Экологическое право. Освещение экологической проблематики в законодательной и правовой сферах Российской Федерации

Освещение экологической проблематики в законодательной и правовой сферах Российской Федерации.

Анализ данной проблематики был бы невозможен без предоставления терминов и понятий, которые в дальнейшем будут использованы в исследовании (пречисленные ниже определения сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и являются официально используемыми в Российской Федерации в правовых и законодательных документах):

окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда (далее также - природа) - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность);

качество окружающей среды - состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;

негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;

использование природных ресурсов - эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности;

загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

загрязняющее вещество - вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления;

мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией;

наилучшая существующая технология - технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов;

вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов;

экологический риск - вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Для комплексного анализа того,какое мест занимает экологическая проблематика в правовой системе РФ, необходимо проанализировать роль такой дисциплины, как экологическое право.

Экологическое право занимает особое место в системе не только российского законодательства, но также в национальных правовых системах других стран. Во-первых, это одна из самых молодых и динамично развивающихся отраслей права, во-вторых, в рамках данной отрасли регулируются достаточно специфичные общественные отношения; в-третьих, необычно само название отрасли.

Экологическое право, как самостоятельная отрасль права, сформировалась в 80-е г.г. XX в. Велись дискуссии о наличии предмета и метода правого регулирования, поскольку именно этим определяется самостоятельность отрасли права. Нетрадиционно название самой отрасли, так как обычно оно отражает предмет правового регулирования. Экология - это наука, и она не может быть предметом правового регулирования. В большинстве зарубежных стран аналогичные правовые отрасли носят название «право окружающей среды». Впервые вопрос о становлении экологического права был поднят в юридической литературе О.С. Колбасовым в его монографии «Экология: политика и право» (М., 1976). Его представления об экологическом праве можно свести к следующим положениям: 1) экологическое право должно быть, в отличие от природоресурсового права, интегрированной отраслью, в которой охрана природы неотделима от ее рационального использования; 2) причинами возникновения экологического права являются: завершение кодификации природоресурсовых отраслей права; ликвидация отставания в развитии горного, фаунистического и воздушного права; планируемое издание закона об охране природы; более совершенное выражение в праве природоохранных принципов.[4]

О.С. Колбасов изложил свое видение экологического права «Право, то есть общечеловеческое право, международное и национальное, насквозь пропитано товаром, дележом богатства, сделками, жадностью, дьявольским желанием каждого властвовать над другими, подавлять других, жить за счет других, а сегодня еще и удовлетворять свои честолюбивые политические амбиции, стремясь занять более высокую ступеньку иерархии власти... При такой сущностной функции права природа (природные среда, природные богатства) воспринималась как один из материальных атрибутов имущества, как объект для наживы, для умножения частной, групповой или национальной собственности. Все остальные достоинства, полезности природы затушевывались, отодвигались на второй план или вообще не замечались. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной и полезной ценности, полном объеме, в ее целостности... Думается, имущественное богатство и благоприятная природная среда должны уравновешивать друг друга в системе человеческих ценностей. И экологическое право должно сыграть здесь колоссальную историческую роль - оно должно стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти».[5]

Развитие экологического законодательства в нашей стране подтверждает мысли О.С. Колбасова об особой исторической роли экологического права. Эта отрасль права служит своеобразным индикатором общественного самосознания, активности гражданского общества, степени его демократизации. Экологическое право обладает еще одной особенностью. Общественными экологическими интересами можно очень надежно прикрыть частные экономические, политические или иные интересы. Таким образом, активное развитие экологического законодательства свидетельствует либо об активных процессах, которые происходят в обществе, либо о том, что начинаются процессы перераспределения собственности или власти в правящих кругах, которые с помощью спекуляций на экологический интересах общества набирают голоса избирателей или приватизируют природные ресурсы. В процессе формирования экологического законодательства можно выделить два этапа: период с 1991 по 1999 г. характеризуется бурным его развитием; с 2000г. развитие его практически прекращается.

В конце 80-х г.г. ХХ в. нашей стране накопилось много экологических проблем: экологические последствия атомного промышленного комплекса, ракетно-космической деятельности, влияние на природу каскада гидроэлектростанций на Волге, байкальский целлюлозно-бумажный комбинат и многие другие. Все эти проблемы копились в течение полувека, и решение их откладывалось. Только после Чернобыльской катастрофы, которая продемонстрировала масштабность и разрушительность современного техногенного кризиса, новое руководство страны стало осознавать возможные экологические последствия своей недальновидности при создании крупных промышленных объектов. Значение экологической составляющей во всех принимаемых решениях стало определяющим. Именно этим обусловлено появление постановления ЦК КПСС и Совмина СССР от 7 января 1988г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Постановление создало условия для формирования нового подхода к охране окружающей среды: была реформирована система природоохранных органов (был создан надведомственный орган - Госкомприроды СССР); было признано целесообразным создать в системе Госкомприроды СССР Всесоюзный научно-исследовательского центр по проблемам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; была создана система экологической экспертизы; была введена плата за выбросы веществ, загрязняющих окружающую природную среду.

Следующим важным шагом в формировании экологического законодательства явилось принятие Верховным Советом РСФСР в декабре 1991 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Большую роль в подготовке и принятии этого закона сыграл Комитет по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета РСФСР. Этот закон стал основой всего экологического законодательства в течение более 10 лет. За весь период его действия с 1991 по 2002 гг. только дважды в его текст вносились изменения: в 1992 г. был уточнен порядок распределения средств от поступлений в виде платы за загрязнение (ст. 20), а в 1993 г. изменения вносились в связи с изменением статуса Государственного санитарно-эпидемиологического надзора.[6]

В Законе были сформулированы принципы охраны окружающей среды: сочетание экологических и экономических интересов общества; рациональное природопользование; гласность, тесная связь с общественными организациями и международное сотрудничество (ст. 3). Эти принципы отражали дух того времени, когда слова «гласность» и «перестройка» не сходили с газетных страниц, кроме того, общественные экологические организации оказались в числе лидеров перестройки и обладали значительным влиянием.

