Государственная экологическая экспертиза как метод УООС. Цели ГЭЭ. Принципы и объекты ГЭЭ. Правовое регулирование государственной экологической экспертизы. Порядок проведения ГЭЭ

В традиционном (узком) смысле, в соответствии с российским за­конодательством и юридической литературой, экологическая экспер­тиза (ЭЭ) определяется как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и оп­ределение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях предупрежде­ния возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС, а также связанных с ними социальных, экономических и иных по­следствий реализации объекта экологической экспертизы [20, 36]. Ее принято рассматривать как предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов, нормативов, и иных (объектов - ред.) веществ, материалов, решений требованиям экологической безопасности и охраны окружающей природной среды [10].

На самом деле - это более широкое понятие, охватывающее об­ласть социально-экологической, информационно-управленческой практики, включающей в себя:

• оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на окружающую среду, а также последствий намерений, планируемой уже реализованной деятельности,

• контрольную проверку обоснованности материалов и докумен­тов, ее характеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетом результатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.

Тем самым, экологическая экспертиза (ЭЭ), являющаяся эффективной организационно-правовой формой предупредительного контроля и самостоятельным видом управленческой деятельности [20], фактически сегодня включает в себя три неравнозначных компонента: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС), общественную (ОЭЭ) и государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), которые вместе с экологическим обоснованием (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА) представляют собой основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора устойчивого развития. Данный процесс предложено называть экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСХД) [3], которое должно осуществляться на всех ее ста­диях - от возникновения идеи через обоснование и реализацию за­мысла до реабилитации и достижения приемлемого качества окру­жающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этого замысла.

Если ГЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС - на стадии его подго­товки. При этом ОЭЭ может сочетать и то и другое, обеспечивая компромисс интересов всех участников экспертизы.

В дальнейшем под термином "экологическая экспертиза" в дан­ном пособии будет пониматься только государственная и обществен­ная экспертиза, а оценка воздействия (ОВОС) и другие, законода­тельно пока не закрепленные термины виды ЭСХД (ЭО, ЭА и др.) будут рассматриваться отдельно.

Нормативно-правовую и инструктивно-методическую основу экологической экспертизы составляют Законы РФ "Об экологиче­ской экспертизе" [36] и "Об охране окружающей природной среды" [20], законы и уставы субъектов РФ; указы и распоряжения Прези­дента России; постановления и распоряжения Правительства РФ [52, 74, 78, 80, 81], зарегистрированные Минюстом руководящие доку­менты министерств, госкомитетов и других ведомств (приказы, инст­рукции, указания и иные руководящие акты) [40, 57, 58, 60, 66, 85-88, 90,91,95,97], документы соответствующих территориальных адми­нистраций, решения референдумов и представительных органов ме­стного самоуправления; ратифицированные международные догово­ры и признанные Россией нормы международного права.

К числу основных подзаконных актов, регулирующих экологиче­скую экспертизу и ОВОС, относятся прежде всего правительственное Положение "О порядке проведения государственной экологической экспертизы" [52], постановление Правительства РФ "О государст­венной экспертизе градостроительной и проектно-сметной докумен­тации и утверждении проектов строительств" [80] и [74, 78, 81]; ве­домственные документы: положение Минприроды России "Об оценке воздействия на окружающую среду в РФ" [57], а также [58, 60]; при­казы Госкомэкологии (Минприроды) РФ "О комплексной системе оценки и нормирования качества окружающей среды" [85], "Об ут­верждении единой формы заключения государственной экологиче­ской экспертизы" [87], "Об утверждении инструкции по экологиче­скому обоснованию хозяйственной и иной деятельности" [88], "Об утверждении руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или проектов строительства, реконструкции,расширения, технического перевооружения, консервации или ликви­дации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов"[90], а так­же [40, 66, 91, 95, 97].

Помимо вышеуказанного, экологическая экспертиза опирается также на соответствующие нормативные (государственные и отрас­левые стандарты, строительные и санитарные нормы и правила, нормы безопасности и т.д.) и методические (пособия и рекомендации инструкции, методики и др.) руководящие документы и материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями. При проведении оценки воздействия (ОВОС) в свою очередь используются обобщенные данные экологического монито­ринга, научных исследований и разработок, результатов ранее про­веденных ОВОС и экологических экспертиз по аналогичным проек­там и материалам, государственная и ведомственная статистика, кадастровая и другая информация.

Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадии разработки, однако её основы в любом случае должны со­ставлять: цели, задачи (основные функции), принципы, типизация объектов и субъектов, вносящая различия в процедуру - при органи­зации и проведении ЭЭ. Главным является комплексность в подхо­дах, применение на различных стадиях подготовки и принятия Управленческого решения соответствующей процедуры, в том числе государственной и общественной экспертиз (для намерений и про­ектных решений), ОВОС (для всех стадий деятельности), а также экоаудита (для действующих объектов), задачи которого во многом перекрываются с функциями сегодняшнего экологического контроля. Понимание этих вопросов особенно важно для формирования осно­вы знаний эколога-эксперта.

Цели экологической экспертизы и ОВОС в общем виде принципи­ально совпадают и заключаются в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономиче­ских и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы ( 36) а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и эко­логическую безопасность.

Зарубежное и международное природоохранные законодательства рассматривают цель экологической экспертизы еще несколько шире. Например, в соответствии с Директивой ЕЭС № 337/85 ЭЭ считается "воплощением предупредительной экологической политики", подразу­мевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйствен­ного развития на окружающую среду, активное участие обществен­ности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и при­нятия решения об окончательной реализации этих проектов, широ­кое информирование о результатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций [6].

При этом ОВОС (в отличии от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже подготовленного решения экологическим требованиям) нацелена прежде всего на выявление недостатков проекта и принятие необхо­димых мер по его улучшению с т.з. экологических показателей. Цель ОЭЭ в явном виде не определена, но, по-видимому, именно она явля­ется прямым проявлением права граждан на достоверную экологиче­скую информацию.

Задачи экологической экспертизы и ОВОС в действующем россий­ском законодательстве практически не раскрыты, но в общем виде их можно сформулировать следующим образом:

а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) все­сторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определе­ния заказчиком степени экологического риска и опасности намечае­мой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологи­ческого прогнозирования на основе информации о состоянии и воз­можных изменениях экологической обстановки вследствие размеще­ния и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вред­ных воздействий и возможных их социальных, экономических и эко­логических последствий (задачи ОВОС);

б) оценка соответствия экологическим стандартам экспертируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествую­щих принятию решения об их реализации или соответствия назван­ным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение госу­дарственного экологического контроля за качеством подготовки ини­циатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой имдеятельности, а также подготовка объективных, научно обоснован­ных выводов (заключений) и своевременная передача их государствен­ным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы (задачи ГЭЭ);

в) информирование заинтересованных лиц, в т.ч. общественности, о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природ­ную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих со­циально-психологических напряжений и предотвращения конфлик­тов на данной почве (задачи ОЭЭ).

Принципы экологической экспертизы и ОВОС в действующем рос­сийском законодательстве довольно хорошо проработаны и закреп­лены в Законе "Об охране окружающей природной среды" (ст. 35) [32], выделяющем среди них принципы:

обязательности,

научной обоснованности,

независимости (вневедомственности) в организации и проведении,

широкой гласности и

участия общественности, а также в законе "Об экологической экспертизе" [36], добавляющем принциы:

презумпции потенциальной экологической опасности и

приоритета экологической безопасности,

комплексности оценки,

достоверности и полноты информации,

гласности,

ответственности. Кроме того в неявном виде существует и действует принцип "платности" экологи­ческой экспертизы.

Принцип обязательности, являющийся ведущим, гласит что "ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финан­сирование и осуществление работ по всем проектам и программам про­изводится только при наличии положительного заключения ГЭЭ..." (ст. 70) [32]. Закон "Об экологической экспертизе" [36] добавляет и кон­кретизирует обязательность ГЭЭ моментом ее проведения до приня­тия решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью учета тре­бований экологической безопасности. Кроме того он закрепляет нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполне­ния (ст. 18): "... положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государ­ственной ЭЭ...", а также то, что "... правовым последствием отрицательного заключения государственной ЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ". Это касается и международно-правовой деятельности: -несоблюдение требования обязательного проведения ГЭЭ проекта международного договора является основанием признания его недействит ельным" Правда, на практике обязательность ЭЭ проявляется в основном по отношению к проектам и программам, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на окружающую при­родную среду.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ГЭЭ рассматривается в законах [32, 36] в связке и озна­чает, что ЭЭ и ОВОС представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших форм и методов научных исследова­ний квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нару­шений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.

