренты может быть осуществлено через инструменты аренды с соответствующим тендером, что является рыночным механизмом. Например, государство, являющееся собственником месторождения полезных ископаемых, объявляет торги. Выигравший торги становится обладателем, но не собственником месторождения. И арендная плата, которая установится в результате тендера, будет отражать изымаемую ренту и поступать в государственный бюджет на общественные нужды.

В России использование ренты государством может стать мощным средством социально-экономического развития. Это определяется ее потенциалом. В отличие от многих стран в России основной вклад в прирост нераспределенной (чистой) народнохозяйственной прибыли вносит не доход от труда и не капитал, а именно рента. По оценкам акад. Д.С.Львова на ее долю приходится не менее 75% чистой прибыли. Вклад труда в 15 раз меньше (5%), а капитала – примерно в 4 раза меньше (20%). То есть почти все, что получает сегодня страна, есть ни что иное, как рента от использования ее природно-ресурсного потенциала. Если нераспределенный доход России составляет 60-80 млрд.долл., то в этом случае на долю рентной составляющей приходится 45-60 млрд.долл.

В настоящее время значительная часть этой огромной суммы практически приватизирована частными структурами, в том числе теневой экономикой. Рентными потоками пользуются всего несколько процентов населения России. Те 250-300 млрд.долл., которые по имеющимся оценкам были нелегально вывезены из страны в 1990-е гг., имеют в основном природное рентное происхождение на базе добычи, продажи и экспорта природных ресурсов. Очевидно, что тем самым страна была лишена огромных ресурсов для своего социально-экономического развития, и многие тяжелые проблемы могли бы быть решены на базе рентных доходов. В связи с этим для российского государства определение и изъятие природной ренты для нужд всего общества должно стать одной из важнейших задач, несмотря на всю отмеченную выше сложность рентной идентификации. Без решения этой задачи трудно осуществить переход к устойчивому развитию, решать социальные и экологические проблемы.

Эффективное использование рентных платежей предусматривает реформу налогообложения. Здесь можно выделить увеличение налоговой доли природных ресурсов в доходной части бюджета, либерализацию цен на них. Принципиальным моментом при росте природноресурсных налогов является возможность снижения налогового бремени на труд и капитал, т.е. должна соблюдаться фискальная нейтральность в виде сохранения общей суммы налогов, происходит только их реструктуризация. В действующей структуре налоговой системы для наполнения доходов бюджета на труд приходится 70%, капитал – 17-20%, на рентные поступления – всего 10-13%.

В мире имеется значительный конструктивный опыт по изъятию и использованию природной ренты в интересах общества в Норвегии, Великобритании, Канаде, США, некоторых арабских странах. Одним из позитивных и впечатляющих примеров является многолетний опыт штата Аляска (США), где созданы эффективные механизмы использования ренты. В частности, на базе рентных доходов создан Перманентный фонд штата Аляска, входящий в сто крупнейших в мире инвестиционных фондов (Вставка 15.3). Часть ежегодных доходов фонда в виде дивидендов распределяется среди населения штата. Эти выплаты составили 2000 долл. на одного человека в 2000 г.

Вставка 15.3. Опыт штата Аляска (США) по использованию доходов от добычи нефти (Из доклада проф. Р.Стейнера (Университет штата Аляска) на Отделении экономики РАН (7 мая 2001 г.))

В штате Аляска доходы от добычи нефти формируются за счет следующих налогов и роялти:

- налог на оборудование для добычи (2%),

- налог на добычу (15%),

- роялти за право владения (12,5% стоимости добычи),

- налог на доход нефтяных корпораций (9,4%).

Все это приносит примерно 2,4 млрд.долл. ежегодно, около половины которых поступает в бюджет штата. Благодаря этим доходам на Аляске не существует подоходного налога с физических лиц и налога с продаж (кроме федерального).

На основе данной модели налогообложения формируется два фонда: Перманентный фонд штата Аляска (ПФА) и Конституционный резервный бюджетный фонд. С точки зрения изъятия ренты большой интерес представляет система ПФА. Этот фонд был создан в 1976 г. для сохранения части дохода в будущем по мере истощения и снижения доходов от месторождений. Ежегодно 50% государственных роялти от добычи нефти и газа направляются в этот фонд. Сейчас активы ПФА оцениваются в 26 млрд. долл., и он входит в сотню крупнейших в мире инвестиционных фондов.

