Модели управления образованием

Таблица 4.1. Реализация государственной образовательной Политики

Если рассматривать задачи каждого этапа совершенствования управления образованием с точки зрения образовательного учреждения (”изнутри“), то можно выделить три общих направления совершенствования.

1) Развитие общественной составляющей управления (такая задача в том или ином виде ставилась практически на всех этапах).

2) Углубление автономии образовательных учреждений и организаций—развитие инициативы и усиление ответственности на разных уровнях, самостоятельность в распоряжении ресурсами и доходами от своей деятельности.

3) Развитие связей системы образования с ”внешним миром“ —экономикой, производством, рынком труда.

Конечно, эти направления следует рассматривать именно как обобщающие, представленные в документах, связанных с модернизацией образования и(или) управления образованием, в виде набора различных мероприятий. В результате их осуществления в рамках системы образования будут формироваться новые элементы в виде различных форм образовательных учреждений и, возможно, организаций, складываться новые и изменяться действующие отношения между ними. Это потребует (и уже требует!) изменений и в управлении образованием.

Сейчас, пожалуй, сложно сказать, какие именно изменения в управление образованием потребуется внести. Можно предположить, что управление образованием в среднесрочной перспективе (возможно, и в долгосрочной) придется осуществлять по трем основным направлениям, исходя из необходимости управлять:

1) образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно ожидать, что это направление деятельности будет постепенно свертываться по мере изменения системы образования и институциональных условий ее функционирования (развитие автономии, изменение характера взаимоотношений с государством, развитие общественных форм управления);

2) переходом системы образования в некоторое новое состояние, которое так или иначе охарактеризовано в принятых документах по модернизации образования (в Федеральной целевой программе развития образования, например, в той степени, в какой она отражает именно новое состояние системы образования);

3) новой (измененной) системой образования и ее новыми элементами по мере их формирования.

Отсюда следует, что развитие системы образования, в том числе на уровне отдельного учебного заведения, должно охватывать все три указанных направления, решая при этом различные задачи. А государство должно в той или иной форме определить и объявить свою позицию по указанным направлениям развития.

Одним из основных направлений модернизации образования признано повышение его качества, что, в свою очередь, предполагает совершенствование как самого образовательного процесса, так и управления им. В этом направлении предлагаются различные подходы, каждый из которых имеет свои несомненные достоинства и, разумеется, недостатки. Зарубежный опыт реализации различных подходов показывает, что в настоящее время существует ограниченное число моделей построения управления в образовании, которые, в принципе, могут использоваться для совершенствования управления образованием. Оценка возможности применения этих моделей к построению управлению образованием в России возможна на основе ознакомления с их основными положениями.

Из определения следует, что образовательный процесс может включать собственно образование (реализация образовательных программ), содержание и воспитание, т. е. обеспечение необходимых условий для проживания, питания, обмундирования, обеспечение культурного развития, досуга, развлекательных мероприятий для обучающихся, а также возможные сочетания этих составляющих.

Исходя из многочисленных описаний содержания деятельности по формированию у студентов новых знаний, можно рассматривать образовательный процесс как совместную деятельность учащегося и преподавателя. При этом деятельность преподавателя большинством исследователей рассматривается как образовательная услуга, потребляемая обучающимся непосредственно во время ее оказания. Двумя участниками учебного процесса являются учащийся и преподаватель. Учитывая, что образовательный процесс осуществляется в определенной организационной форме (в образовательном учреждении, например, или иной образовательной организации), его осуществление обеспечивается и административной деятельностью. Следовательно, в учебном процессе участвует также и администрация.

В соответствии с ”классическим“ определением управления, совместная деятельность двух и более субъектов нуждается в управлении, т. е. в некоторой обособленной деятельности, направляющей совместную деятельность субъектов на достижение единой цели. Соответственно, образовательный процесс нуждается в управлении, которое может быть построено по различным моделям.