Принцип независимости и вневедомственности относится в основ ном к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организую­щих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно вне­штатный статус последних, их надлежащее финансовое, организаци­онное, материально-техническое и другое обеспечение). Эти условия призваны создавать условия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии, которая должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими за­конами. Общественная ЭЭ в теории предполагает еще большую ее независимость, однако на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от государственной (пока та не признает ее результатов), а второй раз - от групповых общественных интересов (ведь ее орга­низуют и проводят как правило уже экстремистски настроенные об­щественные группы с заранее сформировавшейся целью - доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, т.к. лица, ее проводящие, как правило, сами зависимы, причем финансово, от заказчика документации.

Принцип широкой гласности и участия общественности предпо­лагает доступность информации о ходе проведения экспертизы, при­нятых решениях и их учете органом управления при реализации объ­екта экспертизы, возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию и доводить до сведения лиц, прини­мающих решения, свою позицию, обязательность для последних со­общать о принятых решениях и т.д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 закона [32], предусматривающими администра­тивную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевре­менное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда.

Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении государственной ЭЭ. Фор­мы такого участия, подразумеваемые российским законодательством, многообразны: рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о самом проведении экологической экспертизы, вклю­чение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения с результатами государственной ЭЭ, прове­дение референдумов и т.д.

Виды и типы экологической экспертизы в России находятся в ста­дии развития. В законодательстве [32, 36] определены два вида ЭЭ - государственная и общественная. Что касается типов ЭЭ, то в России они законодательно пока не закреплены, но могут быть классифици­рованы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ и ОВОС (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Не вдаваясь в подробности типов объектов экспертизы, можно выделить три основных "объектовых" групповых типа: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классифи­кация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу или ОВОС, приводит к понятию ведомственной экспертизы. Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств, имеющих кроме Госкомэкологии России отношение к экспертизе и оценкам в данной области, насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае оказывается также довольно много. Одна­ко только "ведомственный" подход, оправданный при анализе от­дельных видов ресурсов или воздействий на ОС, неприемлем в случае комплексной экологической экспертизы и ОВОС. Именно поэтому для координирования организации и проведения ГЭЭ законодатель­ством и административно Госкомэкология (Минприроды) РФ опре­делена в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и координацию в сфере (в том числе -ред.) экологической экспертизы.

Отнесение типа ЭЭ или ОВОС к этапам хозяйственной деятельно­сти ещё более сложно, т.е. таких этапов может насчитываться не менее 4-х (планирование или проектирование, строительство или выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление дея­тельности и, наконец, её прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). Сложность типизации экспертиз увеличивается тем, что на каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих в себе экспертные функции: экомониторинг, экологическое обоснование, ОВОС, предварительный экоаудит и собствено ЭЭ (государственная и/или общественная). В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта" или "ГЭЭ програм­мы ликвидации (пререпрофилирования и т.д.) предприятия", или "экоаудит предплановой документации" и т.д.

Субъектами государственной экологачесжой_экспертизы закон [32] определяет "государственные органы и экспертные комиссии...", а в законе [36] уточняются их полномочия на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и вводится понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы" (ст. 13). Таковыми являются: "федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ".

Закон "Об экологической экспертизе" впервые определяет поня­тия "экспертная комиссия государственной экологической эксперти­зы" (ст. 15) и "эксперт государственной ЭЭ" (ст. 16), Кроме того, этот же закон [36] закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ Пре­зидента, Федерального Собрания, Правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 6), а также полномочия, права и обязан­ности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (ст. 7 и 8).