Конституция штата декларирует основной капитал ПФА неприкосновенным. Доход фонда распределяется следующим образом: часть идет на защиту ПФА от инфляции и девальвации, а оставшаяся доля ежегодно выплачивается в виде дивидендов всем гражданам Аляски как владельцам фонда. Эти дивиденды значительно выросли: с 300 долл. на человека в 1980 г. до 2000 долл. в 2000 г. За счет этих средств на основе расходов и сбережений населения вливания в экономику штата составили 1 млрд.долл. в 2000 г., что принесло существенный стимулирующий эффект для экономики.

Со временем значение ренты для экономического развития не только не уменьшается, но и возрастает. Увеличиваются размеры и разнообразие вовлекаемых в экономику природных ресурсов, многие из них все более истощаются и становятся дефицитными. Растущее человечество все острее ощущает нехватку плодородных земель для производства продовольствия, питьевой воды, топливно-энергетических ресурсов для обеспечения нужд населения и экономики и т.д. Уже можно говорить о ренте, приносимой разными функциями и компонентами природного капитала. Совершенно новой, но закономерной проблемой является идентификация ренты с экологических услуг. Функции экосистем могут значительно влиять на издержки производителей и потребителей. Здесь можно привести пример ассимиляционного потенциала. Возможности окружающей среды поглощать и нейтрализовать различного рода отходы и загрязнения являются своеобразным аналогом качества природных ресурсов и их способности приносить ренту.

Предположим, что имеются два аналогичных предприятия, расположенных на берегах двух различных рек. Оба предприятия выбрасывают в реки одинаковое количество загрязненных стоков. При этом одна река является чистой и с большой способностью природной самоочистки и поглощения загрязняющих веществ, т.е. она обладает высоким ассимиляционным потенциалом. А другая река сильно загрязнена и ее очистные возможности исчерпаны. В этом случае первое предприятие получает возможность значительно сэкономить на затратах на очистные сооружения и получить дополнительную прибыль, используя природные очистные свойства реки. Второе предприятие вынуждено строить комплекс очистных сооружений для поддержания нормального качества воды, что может значительно повысить его издержки. Очевидно, что в первом случае дополнительная прибыль является не результатом человеческого труда и физического капитала, а даром природы, рентой от использования экологических/экосистемных услуг.

ГЛАВА 16. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ

16.1. Типы экономического механизма природопользования

Важнейшим вопросом для экологизации экономики, перехода к устойчивому типу развития является вопрос о механизмах реализации экологоориентированного развития. Здесь приоритетное значение имеет формирование эффективного экономического механизма природопользования. Сначала рассмотрим место этого механизма в общей системе экономического механизма всей экономики с макроэкономических позиций, а затем выделим перспективные направления формирования собственно механизма природопользования.

В рамках такого подхода можно выделить два типа экономических механизмов и инструментов в зависимости от степени секторального и отраслевого охвата. Во-первых, механизмы и инструменты, действующие в рамках всей экономики, ее секторов и отраслей. Это макроуровень (см. предыдущую главу). И, во-вторых, более специальные механизмы и инструменты, непосредственно связанные с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, т.е. собственно экономический механизм природопользования.

В современных условиях разработка эффективной концепции экономического механизма природопользования возможна при выполнении следующих принципов:

1. Эффективная концепция рационализации природопользования и охраны окружающей среды и соответствующий экономический механизм природопользования в секторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики в целом.

2. Экономический механизм природопользования должен быть органической частью «глобального» экономического механизма, он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующие комплексы и отрасли. Данный механизм должен быть согласован с другими экономическими механизмами, действующими на последующих (после «природных») этапах природно-продуктовой вертикали, соединяющей первичные природные ресурсы с конечной продукцией. Тем самым экономический механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционирование отдельных производств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным на конечные результаты.

3. Экономический механизм природопользования в секторах/комплексах должен формироваться на межсекторальной, межотраслевой и межрегиональной основе. Этот принцип можно проиллюстрировать на примере взаимозависимого характера развития агропромышленного и топливно-энергетического комплексов при альтернативных вариантах решения экологических проблем (см. гл. 5). В этих случаях эффективный экономический механизм природопользования может быть создан только на основе комплексного подхода.