В Законе были определены полномочия государственных органов в сфере охраны окружающей среды (ст. 6-10). Однако четкого разграничения полномочий между разными уровнями власти в рамках Закона не было, что впоследствии отрицательно повлияло на эффективность управления в сфере охраны окружающей среды. Отдельный раздел закона был посвящен правам граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11-14), впервые прямо закрепивший право на возмещение ущерба здоровью от негативного воздействия загрязнения, аварий и катастроф. В закон был включен раздел, посвященный экономическому механизму охраны окружающей природной среды (ст. 15-24). Впервые в российском законодательстве был введен принцип «загрязнитель платит» (ст. 20), согласно которому за любое загрязнение взимается плата в бесспорном порядке.

К сожалению, наиболее эффективные экономические меры, предусмотренные законом, так и не были реализованы. К таким мерам были отнесены льготное налогообложение и льготное кредитование. Таким образом, реально работал только механизм взимания платы. В законе было подробно прописаны виды и функции экологических нормативов (ст.25-34). Отдельный раздел был посвящен государственной экологической экспертизе, впервые вводилось понятие общественной экологической экспертизы (ст.35-39). Принципиально важными были положения закона, определяющие последствия несоблюдения природоохранных норм при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений, объектов (ст.40-44). Законом предусматривалось, что в случае нарушения природоохранного законодательства эта деятельность могла быть приостановлена или прекращена по предписанию специально уполномоченного органа по охране окружающей среды, по этому же предписанию финансовые учреждения были обязаны прекращать финансирование работ.

Особое внимание в законе уделялось атомной энергетике. В соответствии со ст.48 запрещалось размещение и проектирование атомных электростанций на территориях с большой концентрацией населения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха населения. Ст.50 запрещала ввоз в Россию для хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов, а также их затопление в морях и отправку в космос. В ст.81-85 устанавливалась ответственность за несоблюдение экологического законодательства.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» стал основой экологического законодательства, на котором базировались другие законы и подзаконные нормативные правовые акты.

В период 1993-1999 г.г. были приняты 17 Федеральных законов, которые сыграли большую роль в становлении российской природоохранной политики. В этот же период были разработаны 12 законопроектов, которые либо не вступили в силу, либо были приняты уже новым составом Государственной Думы. В этот же период сформировалось мнение, что закон «Об охране окружающей природной среды» уже не соответствует времени и необходимо его переработать. До истечения полномочий в 1999 г. Государственная Дума не успела принять новую редакцию Закона «Об охране окружающей природной среды», которая была уже практически готова. Принятая впоследствии редакция закона существенно от нее отличалась и практически перечеркнула многие достижения последних лет.

Таким образом, начало активного развития экологического законодательства совпало с периодом гласности и перестройки, что, с одной стороны, свидетельствовало о формировании гражданского общества, а с другой стороны, способствовало росту популярности новых властных структур. Как уже отмечалось выше, стагнация экологического законодательства началась после 2001 г.

Принятый 10 января 2002 г. Закон «Об охране окружающей среды» кардинально отличался от предыдущего. В законе появились полезные новации. Закон начинается с определения основных понятий, впервые в законе появилось упоминание необходимости специального регулирования ввоза и вывоза редких и исчезающих животных (ст.60), появилось прямое указание на то, что запрещено совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Список недостатков нового закона гораздо более длинный. Кардинально изменились нормы, касающиеся ввоза и захоронения радиоактивных отходов. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в соответствии с п.3 ст.50 «Ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются». Нормы нового закона, на основании которых регулируется обращение с радиоактивными отходами, существенно отличаются. Согласно п.3 ст.48 «Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных настоящим Федеральным законом». К таким случаям закон относит «ввоз на территорию страны облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов» (п.4 ст.48). Такой ввоз разрешен при соблюдении определенных законом экологических требований. Таким образом, прямой запрет преобразился в разрешение при соблюдении определенных требований.

Новый закон стал типичным примером отсылочного акта, так как сам не устанавливает правоотношений практически ни в одной сфере. Так, в 84 статьях закона более 50 раз читателей отсылают к другому законодательству, в том числе не существующему. Например, ст. 57 о зонах экологического бедствия.[7] В закон много декларативных норм, которые ничем не обеспечены и, следовательно, действовать не будут. Например, ст. 53 «При приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среды». Кто должен обеспечивать эти мероприятия? Каким образом они должны финансироваться? Каким образом возмещается вред окружающей среде? Эти вопросы остаются не только за рамками данного закона, но также за рамками всего экологического законодательства в целом. Полностью исчезла конкретность в части платы за загрязнение, были выхолощены многие другие положения закона.

Таким образом, базовый экологический нормативный акт претерпел существенные изменения, которые не могли не отразиться на формировании экологического законодательства в целом. В период с 2000г. по 2003г. было принято 600 законов, из них всего один относился к охране окружающей среды. В чем причина деградации экологического законодательства? Если вернуться к завещанию О.С. Колбасова, то напрашивается вывод о том, что сейчас наша страна не нуждается в этой отрасли права, которая служит интересам общества в целом, а не «для умножения частной, групповой или национальной собственности». Кроме того, следует отметить, что распределение собственности завершилось, нынешние властные структуры уверены в завтрашнем дне, и, следовательно, нет необходимости завоевывать популярность у народа, решая экологические проблемы.

Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем.

Дата добавления: 2013-12-13