Государственный и муниципальный контроль

Вопрос 4.

Вопрос 3.

Вопрос 2.

Вопрос 1.

В теории права ответственность рассматривается в форме позитивной и негативной ответственности. Под позитивной ответственностью понимается ответственная деятельность по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией РФ и закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" (т.е. в соответствии с законодательством). В науке муниципального права этот подход значительного числа сторонников не нашел, единственный - это профессор Коваленко, который пытается в рамках теории позитивной ответственности найти конструктивное начало. По нашему мнению, позитивная ответственность это не юридическая ответственность, и поэтому рассматривать ее не стоит.

Негативная ответственность - это неблагоприятные правовые последствия за принятие органами местного самоуправления или их должностными лицами противоправных решений и ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Традиционно в муниципальном праве эта ответственность делится на три вида, в зависимости от субъектов, перед которыми органы местного самоуправления несут ответственность:

1. Перед населением, в результате утраты доверия.
2. Перед государством, в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ и муниципальных образований.
3. Перед физическими и юридическими лицами в порядке установленном законодательством.

При этом есть и некоторые нюансы в отношении этого казалось бы традиционного подхода. Напр., Тоболин понимает ответственность органов местного самоуправления как негативные юридические последствия за противоправные деяния, которые наступают в результате осуществления государством и населением функции контроля за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц. Но ответственность нельзя рассматривать как подотчетность, т.к. подотчетность более широкая категория.

Большинство авторов рассматривает юридическую ответственность исключительно в негативном аспекте, при этом субъектами ответственности являются органы и должностные лица местного самоуправления, основаниями ответственности являются противоправные действия и бездействия, и достаточно единогласно, субъекты перед которыми несут ответственность органы местного самоуправления, определяются как население, государство, физические и юридические лица.

Дополнительные основания классификации можно ввести, если смотреть через призму отраслей права: уголовная, административная, гражданская и т.д. Фактически все авторы говорят о том, что ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления имеет юридическую природу, но при этом упускают тот момент, что ответственность перед населением имеет не только юридическую, но и политическую природу (т.к. наступает в форме утраты доверия).

Практически все авторы говорят о том, что ответственность перед населением выступает в форме утраты доверия. Но виды ответственности, разные авторы, определяют по-разному: так почти все выделяют такую ответственность, как отзыв депутата. Рассматривая утрату доверия, Кутафин и Фадеев говорят о том, что это важный элемент не только применительно к местному самоуправлению, но и в целом к институту народовластия. И говорят, что утрата доверия возможна только в отношении выборных органов и должностных лиц. Такая констатация позволяет резюмировать, что перед населением в результате утраты доверия могут отвечать только выборные должностные лица. Отсюда вывод о том, что иные органы отвечают не перед населением, а перед органами и лицами, которых население уполномочило защищать свои интересы. Кроме этого, Кутафин и Фадеев разграничивают институт отзыва и институт выражения недоверия. При этом говорят о том, что выражение недоверия может выражаться в результате референдума либо на заседании представительного органа.

Васильев, рассматривая ответственность перед населением, говорит, что форма утраты доверия является в значительно степени общей и дает возможности найти причину утраты. Однако законодательство субъектов РФ позволяет выделить типичные причины утраты доверия:

• ненадлежащее выполнение и невыполнение своих обязанностей;
• совершение действий недостойных звания должностного лица.

Хотя и эти причины имеют достаточно общий характер. Но возникает вопрос, нужна ли тотальная детализация?

Предлагалось принятие и более мягких санкций - предупреждение населением.

В ряде субъектов РФ порядок отзыва депутатов необоснованно упрощен: не предусмотрены гарантии депутатской деятельности, отсутствуют четкие критерии оснований отзыва, нет четких критериев по количеству голосов отзывающих, не обеспечивается независимость избирательных комиссий и т.д.

Постовой также рассматривает институт отзыва депутатов, и утверждает, что правом на отзыв обладают граждане, проживающие в пределах избирательного округа, он считает, что вопросы отзыва не могут быть вынесены на местный референдум, т.к. есть гарантии, данные в федеральном законе и законодательстве субъектов РФ. Постовой признает отзыв единственной формой ответственности перед населением.

Тоболин: а) это политико-юридическая ответственность; б) утрату доверия считает чисто конституционной ситуацией. В тоже время, утрата доверия не является единственным основание ответственности перед населением, т.к. региональное законодательство устанавливает и дополнительные основания, напр., в Калужской области введена ответственность за неисполнение своих полномочий, а в Свердловской области, за нарушение правовых актов местного самоуправления. Он считает, что порядок досрочного прекращения полномочий конкретизируется в ряде субъектов РФ, а иные правила устанавливаются в уставах муниципальных образований.

Хрусталев в качестве основания приводит только утрату доверия населением, в качестве форм ответственности выделяет отзыв, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий.

В заключении можно сказать, что эта ответственность с точки зрения авторов, ее исследующих, вытекает логично из признания того факта, что население является субъектом муниципально-правовых отношений, а, следовательно, носит конституционный характер. Основанием ответственности является утрата доверия, хотя субъекты РФ могут устанавливать и иные основания. Общепризнанной формой является отзыв депутата, членов органа местного самоуправления, что касается выражения недоверия и досрочного прекращения полномочий, это виды ответственности также рассматриваются в качестве отдельных.

Ответственность перед государством устанавливается ст.49 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". В соответствии с внесёнными изменениями в этот закон от 8 августа 2000 года, механизм ответственности существенно изменился. 8 августа было внесено еще три группы изменений, и эти четыре изменения составили конституционно-правовую реформу В.В. Путина, суть которой:

1. изменить порядок комплектования Совета Федерации;
2. появление президентских округов;
3. изменение ответственности глав субъектов федерации;
4. изменение механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, о чем мы сейчас и говорим.