Для разработки экономического механизма природопользования в секторах/комплексах принципиальной является постановка вопроса о целях развития этих секторов и всей экономики. В зависимости от того или иного ответа на этот вопрос и необходимо разрабатывать концепцию экономического механизма природопользования. Нельзя формировать данный механизм сам по себе, в отрыве от идущих основных экономических процессов.

Большое значение имеет и экологический характер целей секторов/комплексов. Они могут быть экологически сбалансированными (устойчивыми), приемлемыми с позиций адаптации цели к природным механизмам, а могут быть и экологически дестабилизирующими, природоемкими (техногенными). Простым примером здесь может служить выбор экстенсивного или интенсивного типа развития сектора. В первом случае экономический механизм природопользования вынужден иметь слабо ограничивающий характер, вводящий траекторию развития в довольно широкие экологические рамки. В случае экологически приемлемых целей секторов экономический механизм природопользования может иметь стимулирующий характер, адаптирующий развитие комплексов к природным закономерностям, минимизирующим экологические издержки.

В самом общем виде можно выделить три типа экономических механизмов природопользования.

Первый тип — компенсирующий (мягкий, пассивный) механизм, либеральный в экологическом отношении. Он ставит самые общие ограничительные экологические рамки для экономического развития отраслей и секторов, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен, главным образом, на компенсацию негативных экологических последствий, и слабо влияет на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма природопользования свойствен техногенному типу развития экономики. Он направлен главным образом на борьбу с негативными экологическими последствиями экономического развития, а не с причинами возникновения экологических деформаций. Такой мягкий механизм сейчас формируется в России.

Второй тип — стимулирующий развитие экологосбалансированных и природоохранных производств и видов деятельности. Ведущее место в функционировании такого механизма природопользования играют рыночные инструменты. Он способствует увеличению производства на базе новых технологий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов. Примером такого механизма может стать создание благоприятной экономической среды для развития биологического (органического) сельского хозяйства. В теоретическом плане данный тип свойствен слабой устойчивости.

Третий тип экономического механизма природопользования можно охарактеризовать как жесткий, «подавляющий». Этот механизм использует административные и рыночные инструменты и посредством жесткой правовой, налоговой, кредитной, штрафной политики практически подавляет, прессингует развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Этот тип механизма характерен для сильной устойчивости.

В реальной действительности данные механизмы природопользования не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств, видов деятельности. Например, в ближайшем будущем с позиций экологизации экономического развития целесообразно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов. Для аграрного сектора это будет уже упоминавшееся стимулирование развития биологического сельского хозяйства в сочетании с экономическими инструментами, свойственными жесткому механизму природопользования и направленными на «подавление» техногенного типа сельского хозяйства (минимизация использования пестицидов, тяжелой техники, сокращение обрабатываемых площадей и пр.).

Рассмотрим проблему влияния выбора цели развития секторов/комплексов на формирование экономического механизма природопользования на примере топливно-энергетического комплекса. На современном этапе для него фундаментальным является вопрос о путях его дальнейшего развития. Здесь можно выделить две возможные концепции развития топливно-энергетичес­ко­го комплекса и всей экономики — на рост энергопроизводства или на энергосбережение (см. главу 12), от сделанного выбора и зависит экономический механизм природопользования в этом комплексе. Переход к энергосбережению и глубокой структурной перестройке экономики в этом направлении требует своего механизма реализации и соответственно механизма природопользования. Это налоговые, кредитные ограничения на разработку новых месторождений, создание благоприятного климата для развития энергосберегающих производств, большие штрафы за загрязнение природной среды и несоблюдение стандартов разработки месторождений, создание надежных систем противоаварийной защиты и пр.

В случае ориентации на экстенсивный рост топливно-энергетического комплекса экономический механизм должен формироваться с учетом низкой стоимости земель, отчуждаемых при добыче полезных ископаемых, низкой платы за использование недр, льготного режима для создания новых электростанций и пр.

Очевидно, что аналогичная ситуация сложилась и в других секторах. Так, в агропромышленном комплексе принципиальным является вопрос об уровне производства сельскохозяйственной продукции. Если принять предположение, что объем этого производства достаточен, а дефицит продовольствия обусловлен отсталостью инфраструктуры и перерабатывающей промышленности, то концепция экономического механизма природопользования будет следующей: ограничение на вовлечение новых земель в аграрный оборот путем высокой цены земли, больших налогов на дополнительное освоение земель, значительные штрафы за нерациональное использование земли, стимулирование вывода деградировавших угодий на консервацию, экономические и административные ограничения на применение антиэкологических средств производства (пестициды, тяжелая сельскохозяйственная техника и т.д.), т.е. речь идет о стабилизации и сокращении природного базиса сельского хозяйства, улучшении его охраны. Это предполагает создание благоприятного рыночного климата для развития объектов инфраструктуры и перерабатывающей промышленности.