Показательным в этой связи может быть опыт США, где в 1960–1990-е гг. ХХ в. применялись различные модели построения управления образованием, перенесенные туда главным образом из сферы военно-промышленного комплекса [176–178]. К ним относятся:

1) система планирования, программирования и бюджетирования (1960–1970-е гг.);

2) управление по целям (1975–1980-е гг.);

3) бюджетирование на нулевой основе (1970-е гг.);

4) стратегическое планирование (1980-е гг.);

5) измерение эффективности—бенчмаркинг (конец 1970-х гг.);

6) высшее образование как товар (1990-е гг.);

7) всеобщее управление качеством (1980-е гг.— настоящее время);

8) реинжиниринг бизнес-процессов (1990-е гг.).

Рассмотрим основное содержание и проблемы применения этих моделей совершенствования управления применительно к сфере образования.

Система планирования, программирования и бюджетирования (СППБ) включает в себя определение долгосрочных целей, разработку альтернативных способов их достижения и оценку издержек и выгод этих способов. Из них выбирается наилучший с точки зрения соотношения затрат и результатов способ, разрабатывается программа его реализации и составляется годовой финансовый план ее выполнения. Этот подход можно рассматривать как разновидность управления по цели. Применение СППБ требует определения:

• долгосрочных целей деятельности организации;

• различных способов достижения этих целей, т. е. наличия возможностей их многовариантного достижения;

• критериев выбора способа достижения поставленных целей, адекватных объекту управления;

• системы оценки затрат на реализацию способа достижения поставленной цели и полученных результатов;

• программы реализации выбранного способа достижения цели.

Необходимым элементом СППБ является составление финансового плана, в котором находят отражение все вышеуказанные составные элементы подхода.

Особенностью данного подхода является определение описываемого состояния объекта управления в виде долгосрочной цели деятельности. Следует учитывать, что на практике цель обычно ставится для объекта уровня отдельной организации или совокупности организаций (отрасли или сферы экономики). Значительно реже долгосрочная цель определяется для отдельного процесса, осуществляемого в рамках организации.

Отдельные элементы данного подхода вполне могут быть использованы для совершенствования, например, образовательного процесса, если рассматривать это совершенствование в качестве самостоятельной долгосрочной цели. Тогда, следуя подходу, необходимо определить способы совершенствования процесса—состава участников и взаимодействия между ними. Состав участников образовательного процесса определяется его содержанием и, в принципе, может быть только расширен, поскольку ни одного из них (студента, преподавателя, администрацию) исключить из этого процесса нельзя. Включение дополнительных участников не только усложнит связи между ними, но и приведет к дополнительным издержкам, удорожанию предлагаемого решения. Поэтому, кстати сказать, включение в образовательный процесс, например, общественных организаций возможно, но приведет к дополнительным затратам, что может не ”покрываться“ его улучшением, если такое будет достигнуто.

Разработка критериев выбора способа достижения поставленной цели, оценка затрат на их реализацию и составление соответствующих финансовых планов являются, с моей точки зрения, обязательными элементами любого подхода к совершенствованию управления. В связи с этим, они не могут считаться специфическими составляющими СППБ.

Дальнейшего развития описанный подход не получил по нескольким причинам:

• определение долгосрочных целей было и остается сложной и во многом нерешенной проблемой;

• разработка вариантов достижения долгосрочной цели, включая оценку затрат на их реализацию, является не только сложной, но и трудоемкой задачей;

• определение критерия или набора критериев для выбора варианта решения практически всегда оставляет открытым вопрос о правильности такого выбора;

• важнейшим фактором выбора оптимального варианта решения становились ресурсные ограничения.

А главное—получаемые результаты в виде достижения поставленных целей получаются очень дорогими за счет трудоемкости их подготовки. По сути дела, приходится проводить целые исследования для получения результатов, которые, по субъективным оценкам, могут быть получены и без проведения комплекса подготовительных мероприятий.

