Субъекты муниципально-правовых отношений

ТЕМА 2. Источники муниципального права, муниципально-правовые нормы и отношения. План: 1. Понятие источника муниципального права. 2. Система источников муниципального права. 3. Муниципально-правовые нормы. 4. Муниципально-правовые отношения.

1. Понятие источника муниципального права.

Источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры.
ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Международные нормы
Европейская Хартия о местном самоуправлении

Федеральные нормы
КОНСТИТУЦИЯ РФ
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ

Муниципальные отраслевые "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ГК РФ, КоАП РФ,
Земельный Кодекс РФ

Подзаконные акты
УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА, ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Нормативные акты субъектов Федерации
Закон Тюменской области "О местном самоуправлении"

Локальные нормативные акты
Устав г. Тюмени

2. Система источников муниципального права.
Выделяют четыре группы нормативно-правовых актов с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
1. Значение Хартии как источника муниципального права состоит в следующем:
- устанавливает и закрепляет общепризнанные принципы существования местного самоуправления в политико-правовой системе государств;
- определяет минимальные гарантии местного самоуправления, требуемые от органов государственной власти;
- имеет приоритет перед национальным правом.
2. Второй уровень представлен федеральным законодательством, содержащим муниципальные нормы права. Среди данных актов первостепенное значение имеет действующая Конституция РФ, выделяемая в первый подуровень.
В Конституции РФ 1993 г. местному самоуправлению посвящена гл. 8. Принципиальные положения, касающиеся местного самоуправления, содержатся также в ст. ст. 3 и 12. Значение Конституции как источника муниципального права состоит в том, что она:
- придает институту местного самоуправления статус одной из основ конституционного строя, закрепляя постулат о том, что органы местного самоуправления являются формой осуществления народом своей власти, формой реализации его суверенитета. Таким образом определена природа и "естественный" характер местного самоуправления в нашем государстве;
- выделяет два основополагающих принципа местного самоуправления: самостоятельность в пределах своих полномочий и "невключенность" в систему органов государственной власти;
- очерчивает рамки компетенции местного самоуправления, закрепляя перечень основных вопросов местного значения;
- определяет основные гарантии местного самоуправления.
К следующему подуровню относят федеральные законы, содержащие нормы муниципального права. Среди них:
а) специальные муниципальные законы, например ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ", ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления";
б) отраслевые законы, например ГК РФ, Бюджетный Кодекс РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
Значение этого подуровня состоит в следующем:
- детализирует, конкретизирует положения, содержащиеся в Конституции РФ;
- определяет понятие и принципы местного самоуправления в РФ, предметы ведения РФ, субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере организации и осуществления местного самоуправления в РФ, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии осуществления местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирует прочие вопросы;
- создает возможность для дальнейшего правового регулирования указанных отношений на региональном уровне.
К третьему подуровню относятся иные федеральные нормативно-правовые акты.
К источникам третьего уровня относятся законы и другие нормативно-правовые акты субъектов федерации, например, Закон Тюменской области "О местном самоуправлении", Закон Тюменской области "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области". Данные источники:
- применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства;
- создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.
Источниками четвертого уровня выступают так называемые локальные нормативные акты. Среди локальных нормативных актов, являющихся источниками муниципального права, на первом месте стоит Устав муниципального образования.
Устав - это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он носит локальный характер:
- создается на основе федерального и регионального законодательства;
- не должен противоречить федеральному и региональному законодательству;
- действует только на территории соответствующего муниципального образования.
С другой стороны, это:
- документ высшей юридической силы на данной территории;
- все другие муниципальные нормативно-правовые акты принимаются на его основе и во его исполнение;
- все другие акты не могут ему противоречить под страхом признания недействительными.
Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления. Устав проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации. Порядок регистрации Уставов муниципальных образований в Тюменской области регулируется Законом Тюменской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тюменской области".
Второй формой муниципального права являются муниципально-правовые договоры - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Муниципально-правовые договоры могут заключаться между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами права.

3. Муниципально-правовые нормы.
Муниципально-правовые нормы - это правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
По характеру предписаний делятся на:
- управомочивающие (например, органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью - ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- обязывающие (например, наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании является обязательным - ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- запрещающие (например, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленный ст.133 Конституции Российской Федерации).
По степени определенности содержащихся в них предписаний:
- императивные (например, обязательность рассмотрения органами государственной власти обращений органов местного самоуправления - ст. 45 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ");
- диспозитивные (например, установление возможности осуществления полномочий главой муниципального образования - ст. 18 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

4. Муниципально-правовые отношения.
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают: муниципальные образования, население муниципальных образований, органы местного самоуправления, граждане, члены выборных представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления и муниципальные служащие, органы территориального общественного самоуправления, ассоциации и союзы муниципальных образований, государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации различных форм собственности.

По содержанию муниципально-правовые отношения можно подразделить на следующие группы:
- связанные с местом и ролью местного самоуправления в конституционно-правовом механизме государства;
- связанные с созданием муниципальных образований;
- связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления;
- связанные с непосредственным осуществлением населением местного самоуправления;
- связанные с определением и разграничением компетенции как по "вертикали" (между органами местного самоуправления и государством), так и по "горизонтали" (между различными органами местного самоуправления и органами ТОС);
- отраслевые отношения, связанные с муниципальным хозяйством.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Определите понятие и укажите виды источников муниципального права.
2. Дайте характеристику Конституции Российской Федерации как источника муниципального права.
3. Дайте характеристику законодательства субъектов Российской Федерации в системе источников муниципального права.
4. Дайте характеристику Устава муниципального образования как источника муниципального права.
5. Определите понятие муниципально-правовых норм.
6. Дайте классификацию муниципально-правовых норм.
7. Определите понятие муниципально-правовых отношений.
8. Назовите субъектов муниципально-правовых отношений.
9. Дайте классификацию муниципально-правовых отношений.