Если концепция развития агропромышленного комплекса базируется на постулате о дефиците сельскохозяйственной продукции, то экономический механизм природопользования должен быть достаточно «мягким» и не препятствовать вовлечению новых земельных и водных ресурсов в сельскохозяйственный оборот. В России проводимые сейчас аграрная политика и земельная реформа направлены на природоемкий вариант развития агропромышленного комплекса.

Проблемы определения концепции развития стоят и перед лесным комплексом. Если учесть, что затраты древесины в российской экономике на производство конечного продукта в 4—6 раз выше по сравнению с развитыми странами, то очевидно, что экономический механизм в природопользовании должен быть ориентирован на стабилизацию и сокращение заготовок древесины (высокая попенная плата, большие налоги на расширение лесосеки, ограничение территорий лесозаготовок и пр.).

Важны и региональные особенности формирования экономического механизма природопользования. Как уже отмечалось, в районах основной добычи природных ресурсов в Сибири и на Дальнем Востоке чрезвычайно слабо развита обрабатывающая промышленность, что приводит к огромным потерям ресурсов. Очевидно, что экономический механизм в этих регионах должен быть направлен на ограничение масштабов природопользования, лимитировать вовлечение новых природных ресурсов в хозяйственный оборот.

Таким образом, принципиальный вопрос при разработке экономического механизма природопользования можно сформулировать следующим образом: ориентация на рационализацию природопользования и охрану окружающей среды при расширении масштабов использования природных ресурсов в экономике (тип экономического механизма с компенсирующими, мягкими ограничениями) или ориентация на стабилизацию и сокращение масштабов природопользования (жесткий и стимулирующий типы механизмов). Данная дилемма может быть и не сформулирована в столь явном виде. Она может быть следствием выбора экономических или социальных целей вне экологического контекста, т.е. стоять в неявном виде.

Из сказанного выше логично вытекает второй сформулированный принцип — невозможность создания локального экономического механизма природопользования, действующего только на первых этапах природно-продуктовой вертикали (цепочки) и в отрыве от механизмов, регулирующих процессы дальнейшей переработки природного вещества и получения готового продукта. Таким образом, нужна единая логика в формировании экономического механизма для всей природно-продуктовой вертикали, соединяющей первичные природные ресурсы с конечной продукцией или услугами, получаемыми на основе этих ресурсов.

Механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционирование отдельных производств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным на конечные результаты.

Принимая во внимание возможность сопряженности механизмов природопользования для различных комплексов, можно использовать возможности комбинирования этих типов. Например, формирующийся экономический механизм природопользования в топливно-энергетическом комплексе сейчас можно охарактеризовать как компенсирующий. Между тем учет реалий развития агропромышленного комплекса позволяет сделать этот механизм гораздо более жестким, подавляющим.

В настоящее время возможно значительное уменьшение экологической нагрузки в регионах, где добываются энергетические ресурсы, за счет изменения экспортной политики (см. параграф 7.1.2). С позиций снижения экологической нагрузки и экономической выгоды гораздо эффективнее ликвидировать потери продовольствия, чем расширять добычу топливно-энергетических ресурсов для вынужденного экспорта в целях стабилизации внутреннего рынка продовольствия. Такая добыча требует всевозрастающих затрат и приводит к тяжелым экологическим деформациям.

В этих целях необходимо предусмотреть существенное изменение общих экономических механизмов как в отдельных комплексах, так и между ними. В частности, с помощью рыночных инструментов, государственного регулирования и поддержки возможна определенная стабилизация развития топливно-энергети­ческого комплекса при одновременном стимулировании развития инфраструктуры и перерабатывающей промышленности в агропромышленном комплексе, что позволит резко уменьшить потери продовольствия. Такое ресурсосберегающее изменение структуры экономики позволит уменьшить объемы экспорта топливно-энергетических ресурсов, их добычи и улучшит экологическую обстановку.