Суть изменений. Представительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие нормативно-правовой акт, который признан судом противоречащим законодательству, обязаны отменить или изменить этот нормативный акт, а также опубликовать решение суда в течение 10-ти дней. Если же данный нормативный акт не отменен, и при этом произошло нарушение прав и свобод человека и гражданина или причинение другого вреда, то представительный орган может быть распущен, полномочия должностного лица досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Процедура: если органы местного самоуправления не отменили нормативно-правовой акт, законодательный орган субъекта РФ по собственной инициативе или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ письменно предупреждает орган местного самоуправления (а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования) о возможности принятии к нему мер, установленных федеральным законом.

Если представительный орган или глава местного самоуправления в течение месяца не приняли изменений в противоречащий акт, то для них могут наступить отрицательные (вышеуказанные) последствия в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Представительный орган распускается в соответствии с законом субъекта федерации или федеральным законом. А глава местного самоуправления отрешается от должности указом главы исполнительной власти субъекта РФ, а главы станиц и т.п., отрешаются указом Президента РФ.

Кроме общего правила, в ст.49 введены дополнительные правила. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, представительный орган местного самоуправления не отменил соответствующий нормативно-правовой акт, а законодательный орган субъекта федерации не принял вышеуказанные меры:

1. то Президент РФ может выступить с инициативой федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления;
2. Президент также может самостоятельно отрешить главу муниципального образования.

Одновременно с роспуском представительного органа (федеральным законом) и отрешением главы муниципального образования (указом Президента) назначаются выборы. При отрешении должен быть назначен временно исполняющий обязанности главы муниципального образования, право назначения такого лица предоставлено либо главе субъекта федерации, либо Президенту РФ.

Все эти варианты работают в том случае, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, права и законные интересы которых могут быть нарушены отрешением главы муниципального образования и роспуском представительного органа, могут обжаловать такое решение в соответствующий суд (в зависимости от органа, принимающего решение о роспуске). И суды должны рассмотреть и решить дело в течение 10-ти дней.

Это очень трудноосуществимая процедура, очень много слишком разных "если", очень много чисто юридических вопросов (почему это акт применения права оформляется в форме нормативного акта?). Таким образом, закон от 8 августа 2000, не только не снимает, но и добавляет новые противоречия, об этом говорил даже В.В. Путин.

Считается общепризнанным тот факт, что ответственность перед юридическими и физическими лицами является ответственностью гражданско-правовой. Основанием является незаконное действие/бездействие, в том числе принятие актов, противоречащих закону. Форма ответственности - возмещение убытков. При этом под незаконными действиями понимаются не только действия, которые не соответствуют закону, но и действия, которые не соответствуют иным нормативным актам любого уровня, в том числе и подзаконным. Особенностью данного вида ответственности является то, что органы и должностные лица местного самоуправления непосредственной ответственности не несут, но по решению суда, эта ответственность может быть на них возложена, причем содержание ответственности исключительно материальное.

Постовой, рассматривая эту ответственность, оперирует понятиями неправомерное и незаконное действие. Он считает обязательным признаком ответственности причинение имущественного или иного ущерба субъектам муниципально-правовых отношений. Этот ущерб возмещается за счет средств местного бюджета и за счет иного имущества муниципального образования, он может возмещаться как добровольно, так и по решению суда. Т.к. должностные лица не являются субъектами гражданского права, то с них можно требовать возмещения ущерба только в порядке регресса. Должностное лицо может быть привлечено к материальной ответственности (предусмотренной трудовым законодательством), а также административной, уголовной и т.д., но ни одна из них, не является ответственностью перед физическими и юридическими лицами.

Кутафин и Фадеев особо выделяют нарушение прав и свобод граждан, в том числе, путем принятия актов несоответствующих закону. Они указывают на привлечение к ответственности за невыполнение условий, заключенных договоров, особенно когда органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении муниципального имущества. Эта ответственность наступает в судебном порядке. В качестве возможных неблагоприятных последствий, упоминается не только возмещение ущерба, но также и признание принятых органами местного самоуправления актов недействительными (эта ответственность, однако выходит за рамки гражданско-правовой).

Васильев рассматривает эту ответственность только как гражданско-правовую. Органы местного самоуправления выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота. В тоже время, должностные лица не являются субъектами гражданско-правовых отношений и несут материальную и административную ответственность.

Тоболин не рассматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц, а говорит об ответственности перед гражданами. При этом ответственность перед гражданами рассматривает исключительно как административную, хотя в этом смысле, она не является ответственностью перед гражданами в прямом смысле этого слова. Про юридические лица он ничего не говорит.

Князев и Хрусталев соглашаются с Кутафиным и Фадеевым, и подробно рассматривают ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления перед организациями, предприятиями и т.д. Виды ответственности: а) признание незаконным акта местного самоуправления; б) возмещение ущерба. Обязанность возместить ущерб может быть возложена не только на орган местного самоуправления, но и на самое должностное лицо - это предположение противоречит действующему законодательству.

Вывод: исходя из положений действующего законодательства, эта ответственность рассматривается как гражданско-правовая, но в некоторых случаях, мы несколько выходим за пределы гражданско-правовой ответственности. Необходимо сделать указание и на то, что в научной среде есть понятийная путаница. Нельзя забывать о том, что административная, дисциплинарная и иная ответственность не только не входит в гражданско-правовую, но вообще является ответственностью перед государством, а не перед гражданами и юридическими лицами.

1. Государственный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, его виды.
2. Обязательность решений органов местного самоуправления.
3. Общий надзор прокуратуры за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Дата добавления: 2013-12-13