В нашей стране это направление получило развитие в рамках разработки прогнозов социально-экономического развития (середина 1990-х гг.). Однако разработка и выбор наиболее предпочтительного варианта прогноза становился, в общем, бесполезным, поскольку выбранный вариант не мог быть реализован из-за недостатка ресурсов, а удовлетворяющий ресурсным ограничениям вариант не подходил по другим критериям. В настоящее время этот подход является необходимым элементом обоснования программных решений по тем или иным проблемам. В частности, Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ предусматривается, что концепция целевой программы должна включать в качестве раздела возможные варианты решения проблемы, оценку преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы. Поскольку целевая программа разрабатывается для решения достаточно масштабных проблем, то для ее подготовки могут быть потрачены определенные ресурсы на разработку вариантов ее решения, что и было сделано в ходе разработки программы развития образования.

Управление по целям (УПЦ) по своему содержанию являет-

ся наиболее близким к ”классическому“ определению управления.

Оно подразумевает, прежде всего, контроль результатов деятельности объекта управления и сопоставления его с долгосрочными целями его деятельности. Основываясь на конечных задачах, поставленных руководителями, менеджеры формулируют промежуточные задачи для своих подчиненных, которые в свою очередь используют их как основу для формулирования целей нижестоящего звена цепочки. Важнейшим условием применения УПЦ является измеримость результатов.

Применение данного подхода требует определения:

• долгосрочной цели деятельности объекта управления, сроков ее достижения, набора измеримых показателей для оценки степени ее достижения—всех тех параметров, которые должны быть количественно и (или) качественно определены для цели;

• круга задач, которые необходимо решить для достижения поставленной цели, сроков их решения, показателей оценки полученных результатов;

• конкретных задач для всех участников управления образовательным процессом, сроков их решения, показателей оценки полученных результатов.

В значительной части работ, посвященных проблемам образования, не формулируются долгосрочные цели его функционирования. Это может означать, что представление об этой цели еще не сформировано или, что образование требует постановки целей в краткосрочном периоде. В обоих случаях сформулировать долгосрочную цель представляется, как минимум, затруднительным.

Следовательно, первый отличительный признак управления по целям—наличие долгосрочной цели—отсутствует. Это, однако, не исключает возможности определения круга краткосрочных целей, на достижение которых может быть направлена деятельность системы управления: сокращение удельных расходов на осуществление образовательного процесса, например оптимизация набора и последовательности изучаемых дисциплин, определение форм и методов входного, промежуточного и выходного контроля. Собственно, именно такой процесс и наблюдается при изучении управления образованием: решаются задачи текущего, краткосрочного характера.

Следует также отметить высокую трудоемкость и этой модели организации управления, поскольку она требует не только постановки общих для объекта управления задач, но и частных задач для каждого участника, для каждого работника образовательного учреждения, а также контроля и оценки их решения, что сильно ”нагружает“ как субъекта, так и объект управления.

Разумеется, этой модели управления присущи те же недостатки, связанные с определением долгосрочной цели (или целей), ее декомпозицией до уровня конкретных задач, выбора варианта решения и т. д.

Справедливости ради нужно сказать, что именно эта модель управления, несмотря на ее недостатки, и реализуется в настоящее время в системе образования и, по-видимому, не только в ней.

Ее применение в практической работе осуществляется на основе достижения некоего разумного компромисса между постановкой цели перед объектом управления и нагрузкой на управление для ее достижения. Предположительно можно указать на то, что чем более сложная задача поставлена перед объектом управления, тем большая нагрузка ложится на субъекта управления для обеспечения ее достижения. Отсюда—затраты, дополнительная нагрузка на объект управления и т. д. и т. п. Количественно эта зависимость для системы образования не исследована.

Бюджетирование на нулевой основе (БНО) базируется на денежной оценке каждого выполняемого действия, жестком обосновании необходимости расходования средств на его выполнение и, главное, размеров этих расходов. Любая программа, новая или старая, каждый год должна оправдывать свое существование, как ”каждый без исключения расход“. БНО разбивает организацию или процесс на отдельные виды деятельности и требует расположения видов деятельности и альтернативных способов их воплощения по ранжиру, основываясь на анализах затрат и результатов. Ресурсы выделяются в строгом соответствии с таким ранжированием, т. е. более эффективным вариантам выделяется больше ресурсов.