Таким образом, и экономический механизм природопользования в топливно-энергетическом комплексе может стать гораздо более жестким в экологическом отношении. Одновременно развитие инфраструктуры и перерабатывающей промышленности позволяет сделать более жестким и экономический механизм природопользования в агропромышленном комплексе, ориентировать его на сокращение использования земельных и водных ресурсов.

На этом примере хорошо видно, как развитие инфраструктуры и перерабатывающей промышленности дает, с одной стороны, большой внутренний экономический и экологический эффект в агропромышленном комплексе, а с другой - значительный положительный внешний, экстернальный эффект с точки зрения уменьшения общественных издержек на охрану природы и издержек в топливно-энергетическом комплексе.

В данном случае хорошо видно значение учета регионального фактора в экономическом механизме природопользования. Так, развитие в аграрном секторе европейской части России инфраструктуры и переработки может позволить снизить нагрузку на экосистемы и не увеличивать добычу энергоресурсов в Сибири и в арктических районах. Все это требует комплексного подхода к разработке механизма природопользования с учетом развития различных регионов.

В этих условиях представляются малоэффективными попытки создания чисто региональных программ по выходу из экологических кризисов для отдельных территорий, распыление финансовых и материальных ресурсов. Преодоление экологических кризисов требует изменения развития как различных комплексов/секторов, так и регионов, а также согласованных эколого-экономических программ, ориентированных на экологическую стабилизацию и устойчивое развитие, что соответственно требует и сопряженных, связанных между собой экономических механизмов природопользования.

В качестве примера включения экономического механизма природопользования в общий механизм, охватывающий всю природно-продуктовую вертикаль, его согласования с «послеприродными» механизмами и ориентацией на конечные результаты можно привести возможное построение системы налогов для природно-продуктовой вертикали для жесткого механизма природопользования (см. рис. 7.3 в параграфе 7.1.4).

Налоговая система должна быть устроена таким образом, чтобы на первых этапах природно-продуктовой вертикали налоги были максимальными (для «подавления» природоэксплуатирующей деятельности), и они должны убывать по мере приближения к стадии конечной продукции (для стимулирования высокотехнологичных, инфраструктурных, перерабатывающих и обрабатывающих отраслей).

16.2. Направления формирования экономического механизма природопользования

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных экономических механизмов и инструментов в охране окружающей среды, рассмотрим теоретические принципы установления налогов и платежей за загрязнение.

Как уже отмечалось, загрязнители окружающей среды, производящие негативные экстерналии, должны компенсировать связанный с этим ущерб обществу. Это можно осуществить при наложении на загрязнителя специального налога для исправления несовершенств рыночного механизма, интернализации экстерналий, введение которого теоретически обосновал А.Пигу (налог Пигу или Пигувианский налог. Здесь выделяются корректирующие налоги и субсидии.

Корректирующие налоги – это налог на выпуск благ, характеризующихся отрицательными экстерналиями, который повышает предельные частные издержки до уровня предельных общественных. В этом случае интернализация отрицательных внешних эффектов приводит к увеличению цены товара, порождающего этот эффект, и к снижению объема спроса на данный товар.

Корректирующая субсидия – это субсидия производителям или потребителям благ, характеризующихся положительными экстерналиями, которая позволяет приблизить предельные частные выгоды к предельным общественным. В этом случае интернализация положительных экстерналий должна привести к падению цены, уплачиваемой потребителем, что будет стимулировать рост потребления.

На рис. 1.2 показано образование и величина оптимального налога (налога Пигу) на загрязнение.

Рис. 16.1. Оптимальный налог (налог Пигу) на загрязнение

Обозначения: 1 — предельная чистая частная прибыль; 2 — предельные внешние издержки.

Очевидно, что уровень производства на предприятии будет стремиться к Q_m, так как до этого показателя предприятие получает прибыль (точки на кривой предельной чистой прибыли 1 больше 0). Величина загрязнения при производстве Q_m составит Z_m. В условиях загрязнения для достижения общественно оптимального уровня производства на уровне Q_s государство должно ввести налог, равный величине ущерба от загрязнения (кривая предельных экстернальных издержек 2). Уровень налога равен t, и он определяется точкой пересечения кривых предельной чистой прибыли и предельных внешних издержек. Теперь за каждую единицу произведенной «загрязняющей» продукции предприятие должно платить государству налог t. В том случае, если предприятие решит производить продукции больше общественно оптимального уровня (Q_s), величина получаемой прибыли (линия 1) станет меньше налога t, и такой уровень производства будет убыточным для предприятия.