В учебно-правовой [13,20] и другой литературе [8, 9, 12, 19] указы­вается, что субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, не одна, а как минимум три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель. Заказчиком является властная государ­ственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную ЭЭ или проводить ОВОС. Подрядчиком (исполнителем) обычно является НИИ или подобное ему учреждение, которому будет поручено провести экспертизу (ОВОС), или самостоятельная комис­сия, подобранная компетентным органом и утвержденная им. По­требителем в данной системе общественных отношений следует счи­тать предприятие (организацию, учреждение), объекты или докумен­ты которых стали предметом экспертного анализа, а также населе­ние. В ходе дальнейшего развития экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжа­ловании заключения экспертной комиссии, т.е. расширении круга эколого-экспертных отношений, число субъектов и их виды могут меняться. В соответствии с этим, в самом широком смысле, в качестве субъектов ЭЭ и ОВОС можно рассматривать следующие:

- широкую общественность, если и не проводящую ОЭЭ, то хотя бы участвующую в ГЭЭ или при проведении ОВОС в качестве на­блюдателей;

- представителей научно-исследовательских и проектных органи­заций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих те самые материалы и документы, подлежащие экспертизе, т.е., факти­чески проводящих первичную стадию - экологическое обоснование и/или ОВОС;

- работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, в т.ч. Единой государст­венной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), выявляю­щих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов экологической экспертизы или аудита (ЭА);

- персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА.

Объектами ЭЭ являются также

Наиболее полно и подробно в действующем российском законо­дательстве объекты государственной ЭЭ определены в Законе "Об экологической экспертизе": проекты норматив­но-технических и инструктивно-методических документов, утвер­ждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий, материалы экологических обоснова­ний лицензий и объекты государственной ЭЭ, ранее уже получив­шие положительное заключение, в случае: необходимости доработки объекта (по замечаниям ГЭЭ), изменения условий природопользова­ния, реализации объекта экспертизы с отступлениями от документов, получивших ранее положительное заключение ГЭЭ или внесения изменений в эти документы, истечения срока действия положитель­ного заключения ГЭЭ, внесения в проектную документацию измене­ний после получения положительного заключения государственной ЭЭ.

Все вышеуказанные типы объектов ГЭЭ конкретизируются и до­полняются принимаемыми подзаконными актами в данной области. Разработан конкретный Перечень видов (объектов) хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых ОВОС проводится в обязательном поряд­ке. Перечень закреплен в Положении "Об оценке воздействия на ок­ружающую среду в РФ" [57]. Он содержит 33 основных типа объектов и видов деятельности, характеризуемых предельными значениями мощности, производительности, тепловой нагрузки (например, ТЭЦ), объемом отходов или хранящихся веществ, другими количест­венными характеристиками объектов, позволяющими судить об их экологической вредности или опасности.

Основания и условия проведения экологической экспертизы в за­конодательстве четко не определены (в законе [32] отсутствуют, а в законе [36] определяются косвенно). Исходя из принципов презумп­ции потенциальной экологической опасности любой деятельности и обязательности ЭЭ, она очевидно должна проводиться во всех случа­ ях по указанным в законе объектам на основании представления материалов в экспертизу. Но отсюда не следует прямое основание для ее назначения, а только лишь косвенное, определяемое через права и обязанности специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ - это решение соответствующего уровня органа управ­ления. Единственное прямое, законодательно закрепленное основание проведения ГЭЭ относится только к повторной экспертизе, которая осу­ществляется на основании решения суда или арбитражного суда (ст. 14).

Не менее важным для эколого-правовой практики является опре­деление условий проведения ЭЭ. Ранее отсутствовавшие в законода­тельных актах, они закреплены теперь в Законе "Об экологической экспертизе"[36] (ст. 14). Не углубляясь в подробности, к таким усло­виям по закону можно отнести: соответствие формы и содержания представляемых материалов установленным требованиям и порядку проведения ГЭЭ; наличие в составе представляемой документации материалов ОВОС, необходимых положительных заключений и (или) документов согласований соответствующих органов (ведомств); мате­риалов обсуждений объекта ЭЭ с общественностью; предварительная оплата ЭЭ заказчиком документации и др.