Данный подход можно рассматривать как обоснование:

• необходимости осуществления каждого отдельного вида деятельности внутри объекта управления, поскольку каждый из этих видов деятельности предполагает расходы на свое осуществление;

• величины расходов на осуществление определенного вида деятельности, необходимость которого обоснована.

Применительно к образовательной деятельности образовательного учреждения такое ранжирование представляется ненужным, поскольку предполагает, что в рамках образовательной деятельности имеются виды деятельности более и менее нужные. В образовательном процессе все обоснованные виды деятельности являются значимыми и не могут быть не обеспечены ресурсами без нарушения процесса или даже его прекращения. Следовательно, в полном объеме БНО, за исключением отдельных элементов, рассмотренных выше, к образовательному процессу применен быть не может.

А вот относительно других видов деятельности, которые может осуществлять и осуществляет образовательное учреждение, эта модель управления, хотя бы в виде отдельных элементов, может быть успешно применена. Особенно отчетливо это видно в высших учебных заведениях, осуществляющих многообразную приносящую доходы деятельность, эффективность и, соответственно, значимость которой может быть оценена, а ресурсы распределены в соответствии с такой оценкой.

Стратегическое планирование также можно рассматривать как частный случай управления по целям, поскольку оно предполагает определение наиболее важного для организации или процесса будущего состояния—цели, и выбор путей, средств, способов достижения этого состояния. Основанием для выделения стратегического планирования как отдельного направления построения системы управления можно считать постановку отдаленных целей, достижение которых обусловлено влиянием большего числа внешних факторов, отличающихся большей неопределенностью. К ним можно отнести состояние внешней среды, перспективы ресурсного обеспечения, отдаленные перспективы изменения спроса и др.

Стратегическое планирование изначально было ориентировано на крупные корпорации, отрасли экономики и т. п. крупные объекты, состояние и развитие которых определяется не сколько внутренними факторами, сколько внешними. В этом смысле стратегическое планирование в системе образования может применяться с некоторыми оговорками, поскольку далеко не все ее объекты можно отнести к категории ”крупные“. В то же время особенности сферы образования таковы, что состояние и развитие объектов внутри нее определяются в первую очередь и в значительной мере внешними факторами, не зависящими или слабо зависящими от внутреннего состояния самих объектов. К таким факторам можно отнести:

• социально-экономическое развитие страны и регионов, определяющее объем ресурсов, направляемых в систему образования и в отдельные образовательные учреждения;

• численность детей и молодежи, обучающихся в системе образования (а также взрослых, желающих пройти обучение в той или иной форме);

• распределение детей и молодежи по территории страны;

• другие факторы.

В связи с этим стратегические цели перед образовательными учреждениями и всей системой образования могут определяться указанными факторам. Что же до конкретной постановки таких целей, то тут существует уже упомянутая проблема, связанная с определением целей вообще и долгосрочных масштабных целей в частности. Сложность состоит еще и в том, что попытки определить понятие стратегической цели сводятся главным образом к указанию на более длительный временн´ой горизонт и масштабность такой цели, причем без приведения и обоснования количественных параметров этих показателей.

Стратегическое планирование получило некоторое распространение в сфере высшего профессионального образования, его проблемы получили некоторое же освещение в литературе.

Бенчмаркинг как модель построения управления предполагает изучение чужой практики с целью сопоставить с ней свою. Это сопоставление, по мнению авторов подхода, позволяет сделать вывод об эффективности сравниваемой деятельности по отношению к аналогичной деятельности в других организациях. В результате такого сравнения может быть сформулирована цель— повысить эффективность своей деятельности ”по образцу“.

Исходя из основных положений бенчмаркинга, объектом подхода может быть не только организация в целом, но и ее отдельные элементы: структурные подразделения, отдельные процессы или их элементы. Следовательно, можно подходить к построению или совершенствованию управления образованием на основе поиска, изучения и применения опыта аналогичной деятельности в других организациях или сферах.