Тем самым введение налога на загрязнение создает у предприятия стимул держаться в «общественно приемлемых рамках» и сократить уровень производства до Q_s, при котором достигается общественно оптимальный уровень загрязнения Z_s.

Корректирующие налоги и субсидии не могут полностью решить проблемы, возникающие благодаря экстерналиям. Здесь имеется несколько причин: 1) в реальной практике довольно трудно точно измерить предельные издержки и выгоды; 2) размеры ущерба определяются в ходе юридических и политических дискуссий весьма приблизительно; 3) корректирующий налог, который платят производители продукции, характеризующейся отрицательными экстерналиями, отнюдь не всегда достигает поставленной цели. Практические сложности введения оптимального корректирующего налога хорошо видны на примере загрязнения окружающей среды. С этой проблемой столкнулись многие страны. С точки зрения эффективности налог Пигу должен точно отражать экстернальные издержки от загрязнения. Практически это трудно осуществимо с точки зрения конкретных расчетов, и поэтому часто принимается ряд приблизительных решений. Введение оптимального налога на загрязнение сложно и в силу его значительной величины. По некоторым оценкам имеющиеся в странах мира платежи за загрязнение, в том числе и в России, необходимо повысить в десятки, а может быть и в сотни раз, для получения величины налога Пигу.

Тем не менее введение в экономическую жизнь таких налогов и других экономических инструментов (платежи, продажа прав на загрязнение и пр.) необходимо для создания правильного экологосбалансированного поведения производителя в распределении инвестиций в природоохранные технологии через введение стимулов, воздействующих на эффективность его производства и защищающих интересы общества.

В современных условиях можно выделить следующие элементы формирующегося экономического механизма природопользования:

— система экономических инструментов природоохранной деятельности;

— система финансирования природоохранных мероприятий;

— платность природопользования;

— ценообразование с учетом экологического фактора на первичные и вторичные ресурсы;

— создание рынка природных ресурсов;

— экологическое страхование;

— экологическая экспертиза проектов;

— лицензирование природопользования;

— создание механизма реализации государственных и региональных экологических программ.

Все эти направления связаны между собой, часто взаимообусловлены и пересекаются на практике. Следует отметить, что сам механизм природопользования должен носить рыночный характер, однако основные его параметры (ставки, нормативы, цены на продукцию монополистов и т.п.), т.е. «правила игры», устанавливаются государством.

Система экономических инструментов природоохранной деятельности включает в себя:

— налоговую политику;

— субсидии и льготное кредитование;

— ускоренную амортизацию фондов природоохранного назначения;

— продажу прав на загрязнение;

— использование принципа «залог—возврат»;

— штрафы;

— платежи за загрязнение и размещение отходов.

Большинство данных направлений уже показало свою экологическую эффективность во многих странах мира. Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические (их часто называют «зеленые») налоги призваны решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит» и интернализации, «замыканию» экстернальныхзатрат). «Зеленые» налоги могут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, так и «подавляющую» для природоемкой деятельности. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы — воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр.

В общем случае для производителей налоговые льготы должны устанавливаться с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли. Здесь примером может быть сокращение налогооблагаемой прибыли на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели.

В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды. Такую политику целесообразно проводить и для доходов предприятий, полученных от утилизации различного рода вторичных ресурсов и отходов, для добровольных взносов организаций и населения, а также российских и иностранных грантов на природоохранные цели и пр.

В экологоориентированной налоговой системе можно выделить четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. С позиций перехода экономики к устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и сектора, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит эффективность инвестиций в их развитие (см. предыдущий параграф). Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В свою очередь, обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойственна стимулирующему и жесткому типам экономического механизма природопользования (см. выше).

Пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повышенными налогами.

Существен и региональный аспект налогообложения. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть «мягче» по сравнению с экологически благополучными районами для всех видов деятельности, связанных с реабилитацией территории или повышенными затратами из-за дополнительных экологических издержек.

Налоговые льготы должны предоставляться государственным и частным предприятиям и организациям, производящим природоохранное и экологичное оборудование, материалы, а также осуществляющим экологические услуги (строительство и реконструкция природоохранных объектов и т.д.). Повышенные налоги должны использоваться при обложении экологически опасной продукции — озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр.