В подзаконных нормативно-методических документах эти усло­вия, а также порядок учета природных, социально-экономических и других факторов при проведении ЭЭ регламентируются более под­робно. Так, в соответствии с одним из них - "Руководством по эко­логической экспертизе предпроектной и проектной документации" [91] рекомендуется представлять на ГЭЭ материалы, содержащие следующее (условия по документации):

- информацию о природной среде (природные условия) и о хо­зяйственном использовании территории, о природоохранных объек­тах, о количественных показателях состояния компонентов экоси­стем (воздух, воды, почвы и т.д.);

г оценку существующего экологического состояния (ситуации) территории;

- сведения об экономическом потенциале, социальной среде и здоровье населения;

- данные о характере планируемой деятельности и видах воздей­ствия на ОС;

ограничения по пользованию природной средой или природ-ресурсами;

прогноз изменений природной среды при реализации проект-. решений;

- оценку последствий воздействия объекта на природную среду и

население;

- характеристику и оценку эффективности природоохранных ме­роприятий и других мер по предупрежденшо и снижению негативно­го воздействия объекта или деятельности.

В числе других действующих ведомственных подзаконных норма­тивных и инструктивно-методических документов, регулирующих условия разработки и представления материалов на ГЭЭ, необходи­мо иметь в виду ранее указанные и обсуждаемые ниже [40, 52, 57, 88, 90,91,97,39].

Эколого-экспертный процесс (процедура или официально установ­ленный порядок организации и проведения) экологической эксперти­зы включает в себя пять основных стадий: а) назначение экспертизы и её организацию; б) сбор, обобщение, анализ и оценку поступившей информации; в) формирование предварительного заключения и оз­накомление с ним общественности; г) представление окончательного заключения экспертной комиссии и утверждение его (в качестве за­ключения ГЭЭ) руководителем компетентного органа; д) разрешение споров и (при необходимости) проведение повторной (дополни­тельной) экспертизы.

В Российской Федерации процедура ЭЭ и ОВОС закреплена в За­коне "Об экологической экспертизе" [36] (ст. 14), а также регламен­тируется решениями и документами Правительства России [52, 74, 81] и ведомств [40, 58, 60, 66, 39], прежде всего Госкомэкологии (Минпри­роды) РФ [57,90,91,97]. По закону государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области ЭЭ.

Положение "О порядке проведения государственной экологиче­ской экспертизы" [52], содержит основные элементы описания проце­дуры ГЭЭ: субъект, её проводящий (экспертные комиссии, образуемые Госкомэкологии РФ и его территориальными органами); обязательное условие принятия материалов на ГЭЭ (наличие в них данных по ОВОС - оценке воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также по экологическому обос­нованию допустимости её реализации); порядок представления, регист­рации, первичной проверки экспертируемых материалов; нормативы сроков и собственно процедура организации и проведения ЭЭ; функции экспертной комиссии и её руководства; содержательные требования к заключениям (положительному и отрицательному) комиссии; дальней­шим действиям специально уполномоченного государственного ор­гана в области ЭЭ по завершению государственной экологической экспертизы представленных материалов (утверждение заключения, его рассылка заинтересованным лицам и уведомление общественности о результатах ГЭЭ) и ряд других моментов.

Принципиально то, что специально уполномоченные органы при­званы заниматься организацией экспертизы, а её проведение в основ­ном ложится на специалистов, обладающих научными и (или) прак­тическими познаниями по рассматриваемому вопросу - внештатных экспертов, (хотя соответствующий орган вправе и сам проводить ГЭЭ в простых случаях, а также включать в состав экспертных ко­миссий своих штатных сотрудников). Основная задача экспертной комиссии или эксперта, проводящего ЭЭ, состоит в сборе, обобще­нии, анализе и оценке информации. По ряду объектов экспертизы [57] представление подобного рода экологической информации вме­няется в обязанность потребителя экспертизы. Что касается особо экологически опасных видов хозяйственной деятельности, на экспер­тизу в этом случае обязательно должны быть представлены материа­лы, которые называются "Заявление об экологических последстви­ях", а в остальных случаях рекомендуется представлять "Декларацию (ходатайство) о намерениях" или результаты проведения ОВОС.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией после общест­венных слушаний или обсуждения в средствах массовой информации, утверждается руководителем (зам. руководителя) специально упол­номоченного государственного органа в области ЭЭ, после чего при­обретает статус заключения ГЭЭ и становится обязательным для всех её участников. Положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экс­пертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенно­го специально уполномоченным органом ГЭЭ и теряет ее в случае: доработки объекта по замечаниям ранее проведенной ГЭЭ; изменения условий природопользования; реализации объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ ранее и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; истече­ния срока действия положительного заключения ГЭЭ; внесения измене­ний в проектную и иную документацию после получения положитель­ного заключения ГЭЭ.