Недостатками подобного подхода можно считать:

• затруднительность прямого перенесения ”чужого“ опыта в ”свои“ условия (это общая проблема использования чужого опыта, будь то опыт в отдельной сфере или в целом государстве);

• необходимость анализа и переработки этого опыта для иных условий, требующая времени и затрат;

• возможное отсутствие ”нужного“ опыта в других организациях, затруднительность, а то и просто невозможность его оценки на предмет сопоставления со ”своим“, который также сложно или невозможно оценить (”что-то не устраивает“ — вот главная оценка).

В связи с этим организации, как правило, учитывают чужой опыт, но предпочитают разрабатывать свои подходы к организации учебного процесса.

Следует также отметить, что содержательным ядром бенчмаркинга является не просто изучение чужого опыта, а оценка его эффективности. Следовательно, нужно оценить эффективность своего учебного заведения, других организаций, сопоставить оценки, выбрать наиболее эффективный опыт, выявить факторы этой эффективности и разработать программу изменения состояния этих же факторов в своей организации. Иными словами, бенчмаркинг требует решения совокупности весьма сложных проблем оценки эффективности функционирования организации.

Представляется, что изучение опыта работы учебных заведений может привести к положительным результатам, которые можно использовать в деятельности аналогичных учреждений.

Нужно ”просто“ разработать методологию такой деятельности.

Подход, получивший название ”товаризация образования“ (или образование как товар), представляет образование как процесс производства и одновременного потребления платных образовательных услуг. Соответственно управление этим процессом должно строиться по аналогии с управлением в коммерческих организациях. В этих условиях оценка деятельности образовательных организаций не отличается по смыслу от оценки деятельности любой коммерческой организации:

• экономическое положение определяется прибылью;

• эффективность деятельности определяется отношением прибыли к затратам;

• эффективность деятельности структурных подразделений и реализации отдельных процессов определяется их вкладом в формирование прибыли.

К основным недостаткам данного подхода можно отнести то обстоятельство, что фокус внимания в нем смещается от содержания процесса к стоимостным результатам деятельности организации в целом. В настоящее время подавляющее большинство высших учебных заведений (для которых, в основном, этот подход и разрабатывался) созданы и функционируют в форме некоммерческих (неприбыльных, non-profit) организаций, ориентированных не на финансовый результат в виде прибыли, а на осуществление социально-значимого образовательного процесса. Это, однако, не исключает в будущем преобразования их в коммерческие организации, поскольку примеры функционирования университетов в статусе коммерческих корпораций имеются в США. Можно также сослаться на исторический опыт России конца XIX—начала XX вв., когда были созданы и функционировали на коммерческой основе промышленные училища. Кроме того, создание новой организационно-правовой формы—автономного учреждения—и разработка проблем создания автономной некоммерческой организации последовательно приближаются к коммерческим формам учебных заведений.

Данная модель построения управления нашла свое отражение в ряде подходов к учебному заведению (вузу) как к ”деловому предприятию“ в части осуществляемой им деятельности, приносящей доходы.

Всеобщее управление качеством (ВУК, TQM—Total Quality Management) предполагает, в общем случае, проведение измерения качества там, где это возможно, целесообразно, технологически оправданно. Применительно к образовательному процессу данный подход можно рассматривать, как инструмент измерения параметров и выдачи исходной информации для принятия решений по его управлению. В этом смысле ВУК можно интерпретировать, как управление процессом по параметрам качества, т. е. как модель управления ”по траектории“. Иначе говоря, измерение различных параметров процесса должно формировать управленческие решения по изменению этого процесса с целью повышения его качества.

Оценка параметров процесса функционирования учебного заведения, в том числе параметров качества, является необходимым элементом его осуществления и, в частности, его управления. Поэтому наличие в учебном заведении системы ВУК в той или иной форме является необходимым, независимо от того, какой подход применяется для построения системы управления.