Много внимания уделяется введению «зеленых» налогов в США. В 1989 г. в целях сокращения производства фреонов, разрушающих озоновый слой, здесь был введен налог на их продажу. Для того чтобы дать промышленности время на переход к производству заменяющей широко используемые фреоны продукции, этот налог был установлен прогрессивным во времени. Как показали имеющиеся в США исследования, введение даже ограниченного числа «зеленых» налогов позволило бы ежегодно получить дополнительно в федеральный бюджет 100 млрд. долл.

Наиболее реально в ближайшее время широкое введение многими странами мира углеродного налога — налога на выбросы углерода в результате сжигания ископаемого топлива. Угроза глобального потепления, подписанные международные соглашения об обязательствах государств по снижению выбросов углерода делают введение этого налога необходимым. Он уже действует в Финляндии и Нидерландах. Даже по минимальным ставкам углеродного налога за выбросы в атмосферу в размере 10 долл. за 1 т в развитых странах будет возможно получение дополнительно 25 млрд. долл. в год. Налог должен быть значительно дифференцирован в зависимости от источника поступления углерода в атмосферу. Так, при налогообложении различных видов топливно-энергетических ресурсов наибольший налог должен налагаться на уголь, сжигание которого является одним из главных источников выбросов углерода. В этих условиях налог на природный газ должен быть существенно меньшим. В перспективе широкое введение углеродного налога в мире позволит сократить добычу первичных энергоресурсов, будет стимулировать более широкое использование альтернативных источников энергии, посадку лесов, связывающих углерод, и т.д.

ВСТАВКА 16.1

Экологические акцизные налоги получили широкое распространение в европейских странах. Во Франции, Германии, Италии действует налог на смазочные масла, в Норвегии и Швеции - на минеральные удобрения и пестициды, за счет которых финансируется программа устойчивого, экологосбалансированного сельского хозяйства, в Австрии и Великобритании введен налог на пользование топливными и нефтяными продуктами. В Финляндии применяется налог на использование одноразовой тары, который привел к тому, что около 95% емкостей используется повторно. В Италии действует жесткий налог на пластиковые пакеты, не поддающиеся разложению. В количественном отношении он составляет пятикратную цену самого пакета. В ряде стран действуют налоги на аккумуляторы и старые автомобили.

В Швеции, которая получает 10% своих доходов от энергетических и экологических налогов, налог на двуокись серы позволил сократить ее выброс на 80% за период 1980—1994 гг., или на шесть лет раньше установленного срока. В Норвегии энергетические налоги помогли уменьшить выброс углекислого газа в некоторых промышленных секторах более чем на 20% с 1991 г. В Дании «зеленые» налоги на отходы позволили увеличить долю их переработки и вторичного использования с 35% в 1985 г. до 61% в 1995 г.

Говоря в целом о совершенствовании всей налоговой системы, можно выделить направление на значительное увеличение природно-ресурсной доли налогов. Современные системы налогов в мире и в России сосредоточены прежде всего на взимании налогов с населения, с прибыли, добавленной стоимости и пр. Плата за природопользование составляет в лучшем случае лишь несколько процентов от доходной части бюджета. Тем самым в определенной степени поощряется природоэксплуатирующая деятельность. При сохранении общей суммы налогов (фискальная нейтральность) целесообразно резкое изменение пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых» налогов. По некоторым оценкам, эта доля должна возрасти на порядок и составить существенную часть доходов государственного бюджета. Это позволит более адекватно учесть воздействие на окружающую среду, деградацию природных ресурсов и создаст стимул для снижения природоемкости экономики. В России это даст возможность также резко увеличить изъятие колоссальной природной ренты, которая принадлежит всему обществу, а сейчас в значительной степени монополизируется природоэксплуатирующими секторами, прежде всего топливно-энергетическим комплексом.

Результаты проведенного ОЭСР в Норвегии исследования показали, что даже почти нейтральные с точки зрения поступлений налогов преобразования и переход к более «зеленой» налоговой системе будут способствовать снижению уровня безработицы при одновременном стимулировании программ утилизации и сокращении экологического ущерба.