ТЕМА 3. Муниципальное право как отрасль правовой науки и учебная дисциплина.
План:
1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли юридической науки.
2. Источники научной дисциплины муниципального права.
3. Муниципальное право как учебная дисциплина.

1. Понятие и предмет муниципального права как отрасли
юридической науки.
Понятие "Муниципальное право" используется не только
для наименования отрасли российского права, но и для обозначения научной дисциплины. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки. Как и любая наука, муниципальное право имеет свой собственный предмет исследования. Быстрое развитие науки государственного (конституционного) права в 90-х годах и одновременное резкое сужение науки советского государственного строительства предопределила отпочкование от этих наук муниципального права. Этот этап развития государствоведческих наук вполне вписывается в объективную потребность уточнения время от времени их предмета.
Как отмечает Д.А.Керимов, необходимость периодического возвращения к рассмотрению предмета науки - "это вполне закономерный процесс, поскольку само развитие не только влечет за собой количественное расширение и качественное изменение тех явлений, которые неизбежно включатся в орбиту исследования, но и представляет собой все более всестороннее и углубленное проникновение в эти явления, в их взаимосвязи и взаимоотношения"1.
Формирование на практике института местного самоуправления, необходимость углубленного изучения форм самоорганизации населения, раскрытие сущности местной власти, определения направлений сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти, научного прогнозирования перспектив развития этой формы народовластия, обусловили вычленение из предметов таких отраслевых юридических наук как конституционное право, административное право самостоятельного предмета муниципального права. При этом невозможно провести между предметами этих и иных юридических наук абсолютную разграничительную линию, поскольку сами общественные и правовые явления и процессы, в том числе и в сфере местного самоуправления, органически между собой связаны, взаимодействуют и взаимопроникают в ходе своего развития. Однако это утверждение не исключает возможность и необходимость определения специфического предмета науки муниципального права.
Предметом научной дисциплины "муниципальное право", по мнению Е.С.Шугриной, является организация и функционирование местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления1. Данное определение, на наш взгляд, непонятно и нуждается в уточнении. Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только проблемы правового регулирования местного самоуправления, нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но, как считает В.И.Фадеев, и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также изучение зарубежного опыта местного самоуправления2
Определение понятия предмета науки муниципального права предполагает выяснение соотношения и взаимодействия ее с другими отраслевыми юридическими науками. Как отмечает Д.А.Керимов, "взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований"1. Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Решение многих проблем местного самоуправления возможно лишь при сотрудничестве и взаимодействии отраслевых юридических наук. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук, касающиеся проблем местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.
Подводя итог рассуждениям о научной дисциплине муниципального права, приведем ее определение, данное В.И.Фадеевым. "Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования"2.
Наука муниципального права использует как общенаучные методы исследования (диалектический, системный, социологический), так и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).
2. Источники научной дисциплины муниципального права.
Теоретической основой муниципального права являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:
местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;
право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
существование обеспеченной реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
Теоретическими источниками муниципального права являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей движения дореволюционной России В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова, В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Н.М.Коркунова, М.И.Свешникова.
К числу источников научной дисциплины муниципального права относятся научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления, С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, А.А.Безуглова, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, М.А.Краснова, А.Н..Кокотова, В.А.Крекова, О.Е.Кутафина, В.А.Пертцика, Н.В.Постового, А.Я.Сливы, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной и др.
Наряду с теоретическими источниками научной дисциплины муниципального права ее научную базу составляют юридические источники: Конституция РФ, федеральные законы, иные федеральные нормативно-правовые акты, конституции и уставы субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, а также уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.
Источником муниципального права как научной дисциплины является также практика муниципальной деятельности в нашей стране.
3. Муниципальное право как учебная дисциплина.
В соответствии с Государственными стандартами высшего профессионального образования по специальностям "юриспруденция", "государственное и муниципальное управление" предусмотрено обязательное преподавание в вузах учебной дисциплины "муниципальное право РФ".
Задачами муниципального права как учебной дисциплины являются: оказание помощи будущим юристам в изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления1.
Одной из важнейших задач муниципального права как учебной дисциплины является также изучение особенностей организации и деятельности местного самоуправления в отдельных регионах, приобретение в ходе учебных занятий и учебной практики конкретных навыков участия в деятельности различных органов местного самоуправления. В этих целях полезно использовать в ходе учебного процесса организационно-деятельностные игры, круглые столы с участием практических работников, прецедентные методы обучения, моделирование конкретных проблемных ситуаций, привлечение студентов к нормотворческой деятельности, разработке проектов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и другие интерактивные способы усвоения муниципальных знаний.
Система учебной дисциплины муниципального права, в основном, соответствует системе муниципального права как отрасли права и включает в себя общую часть, особенную и специальную части. Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах и др. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтен опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.
Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.
Специальная часть посвящена особенностям организации и деятельности органов местного самоуправления Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Назовите основные проблемы, которые изучает наука муниципального права.
2. В чем отличие предмета науки муниципального права от предмета конституционного права?
3. Какие теоретические источники научной дисциплины муниципального права Вы знаете?
4. Какие учебники и учебные пособия по муниципальному праву имеются в библиотеке университета?

Дата добавления: 2013-12-13