Поскольку управление качеством является отдельной сложной проблемой, которой посвящено довольно большое число публикаций, рассматривать его более или менее подробно здесь не будем.

Наибольший интерес, с моей точки зрения, представляет собой модель реинжиниринга бизнес-процессов (РБП). В ее основу положено регулярное перепроектирование организации процессов функционирования объекта управления на предмет изыскания варианта, в наибольшей степени адекватного внешним и внутренним условиям деятельности организации на данный момент времени. Данный подход можно сравнить с бенчмаркингом в условиях отсутствия стороннего образца для изучения, поскольку роль последнего выполняет гипотеза о том, что организация или отрасль в сложившихся условиях при определенных изменениях, главным образом организационных, может работать лучше.

Применительно к процессу функционирования образовательного учреждения и (или) отрасли образования это означает, что предполагается нахождение такого сочетания участников, форм и методов их взаимодействия, оснащения, контроля и т. п., при котором состояние образовательного учреждения или отрасли будет оцениваться как более высокое, нежели есть сейчас. Такой подход предполагает необходимость решения очень важных и нерешенных проблем, связанных с:

• оценкой состояния образовательного процесса;

• сопоставлением оценок состояния образовательного процесса;

• критерием выбора лучшего состояния.

Еще больше усложняет эту оценку наличие иных видов деятельности в образовательном учреждении, особенно—не связанных с образовательным процессом и приносящих доходы.

Важнейшим шагом применения РБП является также разработка программы перевода образовательного процесса в новое состояние. В этом смысле РБП может рассматриваться как метод определения цели изменения процесса, что соединяет его с управлением по целям.

Применение РБП затруднено по следующим причинам:

• проведение РБП является достаточно длительным и дорогостоящим мероприятием, поскольку предусматривает составление и реализацию новой схемы бизнес-процессов;

• эффект от проведения РБП и реализации новой схемы должен превышать расходы, что достижимо в достаточно длительной перспективе, учитывая некоммерческий характер образовательной деятельности. Это еще более удлиняет время между проведениями РБП;

• образовательный процесс объединяет в себе небольшое число участников, что существенным образом ограничивает возможные варианты построения бизнес-процессов их взаимодействия, т. е. потенциал применения данного подхода к основной деятельности образовательного учреждения может рассматриваться как небольшой.

Таким образом, использование РБП для совершенствования управления образованием носит ограниченный характер.

Следует выделить еще одну важную характеристику РБП. Подход дает широчайшие возможности анализа содержания различных процессов в системе образования, а также построения ”новых“ процессов, включая процессы управления. Для применения РБП разработаны рекомендации по стандартизации процесса функционального моделирования, представляющие инструментарий анализа различных процессов, в т. ч. и в сфере образования.

Обобщая характеристики рассмотренных моделей (подходов) к совершенствованию управления, можно отметить следующие общие для них положения:

• модели основаны на определении цели совершенствования управления— стратегической, оперативной, или краткосрочной, т.е. отличающейся, скорее, по ожидаемому времени достижения, но не по содержанию;

• предполагают разработку вариантов достижения поставленной цели и выбор по тем или иным признакам наиболее подходящего варианта. В качестве признака рассматриваются различные характерные черты этих вариантов— затраты на осуществление, длительность, сложность, и т. д.

Следует отметить, что при выборе вариантов можно руководствоваться как отдельными их характеристиками, так и наборами характеристик;

• предусматривают разработку и реализацию набора мероприятий для достижения поставленной цели, т. е. разработку и реализацию программ.

Таким образом, существующие модели представляют собой, в конечном счете, разнообразные варианты реализации управления по целям. Вместе с тем наличие нескольких, хотя и подобных, подходов позволяет предположить, что для разных объектов управления более подходящими могут быть и разные подходы. Как уже отмечалось выше, не все из указанных подходов могут быть в полной мере применены к управлению образованием. Это связано с долгосрочностью достижения цели, множественностью вариантов ее достижения, затрудненностью оценки состояния объекта управления в образовании.

Дата добавления: 2013-12-13