В значительном совершенствовании нуждается система государственных субсидий для экономики. Эти денежные пособия должны предоставляться прежде всего в целях стимулирования экологосбалансированной деятельности в народном хозяйстве. В настоящее время субсидии играют скорее противоположную, антиэкологическую роль. Особенно это проявляется в двух крупнейших народнохозяйственных комплексах — ТЭК и АПК. До самого последнего времени государственные субсидии фактически способствовали разрушению природной среды, стимулируя разработку новых месторождений, использование энергоемких технологий в экономике и коммунальном хозяйстве, применение в сельском хозяйстве пестицидов, минеральных удобрений, тяжелой сельскохозяйственной техники, глобальных и нерациональных мероприятий по орошению и осушению земель и т.д.

Например, покупка продуктов химии для сельского хозяйства обходилась примерно в два раза дешевле по сравнению с действительными затратами на их производство. В условиях централизованной системы распределения, не учитывающей интересы потребителей, гораздо дешевле обходились сельскохозяйственным объектам тракторы, комбайны, мелиоративное оборудование, которые было выгодно и удобно выпускать производителям в сельскохозяйственном машиностроении. Мероприятия в области водных мелиораций практически полностью оплачивало государство, что лишало сельскохозяйственных производителей возможности определять реальную потребность в орошении и осушении земель, контролировать затраты, влиять на качество работ. Дотации на энергоносители для промышленности и коммунального хозяйства привели к колоссальной энергоемкости экономики.

К сожалению, подобная антиэкологическая политика субсидий в значительной степени продолжается. Субсидируются природоемкие проекты в энергетике, развитие атомной энергетики, даются субсидии для производителей неэффективной сельскохозяйственной техники и т.д.

Ускоренная амортизация основных фондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетных видов деятельности, научно-технического прогресса. Предприятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым сокращает размер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастает его чистая прибыль.

Опыт использования ускоренной амортизации в природоохранных целях в ряде стран показал хороший эффект с точки зрения быстрого накопления капитала для обновления оборудования с целью минимизации экологического ущерба. Так, например, в Германии уровень амортизации очистных сооружений составляет 60% в первый и 10% в последующие четыре года (при общей норме около 7%). В США и Великобритании очистное оборудование амортизируется также в пятилетний срок, а во Франции 50% такой техники подлежит амортизации всего за 1 год.

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов такого рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования загрязнения получила красноречивое название «принцип пузыря» (bubble principal).

ВСТАВКА 16.2

Согласно поправкам 1990 г. к Закону о чистом воздухе 1963 г. в США была принята программа введения торгoвли разрешениями на выбросы двуокиси серы. В первой фазе программы, начав­шейся в 1995 г. разрешения были выданы 110 электростанциям США. Во второй фазе, начавшейся в 2000 г., система должна охватить все теплоэлектростанции и привести к сокращению выбросов двуокиси серы на 50% по сравнению с 1980 г. Электростанции, которым требуется большее число разрешений, чем предоставленное властями, могут купить их у тех, которым удалось снизить свои выбросы по сравнению с первоначально вмененными (например, перейдя на сжигание угля с низким содержанием серы). По имеющимся оценкам, экономия на издержках, проистекающая из торговли разрешениями на указанные выбросы, может составить от 25 до 43%. В 1998 г. Агентство по охране окружающей среды США с целью снижения выбросов окислов азота ввело подобное регулирование в 22 штатах США и округе Колумбия.

Данная система обеспечивает минимизацию издержек снижения выбросов в заданном объеме, поскольку гарантирует осу­ществление этого за счет тех агентов, которые способны cдeлaть это с наименьшими издержками. Каждый агент загрязнения, спо­собный снизить его при издержках ниже рыночной цены разре­шения на выборы, получает пpибыль при продаже ненужных ему разрешений на рынке. Подобным же образом, любой агент за­грязнения, у которого издержки снижения выбросов превышают рыночную цену разрешений на них, сочтет прибыльным произво­дить загрязнение свыше вмененного, покрывая разницу за счет покупки дополнительных разрешений на рынке. В итоге при ус­ловии конкуренции на рынке указанных разрешений равновесная цена разрешения на выброс единицы загрязняющего вещества будет, как раз равна предельным издержкам снижения выбросов на эту единицу.

В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на очистку на самом предприятии и других производствах в регионе. Если затраты на удержание собственных загрязнений в рамках лимита являются более значительными, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. Пример такого механизма рассматривается во вставке 16.3.

Дата добавления: 2013-12-12