Правовым последствием отрицательного заключения ГЭЭ являет­ся запрет реализации объекта государственной экологической экс­пертизы. Положительное или отрицательное заключение ГЭЭ на­правляется заказчику, а в целях контроля информация о заключении -нижестоящему специально уполномоченному государственному органу ГЭЭ, органам исполнительной власти и местного самоуправ­ления соответствующего уровня. В отдельных случаях, определяемых специально уполномоченным государственным органом ГЭЭ, информация также может направляться банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта ГЭЭ.

Лица и организации, не согласные с заключением ГЭЭ, вправе ос­паривать его в судебном порядке, а также представить материалы на повторную ГЭЭ при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении.

Другие процедурные моменты ЭЭ и ОВОС регулируются ком­плектом документов по их организации и проведению (всего более 50 нормативных, инструктивно-методических материалов и типовых форм документов), создаваемых ВНИИ охраны природы при Госко­мэкологии РФ и Правительстве Москвы (в соответствии с приказом Минприроды РФ от 22.12.95 г. № 524). Большинство из них и целый ряд других документов, определяющих процедуру ЭЭ и ОВОС, пред­ставлены в электронной версии пособия.

Ответственность в области экологической экспертизы и ОВОС возникает в связи с нарушениями законодательства РФ в этой облас­ти. Закон "Об экологической экспертизе" [36] (ст. 30) определяет ви­ды таких нарушений, группируя их как: а) нарушения заказчиком документации, б) нарушения руководителями специально уполномочен­ных государственных органов и экспертных комиссии, в) нарушения экспертами, г) нарушения должностными лицами государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также органов государственного надзора и контроля, д) нарушения банков­скими организациями, их должностными лицами и иными юридическими лицами, а также е) нарушения гражданами.

В соответствии с указанными нарушениями закон "Об экологиче­ской экспертизе" [36] устанавливает и виды ответственности: уголов­ную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гра­жданскую (ст. 34), включая компенсацию причиненного гражданину морального вреда.

Финансирование государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется в соответствии с за­коном [36] за счет средств заказчика документации, подлежащей экс­пертизе, в соответствии со сметой расходов и порядком, устанавли­ваемым специально уполномоченным органом в области ГЭЭ, кото­рые перечисляются заказчиком на отдельный субсчет этого органа. Перечисленные финансовые средства расходуются исключительно на проведение ГЭЭ в порядке, утвержденном Правительством РФ и ор­ганами исполнительной власти субъектов РФ, на основании предло­жений специально уполномоченных государственных органов в об­ласти ГЭЭ. Финансирование ОВОС и других "необязательных" видов ЭЭ осуществляется заказчиком на основе гражданско-правовых от­ношений.

Международные аспекты экологической экспертизы. В соответст­вии с законодательством РФ об экологической экспертизе [32, 36] применяется общепринятая норма - "если международным договором РФ установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены российским законодательством, приме­няются правила международного договора". При этом технико-экономические обоснования и проекты.... в том числе с участием ино­странных граждан или иностранных юридических лиц подлежат обя­зательной экологической экспертизе наравне с российскими. Что касается ОВОС, то её процедура в России всё более и более начинает походить на международные, в частности, применяемые в Европей­ском сообществе или Всемирным Банком [6].

Итак, экологическая экспертиза как самостоятельный инструмент управления природопользованием вместе с лицензированием (куда ЭЭ входит составным элементом) сегодня являются в России главны­ми, эффективно применяемыми контрольно-управленческими (адми­нистративными) профилактическими мерами.

Их дополняют постепенно вводимые другие административные или "смешанные" рычаги, обсуждаемые далее.

Дата добавления: 2013-12-13